公共管理下土地利用效率與政府行為取向

楊超飛

[提要] 目前，我們國家正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，城市化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，解決城市土地問題也成為城市建設(shè)的首要問題。因此，無論是地方政府還是中央政府都應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的土地合理利用政策，采用機(jī)制化管理的方式，對(duì)土地進(jìn)行合理的高效利用。

關(guān)鍵詞：土地利用率；政府行為；公共管理；行為取向

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月4日

我國目前正在不斷地推進(jìn)城市化進(jìn)程，加快城市化建設(shè)。而城市化建設(shè)需要面對(duì)的主要問題都是土地問題，土地的利用以及分配問題得到城市管理者和建設(shè)者的廣泛關(guān)注。城市化建設(shè)必然需要土地作為支撐，而只有滿足城市化建設(shè)的土地需求，才能夠使城市化建設(shè)不斷地推進(jìn)完成，使我國經(jīng)濟(jì)化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)。同時(shí)，由于不斷增長的人口問題，對(duì)于糧食產(chǎn)量的需求也越來越高，因此農(nóng)業(yè)化用地的面積必須得到保障。如果簡單地采用市場化調(diào)節(jié)土地問題，都會(huì)導(dǎo)致耕地面積逐漸減少，導(dǎo)致缺糧少糧，嚴(yán)重影響國家安全問題。而為了保障糧食安全，減少城市化建設(shè)的用地面積，則會(huì)影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，城市化建設(shè)與耕地需求造成兩難問題。而解決這個(gè)根本問題的方法則是提高土地利用效率。政府的介入管控土地問題，目的在于如何提高土地利用率，因此如何界定土地的利用標(biāo)準(zhǔn)成為解決問題的關(guān)鍵。地方政府實(shí)施的不同土地政策，也造成了土地的利用效率的不同，產(chǎn)生了不同程度的城市化建設(shè)與耕地需求的矛盾。因此，采用合理的界定標(biāo)準(zhǔn)，才是解決問題的根本途徑。

一、土地利用的整體性及其基本要求

土地的利用及人們通過各種手段來開發(fā)利用土地的功能，從而產(chǎn)生的生產(chǎn)行為和活動(dòng)。土地利用問題首要的問題在于土地利用的效率，需要在公共管理視閾下整體化的進(jìn)行土地規(guī)劃建設(shè)。如果不能夠全方面的對(duì)土地利用問題進(jìn)行綜合性的考慮，在土地化建設(shè)時(shí)都會(huì)產(chǎn)生管理性的偏差，導(dǎo)致產(chǎn)生土地利用效率問題。可能會(huì)產(chǎn)生土地效率提高的假象，而實(shí)質(zhì)上土地效率是在下降的問題。同時(shí)，土地的利用率也是一個(gè)在一定范疇內(nèi)進(jìn)行綜合性調(diào)節(jié)的問題，而在實(shí)際建設(shè)中則需要做到土地利用率的最大化。通過科學(xué)的決策與有效的管理，使得土地管理機(jī)制得到不斷的完善，提高了城市建設(shè)中土地利用率，解決土地問題。而在目前的學(xué)術(shù)界研究中，已經(jīng)有部分學(xué)者從政府的角度，合理地對(duì)土地化建設(shè)問題提出規(guī)劃。即從政府角度進(jìn)行公共管理，對(duì)土地進(jìn)行合理分配利用，解決土地應(yīng)用建設(shè)問題。

（一）土地利用的外部性。土地由于在地理空間上是聯(lián)結(jié)在一起的，相互之間是不可分割的，因此一塊土地和另一塊土地之間會(huì)產(chǎn)生相互作用相互影響，任何一塊土地上產(chǎn)生的作用影響，也會(huì)對(duì)它相鄰的土地產(chǎn)生影響，甚至影響到整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)安全。從區(qū)域之間的利用分配來講，一塊土地上所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，不僅取決于其本身所有的固有性質(zhì)，同時(shí)也是由其相鄰的土地所影響共同決定的。因此，土地的社會(huì)收益與投入成本并不一定成正比例相關(guān)。因此，土地利用具有外部性的特點(diǎn)。土地的外部性同樣也分正外部性與負(fù)外部性兩種情況。正外部性會(huì)導(dǎo)致土地利用率的提升，而負(fù)外部性則會(huì)導(dǎo)致土地的利用效率降低。因此，政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意調(diào)控使土地產(chǎn)生正外部性影響，相互之間促進(jìn)土地利用效率，而消除負(fù)外部性所產(chǎn)生的消極影響。常見的負(fù)外部性行為有由于不合理的土地利用規(guī)劃導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃不協(xié)調(diào)，犧牲了土地的利用效率，從而導(dǎo)致產(chǎn)生負(fù)外部性影響。由于簡單粗暴的土地規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃出現(xiàn)偏差，低估了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)工業(yè)用地的成本，或者對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地成本，從而沒有達(dá)到最大的土地利用效率。由于人們只關(guān)心現(xiàn)在的直接需求和眼前的經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)于未來的需求和規(guī)劃等并未得到人們的充分關(guān)注，因此在土地時(shí)通常是為了滿足現(xiàn)實(shí)的需求，而忽略了未來所需要的土地利用。但是這種行為是以滿足現(xiàn)實(shí)需求、破壞長期規(guī)劃為代價(jià)的。因此，現(xiàn)在的土地利用規(guī)劃會(huì)對(duì)未來產(chǎn)生負(fù)外部性影響，從而降低了土地整體長遠(yuǎn)的利用效率。由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，人們從土地中所希望得到的是立刻產(chǎn)生最大化的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出效益。正是由于這樣的思維方式會(huì)導(dǎo)致影響土地長期的產(chǎn)出利用效率。

（二）土地利用的多功能性和社會(huì)需求多樣性。土地作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的生產(chǎn)要素，同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境的一部分，是我們生產(chǎn)生活所必需的必要因素。我們對(duì)土地的利用，就是利用土地來使我們的生產(chǎn)生活更加美好，對(duì)我們的生產(chǎn)生活提供便利，滿足我們對(duì)土地的需求。然而我們對(duì)于土地的需求，既有經(jīng)濟(jì)需求，又有物質(zhì)需求，既有今天的需求，又有明天的需求，既有經(jīng)濟(jì)效益的需求，又有生態(tài)建設(shè)的需求。因此，從整體上理解提高土地的利用效率，總的來說就是滿足其對(duì)人們提供便利程度的最大化，采用盡量少的土地，滿足更多人的生產(chǎn)、社會(huì)生活需求。這種需求滿足程度一定程度上與人們的社會(huì)發(fā)展階段是相適應(yīng)的。人們會(huì)根據(jù)適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)需求，對(duì)土地進(jìn)行合理的分配規(guī)劃，使其滿足現(xiàn)在所需的生產(chǎn)效益以及經(jīng)濟(jì)利用效率以及生活效益的最大化。在我國目前的土地管理研究中，土地利用效益包括經(jīng)濟(jì)化效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益。目前，由于我國的政體水平限制，人們主要關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)收入效益，而對(duì)于其他方面的經(jīng)濟(jì)效益都很少有人關(guān)注。因此，我們?cè)谖磥淼耐恋匾?guī)劃中應(yīng)該更加注重經(jīng)濟(jì)化以外的其他效益。

（三）可持續(xù)性。隨著全球性資源短缺問題的到來，對(duì)資源的利用效率低也得到大家的關(guān)注，土地作為生產(chǎn)資源的重要因素，同樣應(yīng)該遵循可持續(xù)性利用的原則。中國作為全球性的人口大國在推進(jìn)城市化建設(shè)過程中，同樣會(huì)面臨土地的問題。與其他國家相比，中國由于眾多的人口，城市化建設(shè)與耕地面積的保留同樣存在供需矛盾。因此，在征用土地時(shí)，應(yīng)注意保留適當(dāng)?shù)母嘏c城市化建設(shè)相協(xié)調(diào)。

（四）土地利用的結(jié)構(gòu)合理性。土地的應(yīng)用結(jié)構(gòu)不同，同樣會(huì)導(dǎo)致土地的利用效率不同，因此在土地規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)注重土地的結(jié)構(gòu)性問題。我國的土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)極不合理，農(nóng)業(yè)用地已被粗暴城市化進(jìn)程占用，耕地面積已經(jīng)面臨18億畝耕地紅線問題。在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，城市面積與耕地面積應(yīng)當(dāng)采用何種比例比較合理。而城市化建設(shè)中同樣存在城市化區(qū)域合理分配問題。而這些都需要在城市規(guī)劃中考慮到。

二、政府性行為

目前，我國的土地規(guī)劃仍然存在許多不合理性，通過市場調(diào)節(jié)仍然存在著許多缺陷問題，因此政府必須介入土地調(diào)控。提高土地利用率，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的不足。同樣，政府調(diào)節(jié)需要中央政府與地方性政府合力進(jìn)行。

（一）改革地方政府政績考核方式。土地的規(guī)劃，最終還要依賴地方性政府進(jìn)行合理的規(guī)劃。而由于中央政府現(xiàn)有的考核中，以GDP大小為考核根本，因此地方政府在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)往往注意土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了土地問題所產(chǎn)生的生態(tài)效益以及糧食安全問題、環(huán)境性問題等等。中央政府只有在制定地方性考核時(shí)注意考核性的標(biāo)準(zhǔn)，把合理利用土地規(guī)劃作為考核標(biāo)準(zhǔn)納入考核，才會(huì)使地方政府在利用土地時(shí)進(jìn)行合理規(guī)劃。

（二）加大執(zhí)法力度。由于我國目前對(duì)于濫用土地問題還未有相關(guān)完善的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，而地方政府在政績的利益驅(qū)動(dòng)下往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)，違法規(guī)劃、違法建設(shè)，為提高GDP的建設(shè)用地大開綠燈，而不顧生態(tài)環(huán)境問題以及社會(huì)效益問題。因此，在土地監(jiān)管時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行力度。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)一管理。目前，我國土地規(guī)劃問題嚴(yán)重，各個(gè)地方管理方式與執(zhí)行方式各有不同，因此急需出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范化，統(tǒng)一化管理。中央政府制定統(tǒng)一的土地利用標(biāo)準(zhǔn)框架，省級(jí)政府因地制宜地制定地方性法規(guī)，對(duì)土地問題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，防止部分地方脫離監(jiān)管，不服從統(tǒng)一管理導(dǎo)致生態(tài)性問題或者社會(huì)性問題。同樣，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地政策性審批的嚴(yán)格性與規(guī)范性，使得違法分子無縫可鉆，防止土地利用浪費(fèi)性問題的出現(xiàn)。

三、結(jié)語

土地規(guī)劃不僅需要市場進(jìn)行調(diào)控，還需要政府進(jìn)行調(diào)控和合理規(guī)劃。土地使用中，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，同時(shí)還應(yīng)注意，不能僅以當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃時(shí)注重長期的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。

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