國(guó)際視域下的“教育治理”：治理、組織與路徑①

嚴(yán)孟帥

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

在對(duì)“教育治理”組織或結(jié)構(gòu)、路徑或策略的探尋過(guò)程中，歐美等國(guó)家的教育治理觀主導(dǎo)著教育治理探索的發(fā)展，而其中教育治理的“市場(chǎng)化”和“國(guó)際化”等“多元混合”制的教育治理組織與路徑尤其值得探討。綜合一些重要的教育治理觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，教育治理改革的主要挑戰(zhàn)是進(jìn)行更全面與系統(tǒng)化的綜合改革，不能僅僅將多元混合中的“市場(chǎng)化”導(dǎo)向機(jī)制和國(guó)際組織提供的實(shí)證數(shù)據(jù)作為優(yōu)化教育治理方式的唯一手段。為了更好地理解國(guó)際視域下的教育治理理念和經(jīng)驗(yàn)，本文從以下四個(gè)方面展開(kāi)論述：一是從“互動(dòng)、過(guò)程”的視角來(lái)理解教育治理；二是闡明教育治理組織的多元混合形態(tài)；三是從國(guó)際范圍來(lái)分析教育治理的主要路徑；四是從辨證的觀點(diǎn)來(lái)審視教育治理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中的困境。

一、教育治理：基于“互動(dòng)、過(guò)程”視角的教育行動(dòng)邏輯

“治理”理論的代表性研究者R·羅茨（R·Rhods）曾提煉了治理的六種形態(tài)，即作為最小政府的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理、作為“善治”的治理、作為社會(huì)調(diào)控制度的治理以及作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。［1］赫斯特（Paul Hirst）也提出了治理的五種形式，即善治、國(guó)際制度領(lǐng)域治理、公司治理及與新公共管理戰(zhàn)略有關(guān)的治理、通過(guò)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)與合作關(guān)系的治理。［2］全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）在 1995年的研究報(bào)告《我們的全球伙伴》中指出，治理是指各種公共的或私營(yíng)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的多種方式的總和，是使相互沖突或不同利益者得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。實(shí)際上，治理概念在大多數(shù)人文社會(huì)科學(xué)中是用于描述或刻畫(huà)政治行為的轉(zhuǎn)變。即使該術(shù)語(yǔ)缺乏統(tǒng)一的定義，并且所蘊(yùn)含的意義在不同學(xué)科之間存有巨大差異，但不可否認(rèn)它是理論和實(shí)證分析中的一個(gè)關(guān)鍵性概念。

盡管“治理”這一概念還存在一定的模糊性，并且廣泛運(yùn)用于不同的領(lǐng)域，但它展現(xiàn)了一種普遍的特征，即治理意味著過(guò)程、協(xié)調(diào)及持續(xù)的互動(dòng)，并以管理不同對(duì)象之間的相互依賴關(guān)系為目的。從相關(guān)文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，治理一詞已廣泛傳播，并促進(jìn)了學(xué)科間的學(xué)術(shù)討論。在最近幾年，它被廣泛用于政治科學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)以及不同的內(nèi)涵、分析或標(biāo)準(zhǔn)中（如好的治理）。這個(gè)詞匯最近（至少在德國(guó)）已經(jīng)被引入到教育科學(xué)中。近年來(lái)，關(guān)于教育系統(tǒng)中多種對(duì)象之間相互的協(xié)調(diào)和治理已被“教育治理”這一衍生的概念進(jìn)行解釋。

英國(guó)學(xué)者瑪麗亞·巴拉林（Maria Balarin）認(rèn)為，在過(guò)去的三十年里，全球范圍內(nèi)教育治理已經(jīng)發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)向，我們需要重新界定教育治理的性質(zhì)。他質(zhì)疑把教育治理視作一個(gè)自然融合的過(guò)程，提倡從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)，從權(quán)力、利益及社會(huì)正義等視角理解教育治理。［3］他以英格蘭和秘魯兩國(guó)的教育治理作為研究案例，發(fā)現(xiàn)在教育服務(wù)碎片化和去行政化的過(guò)程中，教育逐漸從公共物品轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺水a(chǎn)品。德國(guó)學(xué)者馬塞洛·佩雷拉（Marcelo Parreira do Amaral）在探究制度理論與教育治理的關(guān)系問(wèn)題時(shí)提出，治理聚焦于審視不同層次分析中復(fù)雜的行動(dòng)和協(xié)調(diào)過(guò)程的相互關(guān)系，具體到教育政策，在一定意義上，治理可以被描述為所有進(jìn)程、目標(biāo)行動(dòng)和制度安排的總和，它們?yōu)樾袆?dòng)者提供信息并指導(dǎo)教育政策的制定。在一定程度上，這種關(guān)于教育治理概念的界定或理解，是一種基于“互動(dòng)、過(guò)程”視角的教育行動(dòng)邏輯。

借鑒我國(guó)學(xué)者俞可平教授曾論及“全球治理委員會(huì)”提出的頗具代表性的治理四個(gè)特征［4］或性質(zhì)的觀點(diǎn)，我們或許可以把教育治理清晰地表述為：“教育治理不是一整套教育規(guī)則，也不是一種單一的教育活動(dòng)，而是一個(gè)教育行動(dòng)過(guò)程；教育治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是多元主體的互相協(xié)調(diào)；教育治理既涉及公共部門，也包括私營(yíng)部門；教育治理不是一種正式的教育制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”

二、教育治理中的組織結(jié)構(gòu)：多元混合制的形態(tài)

關(guān)注教育治理的互動(dòng)、過(guò)程維度，意味著當(dāng)我們思考教育治理的組織和管理方面時(shí)，應(yīng)該摒棄或遠(yuǎn)離技術(shù)性的分析方法，當(dāng)我們聚焦公共服務(wù)的教育組織和管理、治理策略的效率時(shí)，往往應(yīng)該撇開(kāi)全球化進(jìn)程、國(guó)家背景及意識(shí)形態(tài)作用等外在影響因素。傳統(tǒng)上由國(guó)家統(tǒng)制的教育制度正逐漸向不同組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這些多層級(jí)的組織聯(lián)合公共部門、私營(yíng)部門及第三方教育組織等形成了多元混合的教育治理組織形態(tài)。

在經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）國(guó)家有兩個(gè)變量存在顯著差異，一是學(xué)校的自主程度，二是在中央和地方一級(jí)運(yùn)作的學(xué)校以外的機(jī)制，這兩個(gè)變量被視為決定了教育治理模式的類型或特征。圖1閱讀的起始點(diǎn)可以是“政府”的模型，其特點(diǎn)是低自主權(quán)和較少的學(xué)校合作。這種教育治理模式的集權(quán)、強(qiáng)制和官僚化是眾所周知的。［5］

圖1表明，政府單一主體控制教育會(huì)導(dǎo)致學(xué)校自主權(quán)降低，而“分布式治理”（Distributed governance）、“準(zhǔn)市場(chǎng)”（Quasi-market）化治理、“網(wǎng)絡(luò)治理”（Network governance）則顯著提升學(xué)校自主權(quán)（School autonomy）。當(dāng)下我國(guó)公共教育的服務(wù)體制與“政府”治理模式類似，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的公共教育服務(wù)體制是一種以自上而下控制為特征的一元化公共教育服務(wù)體系。這種體制的主要特征是：在公共教育領(lǐng)域，政府作為唯一的管理主體、供給主體和權(quán)力主體，包攬了所有教育產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)。［6］改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，眾多利益相關(guān)者的出現(xiàn)，利益多元化凸顯。傳統(tǒng)的教育管理體制已不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。傳統(tǒng)體制中嚴(yán)格區(qū)分的統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者、管理者與被管理者等概念趨于模糊，傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理的模式越來(lái)越被民主決策、學(xué)會(huì)妥協(xié)、公開(kāi)透明、解決問(wèn)題等治理要素所替代。［7］

圖1 四種理想的學(xué)校治理模式

從世界范圍看，歐美等國(guó)家從20世紀(jì)90年代就開(kāi)啟了對(duì)單一“政府”管理教育體制的改革嘗試，在公共教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制，如美國(guó)的“特許學(xué)校”、英國(guó)的“pps戰(zhàn)略”等。這種制度變革的一個(gè)重要特征是從“政府”單一控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣旌系慕逃卫砟Ｊ?，即從集中控制層次轉(zhuǎn)變到更加分散、平行和網(wǎng)絡(luò)化的共同協(xié)作。在教育治理的公共部門、私營(yíng)部門及第三方教育組織等多元治理主體的聯(lián)合中，在所有治理活動(dòng)中存在形式上的混合，包括資金、所有權(quán)、教育服務(wù)提供者、監(jiān)管等，國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)和家庭在其中有不同程度的參與。我們以意大利的分布式治理為例來(lái)做進(jìn)一步闡釋。意大利憲法將第117條和第118條規(guī)定為縱向和橫向的輔助原則，正式建立分布式教育治理模式，其特點(diǎn)是顯著的制度多中心。因此，教育治理在部委、省、市議會(huì)及學(xué)校和民間社會(huì)之間共存。而意大利的總統(tǒng)第275/99號(hào)法令第1條指出，教育機(jī)構(gòu)應(yīng)確保教育活動(dòng)的定義和實(shí)施，符合授予各地區(qū)的職能和下放到地方當(dāng)局的職能；第3條將教育活動(dòng)計(jì)劃（POF）定義為統(tǒng)一各個(gè)學(xué)校文化的基本文件。它指出課程、課外、教育和組織設(shè)計(jì)作為其自主性的一部分。該法律明確POF應(yīng)考慮到家長(zhǎng)團(tuán)體和協(xié)會(huì)，甚至學(xué)校和學(xué)生的建議和意見(jiàn)。事實(shí)上，民主決策是教育治理的重要方式，分布式教育治理拒絕等級(jí)觀念，允許不同身份的個(gè)人或團(tuán)體平等地參與教育決策。在一定意義上，教育治理是對(duì)傳統(tǒng)教育管理方式的超越，是教育管理民主化的集中體現(xiàn)，是教育管理的現(xiàn)代形態(tài)。［8］可以說(shuō)，治理的多元混合主體是確保教育治理有效運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)。

三、教育治理的路徑：從政府控制走向市場(chǎng)化的公私共治和全球化的教育治理

自現(xiàn)代教育體系形成以來(lái)，教育與教育政策一直在國(guó)家的控制下建立和運(yùn)行。因此，國(guó)家教育體系從產(chǎn)生之初就受到強(qiáng)有力的政治與標(biāo)準(zhǔn)的控制。實(shí)際上，對(duì)教育管理系統(tǒng)中控制問(wèn)題的探討在很早以前就開(kāi)始了，但人們?cè)趪?guó)家對(duì)功能系統(tǒng)的控制和指導(dǎo)方面（如經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、教育系統(tǒng)等）一直持保守和樂(lè)觀的態(tài)度。然而，20世紀(jì)70年代后，一些社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家不斷質(zhì)疑、反思和探討這些觀點(diǎn)，提出了大量對(duì)實(shí)踐政策的實(shí)證分析結(jié)論和系統(tǒng)影響理論。隨著國(guó)際組織、國(guó)家公共部門及私營(yíng)部門等互動(dòng)協(xié)作和對(duì)話交流的影響，越來(lái)越多的學(xué)者提出用“治理”取代傳統(tǒng)“控制”的觀念。國(guó)家在教育系統(tǒng)中是唯一影響因素的觀點(diǎn)受到質(zhì)疑。實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)代教育管理系統(tǒng)已經(jīng)遠(yuǎn)離或超越了傳統(tǒng)行政命令式的官僚體制了。

從國(guó)際視野來(lái)看，歐美等國(guó)家中的教育治理結(jié)構(gòu)逐漸由市場(chǎng)關(guān)系所構(gòu)成，同時(shí)，國(guó)際組織在教育治理過(guò)程中扮演著越來(lái)越重要的角色。研究者蘇珊L·羅伯遜等人認(rèn)為我們應(yīng)從圖2所示的框架來(lái)理解教育治理的組成部分。［9］

圖2 教育多元治理結(jié)構(gòu)框架

在圖2中，主要涉及到三個(gè)維度的治理框架，即不同的教育活動(dòng)形式、不同利益實(shí)體（如州政府、營(yíng)利/非營(yíng)利市場(chǎng)、社區(qū)和個(gè)人）和不同載體或規(guī)模（如地區(qū)、國(guó)家和超國(guó)家/國(guó)際組織）。在這三個(gè)維度的眾多方面中，政府的公共部門、營(yíng)利/非營(yíng)利市場(chǎng)、社區(qū)、個(gè)人及國(guó)際組織均對(duì)教育治理產(chǎn)生影響。在實(shí)質(zhì)上，這是一種教育分權(quán)。從教育治理的理念和精神出發(fā)，首先我們應(yīng)尊重教育治理主體的多元化，其次要以市場(chǎng)規(guī)則或契約來(lái)聯(lián)結(jié)個(gè)人、營(yíng)利/非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和政府公共機(jī)構(gòu)，再次要在平等對(duì)話、互動(dòng)協(xié)作的基礎(chǔ)之上作出教育決策和行動(dòng)。顯然，這是一個(gè)復(fù)雜的協(xié)調(diào)和交互過(guò)程。

在教育治理路徑的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，教育的“市場(chǎng)化”和“國(guó)際化”值得我們關(guān)注。第一，公共教育服務(wù)范圍內(nèi)教育企業(yè)/公司的介入形成的教育“市場(chǎng)化”。在一定意義上，一切市場(chǎng)規(guī)則都能形成一定程度的激勵(lì)或擇優(yōu)。如美國(guó)特許學(xué)校（Charter school）的發(fā)展，它是基于市場(chǎng)發(fā)展邏輯的一種學(xué)校治理形態(tài)改革。另外，如前文提到的“準(zhǔn)市場(chǎng)”（Quasi-market）概念，這是以學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)業(yè)成績(jī)和學(xué)?？?jī)效為基礎(chǔ)而具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的公私共治的表現(xiàn)。為了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，集中評(píng)價(jià)學(xué)生學(xué)業(yè)和學(xué)?？?jī)效與市場(chǎng)具有相同功能。價(jià)格決定供需關(guān)系，類似地，集中評(píng)價(jià)也產(chǎn)生可比信息，以鼓勵(lì)學(xué)校選擇和系統(tǒng)內(nèi)資源的有效分配。比如《No Child Left Behind》（美國(guó)）或《Every Child Matters》（英國(guó)）這樣的改革就是基于學(xué)業(yè)測(cè)試和涉及每所學(xué)?？?jī)效的大規(guī)模評(píng)估，評(píng)估數(shù)據(jù)和信息決定著分配給學(xué)校的資源。第二，國(guó)際組織對(duì)教育的關(guān)注引起教育治理的國(guó)際化。就傳統(tǒng)而言，教育活動(dòng)被視為國(guó)家獨(dú)有的，甚至是神圣不可侵犯的主權(quán)領(lǐng)域。而今天不可否認(rèn)的是新的變化正在發(fā)生，教育與超國(guó)家力量的聯(lián)系愈加緊密。然而在全球化背景下，各國(guó)教育政策制定語(yǔ)境逐漸從本國(guó)擴(kuò)展到了全球，教育發(fā)展逐漸融合到全球治理的多維框架。［10］在一些文獻(xiàn)中，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）及歐盟（UE）等被定義為在跨國(guó)教育領(lǐng)域有影響力的行動(dòng)者。國(guó)際組織主要以監(jiān)測(cè)和報(bào)告對(duì)各國(guó)的教育治理產(chǎn)生影響，教育監(jiān)測(cè)和報(bào)告能促使一些國(guó)家的教育政策轉(zhuǎn)向“基于證據(jù)”的方向發(fā)展，這些證據(jù)逐漸成為一個(gè)國(guó)家教育政策的主要參考資料。

由此可見(jiàn)，教育治理從政府控制走向市場(chǎng)化的公私共治和國(guó)際化的全球治理，其本質(zhì)上是時(shí)代與社會(huì)發(fā)展的共同驅(qū)動(dòng)。我們注意到，由于缺乏專業(yè)組織和社會(huì)有效參與教育治理的途徑，教育行政部門往往獨(dú)立擔(dān)負(fù)著治理教育頑疾的重任。但教育己經(jīng)走出了傳統(tǒng)的小教育的視野，進(jìn)入大教育的時(shí)代，換言之，教育與社會(huì)各方面的利益聯(lián)系太緊密了，不是一紙命令就能夠解決的。［11］當(dāng)下，教育系統(tǒng)中各種利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，故而單靠政府或者學(xué)術(shù)界的力量是難以獨(dú)立解決問(wèn)題的，應(yīng)該聯(lián)合國(guó)際組織、社會(huì)團(tuán)體及私營(yíng)機(jī)構(gòu)等協(xié)同共治方能突破重圍。

四、審視教育治理：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中的困境

當(dāng)下治理模式的爭(zhēng)論和治理方法的選擇，主要在于教育體制是要集權(quán)還是放權(quán)，而我們認(rèn)為，關(guān)鍵不是集權(quán)還是放權(quán)，而是在不同社會(huì)階層、不同利益群體中，究竟該如何才能制定有效的教育政策。［12］如前文提到的美國(guó)特許學(xué)校（Charter school）等多元混合治理的學(xué)校，由于處于“多方共治”中，故而出現(xiàn)美國(guó)中小學(xué)的教育系統(tǒng)失調(diào)、教育無(wú)法創(chuàng)新、無(wú)法引領(lǐng)等弊端。有研究者指出，當(dāng)今的教育治理制度在理論上促進(jìn)了教育決策的民主參與，但實(shí)際上并未如愿。在美國(guó)，實(shí)際選舉過(guò)程中的黨爭(zhēng)與混亂，使得選舉結(jié)果并不能真正代表民意，而是利于有組織的利益集團(tuán)，結(jié)果導(dǎo)致處境不利的家庭成為教育治理變革中的弱勢(shì)群體。

而在歐洲的英格蘭和意大利等國(guó)，在踐行教育治理理念的過(guò)程中同樣存有問(wèn)題。教育治理的混合化在英格蘭似乎導(dǎo)致了教育的碎片化和非政治化，在這種可以私人交易的商業(yè)化運(yùn)作的教育中，教育重構(gòu)公民身份的價(jià)值在削弱，同時(shí)使得教育遠(yuǎn)離了關(guān)于知識(shí)創(chuàng)生和傳承的本然使命。在意大利多中心模式的治理中，多元主體職能的合法分布，多種資源和決策力量之間的協(xié)調(diào)及有效融合等的前提預(yù)設(shè)問(wèn)題尚未得到充分論證。相反，意大利已有研究證實(shí)，在多元主體共同參與教育治理的過(guò)程中，由于無(wú)法與其他機(jī)構(gòu)合作而導(dǎo)致學(xué)校在提高教育質(zhì)量方面的成效乏善可陳。質(zhì)言之，世界范圍內(nèi)的教育治理方式仍然需要進(jìn)一步的思考和完善。

把目光聚于中國(guó)語(yǔ)境下，審視我們的教育治理是一幅怎樣的圖景。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是國(guó)家改革的總目標(biāo)，也是各領(lǐng)域改革的總要求。原教育部部長(zhǎng)袁貴仁指出：教育改革作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，一切改革的舉措和行動(dòng)，毫無(wú)疑義都要自覺(jué)圍繞這一總目標(biāo)、落實(shí)這一總要求，從教育部門自身改起，完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。［13］也就是說(shuō)，“教育治理體系的現(xiàn)代化”是我國(guó)教育領(lǐng)域改革的總方向。那么，在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)面臨的困境是什么呢？有研究者從四個(gè)維度進(jìn)行了一定的探討，即一是教育法制不足與教育治理制度創(chuàng)新需求之間的矛盾；二是三元治理結(jié)構(gòu)之規(guī)范市場(chǎng)、成熟社會(huì)組織的“缺位”；三是規(guī)范性、文化—認(rèn)知性制度與規(guī)制性制度之間的角力；四是政府“管制者”向“治理者”角色轉(zhuǎn)換的“差位”。［14］此觀點(diǎn)顯然論及到了在多元主體共治教育中存在的問(wèn)題，與國(guó)際語(yǔ)境中教育治理的困境存有相似之處。制度的現(xiàn)代化、市場(chǎng)的現(xiàn)代化及人的現(xiàn)代化等缺乏必然對(duì)我國(guó)教育治理的現(xiàn)代化形成一定阻力。

在國(guó)際視域下，教育治理的新形勢(shì)已經(jīng)被廣泛接受，教育治理的理念已逐漸滲透到教育革新的實(shí)踐之中。整體來(lái)看，多元混合制的教育治理改革雖已取得卓著的成就，但教育治理改革的任務(wù)仍很艱巨，比如關(guān)涉教育系統(tǒng)和社會(huì)的分裂、社會(huì)的正義、教育的公平等重要問(wèn)題仍需進(jìn)一步探索。在根本上我們認(rèn)為，教育治理和學(xué)校改善的挑戰(zhàn)是進(jìn)行更全面的、深層次的和系統(tǒng)化的綜合改革，不能僅僅將多元混合形態(tài)中的“市場(chǎng)化”導(dǎo)向機(jī)制和國(guó)際組織提供的實(shí)證數(shù)據(jù)作為優(yōu)化教育治理方式的唯一途徑。

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