治理定義下的教育治理引論

李亮+祝青江

【摘要】作為國家治理體系中的重要一部分，教育治理越來越受到關(guān)注和重視。在治理定義的基礎(chǔ)上，有必要明確教育治理的概念，厘清教育治理中治理主體、治理客體、治理目標(biāo)和治理方式四個關(guān)鍵要素和其現(xiàn)實困境，并在此基礎(chǔ)上探索教育治理的發(fā)展進(jìn)路，以期拋磚引玉，尋求共識，形成合力。

【關(guān)鍵詞】治理 教育治理 引論

【中圖分類號】G40 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八屆三中全會明確將“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，教育治理作為國家治理體系一部分越來越受到關(guān)注和重視。然而，目前我們對教育治理及其相關(guān)問題的認(rèn)識還相對比較模糊，有必要結(jié)合治理定義，明確教育治理的概念，回答“誰來治理？治理什么？為何治理？怎么治理？”等主要問題。

教育治理的概念及其關(guān)鍵要素

治理一詞自20世紀(jì)90年代進(jìn)入學(xué)者視線，并在政府和市場相繼失靈的背景下受到更多關(guān)注，多位西方學(xué)者對其有不同的定義。其中，學(xué)者引用較多的是聯(lián)合國全球治理委員會給出的定義，即：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步明確：“教育治理是指國家機(jī)關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程?！雹?/p>

綜上所述，我們認(rèn)為教育治理就是各種教育公共機(jī)構(gòu)、個人和教育私人機(jī)構(gòu)管理其共同教育公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使各種教育公共機(jī)構(gòu)、個人和教育私人機(jī)構(gòu)相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。

在明確教育治理的概念之后，還需要厘清當(dāng)前教育治理四個主要問題，即：誰來治理？治理什么？為何治理？怎么治理？而對這些問題的回答就構(gòu)成了教育治理的四個基本要素，即：教育治理主體、教育治理客體、教育治理目標(biāo)和教育治理方式。

教育治理主體。教育治理主體是多元的，既包括以政府（國家機(jī)關(guān)）為代表的教育公共機(jī)構(gòu)、個人和以企業(yè)為代表的教育私人機(jī)構(gòu)，也包含有非公非私獨立于政府和企業(yè)之外的第三部門如教育中介組織等社會組織和相關(guān)利益群體。毫無疑問，政府（國家機(jī)關(guān)）是教育治理中教育公共機(jī)構(gòu)的代表，在教育治理中起主導(dǎo)作用，具體體現(xiàn)為各級教育主管部門，主要包括國家層面的教育部、省級層面的教育廳和市級層面的教育局等。學(xué)校作為相對獨立的公共機(jī)構(gòu)是承擔(dān)教育活動的主要載體，自然也是教育治理的重要主體之一。在個人方面，學(xué)生、家長作為與教育息息相關(guān)的個體也是教育治理的主體之一。相關(guān)企業(yè)、社會組織和相關(guān)利益群體是教育治理中教育私人機(jī)構(gòu)和第三部門的代表，作為主體之一參與教育治理。

教育治理客體。教育治理客體就是指教育治理的對象及其范圍。教育治理的客體是各種教育公共機(jī)構(gòu)、個人、教育私人機(jī)構(gòu)和第三部門等教育共同事務(wù)，表現(xiàn)為他們之間“相互沖突的或不同的利益”。從實踐上來看，以政府與學(xué)校為代表的教育公共機(jī)構(gòu)主要代表國家行使職權(quán)，體現(xiàn)著國家意志和利益，追求公共利益的最大化；以學(xué)生、學(xué)生家長和企業(yè)為代表的個體或教育私人機(jī)構(gòu)等則主要從自身利益出發(fā)，追求個體效用的最大化；以教育評估機(jī)構(gòu)、教育中介等為代表的教育第三部門則公私兼顧，在公共利益和個體效用之間尋求平衡。

教育治理目標(biāo)。教育治理的目標(biāo)主要是平衡各方利益以實現(xiàn)公共利益最大化，也就是在充分尊重以政府為代表的教育公共機(jī)構(gòu)，以個人、企業(yè)為代表的教育私人機(jī)構(gòu)和教育第三部門等治理主體相互沖突的或不同的利益基礎(chǔ)上，重新進(jìn)行權(quán)力和資源的合理配置，尋求一個共同的多方接受的目標(biāo)以采取聯(lián)合行動，實現(xiàn)各治理主體利益的平衡，以最大程度上滿足各方的利益要求。當(dāng)然，這種“共同目標(biāo)”不是簡單地遵循各治理主體利益偏好的取舍，而是基于教育公共利益價值觀的前提之下，以最大限度增進(jìn)教育公共利益為目的。正如俞可平所說：“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！雹?/p>

教育治理方式。教育治理方式主要是調(diào)和，是互相影響的各教育治理主體在正式或非正式的制度、規(guī)則下，通過協(xié)調(diào)、談判和持續(xù)互動平衡其價值訴求，尋求各治理主體的共同目標(biāo)。在教育治理過程中，各主體在決策時不只是從自身利益出發(fā)，同時也充分關(guān)照其他主體的利益偏好和要求，通過反復(fù)的溝通交流、協(xié)商談判，實現(xiàn)權(quán)力和資源的多向互動，最終依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威達(dá)成共識而采取集體行動。正如羅西瑙（Rosenau）所說：“政府與其他社會組織群體勢力共同構(gòu)成了相互依存的治理體系。它的運作邏輯是以談判為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)行為者之間的對話與合作?！雹?/p>

當(dāng)前教育治理的客觀現(xiàn)實困境

教育治理主體：多元多中心尚未形成。教育治理是政府、學(xué)校和社會等多元主體共同參與，共同發(fā)揮作用，應(yīng)該體現(xiàn)為主體的多元多中心，從而形成合力。但在現(xiàn)實實踐中，各個主體的力量不一，話語權(quán)也有很大的差異，主要表現(xiàn)為政府主體略顯強(qiáng)勢，在某種程度上發(fā)揮著主要作用甚至是決定性作用，非政府主體發(fā)展相對不足，還不成熟，參與的主動性和能力不強(qiáng)，獨立不足，從屬和依賴有余，影響力較弱。

教育治理客體：更多體現(xiàn)為對學(xué)校的管理。教育治理客體本應(yīng)是各教育治理主體的共同事務(wù)，表現(xiàn)為他們之間相互沖突的或不同的利益。但從現(xiàn)實實踐來看，我們更多地將學(xué)校作為了教育治理的對象，在一定程度上把教育治理等同于學(xué)校管理，將目光主要放在了教育亂收費、擇校等現(xiàn)象上，更多關(guān)注學(xué)校教育問題，忽視了這些現(xiàn)象和問題背后各治理主體的不同目標(biāo)函數(shù)，忽略了各個治理主體的利益訴求。

教育治理目標(biāo)：非政府主體利益關(guān)照相對不夠。教育治理的目標(biāo)是在教育治理各個主體共同發(fā)揮作用的框架內(nèi)尋求治理的平衡點，以協(xié)商對話等形式平衡各參與主體之間的利益關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)力在不同利益相關(guān)者之間的分配，使之呈現(xiàn)出良性制衡局面。然而，長期以來，學(xué)校、教育第三部門等非政府主體發(fā)育相對不足，生長緩慢，其利益表達(dá)理性成分不足或出發(fā)點、立足點不高，整體意識不強(qiáng)，只能依靠政府主體從整個國家大局出發(fā)，體現(xiàn)國家意志和整體利益，作為教育治理代表制定政策，推動教育發(fā)展進(jìn)步。在這種情況下，有可能會更彰顯政府主體的利益訴求，一定程度上忽略或輕視了個人、學(xué)校和教育第三部門等非政府主體的利益和訴求，非政府主體的意見和建議有時候僅僅是作為補(bǔ)充和參考，一般來說也不是考慮和關(guān)照的重點。

教育治理方式：調(diào)和協(xié)調(diào)略顯不夠。教育治理方式主要應(yīng)該是調(diào)和，是各個治理主體通過談判溝通，對話協(xié)調(diào)，從而達(dá)成共識。當(dāng)前，非政府主體力量相對弱小，參與教育治理的能力水平和談判協(xié)調(diào)能力偏弱，主要依靠政府主體充當(dāng)中流砥柱。這一現(xiàn)狀也在一定程度上帶來了政府主體與非政府主體關(guān)系、地位的不完全對等，政府主體更為強(qiáng)勢，更多使用管理和監(jiān)督等手段對教育公共事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，在方式上也更多是采用自上而下的行政管理而不是雙向甚至多向的溝通交流，協(xié)調(diào)合作。由此，權(quán)力主要實行自上而下的單向度流動，強(qiáng)制性的行政權(quán)力特征相對明顯，非政府主體話語權(quán)相對較少，政府主體與非政府主體之間平等溝通、調(diào)和協(xié)調(diào)略顯不夠。

教育治理的發(fā)展進(jìn)路

在教育治理的實踐中，政府、學(xué)校和教育第三部門等發(fā)揮著重要作用，從一定程度上來說是教育治理的主要主體。因而，教育治理的發(fā)展進(jìn)路主要體現(xiàn)為政府、學(xué)校和教育第三部門主體的主要發(fā)展進(jìn)路，體現(xiàn)為三者的合力。

教育治理中政府主體的主要發(fā)展進(jìn)路。原來作為教育治理唯一中心的政府主體，依然在教育治理中發(fā)揮著重要作用，其發(fā)展進(jìn)路在很大程度上決定了教育治理的發(fā)展走向和脈絡(luò)。

第一，系統(tǒng)設(shè)計，構(gòu)建規(guī)則。在教育治理框架下，政府可以轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)頂層設(shè)計，總攬全局，整體思維，系統(tǒng)設(shè)計，更準(zhǔn)確把握自身的權(quán)力邊界，堅持政企分開、政事分開、政社分開，逐步建構(gòu)政府主體、市場主體和教育第三部門主體相統(tǒng)一的“三位一體”的教育治理體系?？梢灾饕塾诎盐辗较蚝头?wù)指導(dǎo)，用更多的“掌舵”代替“劃槳”，著眼于構(gòu)建體系、制定政策制度和構(gòu)建游戲規(guī)則，著眼于控制和指引，著眼于創(chuàng)造各主體參與條件與平臺、營造平等環(huán)境、拓寬渠道、整合資源和監(jiān)督，大力發(fā)展非政府治理主體在教育治理中的作用，推動和實現(xiàn)教育治理權(quán)力和資源向社會的回歸，向非政府教育治理主體轉(zhuǎn)移，將多個主體的多元利益訴求統(tǒng)一在理性和法治的秩序中。

第二，明晰權(quán)責(zé)，合作共贏。政府可以進(jìn)一步明晰教育治理各主體的關(guān)系和功能定位，明確各自的權(quán)力和責(zé)任，構(gòu)建多元治理主體參與渠道和拓展其意愿表達(dá)渠道，各司其職，各負(fù)其責(zé)，互為影響，互為補(bǔ)充，實現(xiàn)權(quán)力和資源的多向度流動，以形成治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮合力作用。可以破除官本位思想，進(jìn)一步堅持去中心化，大力培育民主、協(xié)商的精神，不斷提高各主體參與和責(zé)任化程度，通過購買服務(wù)等鼓勵多元治理主體積極參與權(quán)力分享，承認(rèn)其不同價值追求并給予回應(yīng)，構(gòu)建教育治理各主體平等互利的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)化分布。堅持協(xié)同治理模式，更多地依靠協(xié)商對話、談判契約進(jìn)行治理與合作，營造相互信任的文化，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，開放互動，并最終確立認(rèn)同共同的目標(biāo)以實現(xiàn)共治。

第三，發(fā)揮元治理功能。雖然，在教育治理的框架下，政府主體不再是教育治理的唯一中心，不再獨自享有教育公共事務(wù)決策權(quán)力，而是與其他教育治理主體彼此依賴的治理網(wǎng)絡(luò)中的一個結(jié)點，但卻仍有著關(guān)鍵性的作用。特別是在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在教育治理權(quán)力主體多元和非政府教育治理主體力量還相對羸弱的現(xiàn)實背景下，政府主體的分權(quán)并不意味著放棄權(quán)力，而是倒逼政府主體重構(gòu)政府職能，扮演好“元治理”角色，主動擔(dān)負(fù)教育治理的協(xié)商責(zé)任，整合各主體多種利益訴求和分割化的力量，調(diào)和利益沖突和避免治理真空，構(gòu)建以公共利益為根本目標(biāo)的合作治理網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)合力。

教育治理中學(xué)校主體的主要發(fā)展進(jìn)路。學(xué)校既是教育治理的主體，也是教育治理的客體，在教育治理中承擔(dān)著重要作用，其自身的特點和優(yōu)勢有利于教育治理的良性發(fā)展和完善。

第一，理論引領(lǐng)。學(xué)校特別是高校，人才聚集，專家學(xué)者眾多，可以發(fā)揮自身人才庫的優(yōu)勢，集思廣益，在充分實地調(diào)研和研究發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，比較民主治理、公民治理、多中心治理、合作式治理等治理模式的長短優(yōu)劣，積極探索整合與當(dāng)前我國國情相契合的教育治理模式、路徑和方法，大力倡導(dǎo)和努力推行民主、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀，并進(jìn)一步進(jìn)行理論創(chuàng)新，為教育治理提供理論支撐和方法指導(dǎo)，引領(lǐng)教育治理的新時代。

第二，主動作為。在教育治理的框架下，學(xué)?？梢赞D(zhuǎn)變觀念，明確自身在教育治理中不可或缺的地位和作用，樹立更大的自主意識、責(zé)任意識和參與意識，充分認(rèn)識自身與政府等主體間的平等互補(bǔ)關(guān)系，自主自治，主動作為，并在此基礎(chǔ)上開展長期的互動博弈，積極與政府等其他教育治理主體建立平等互信、互補(bǔ)雙贏伙伴關(guān)系，形成合力。同時，教育治理強(qiáng)調(diào)各治理主體的參與互動，甚至超越合作，這就要求各教育治理主體有較高的素質(zhì)和素養(yǎng)，需要有相對成熟的公民社會和民主平等的公民文化，這一重任也主要靠學(xué)校來承擔(dān)。

第三，實踐總結(jié)。學(xué)校本身也是教育治理的主戰(zhàn)場，是教育治理主要的實踐檢驗場所?？梢詧猿忠詥栴}為導(dǎo)向，關(guān)注和跟進(jìn)教育治理一線中的重大社會現(xiàn)實問題，以相關(guān)前沿理論為指引，及時在開展教育治理試點基礎(chǔ)上推廣使用?？梢詧猿掷碚撆c實踐相結(jié)合，系統(tǒng)地及時總結(jié)教育治理改革實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷探索完善教育治理的模式、途徑和方法，不斷提升教育治理的能力和水平。

教育治理中教育第三部門主要發(fā)展進(jìn)路。目前，我國教育第三部門整體上還處于發(fā)展完善之中，力量相對還比較羸弱，社會的信任度不高，影響力不夠，特別是其應(yīng)有的責(zé)任感、獨立性和專業(yè)性還有很大的提升空間。

第一，明確定位，主動融入。和學(xué)校一樣，教育第三部門也要切實轉(zhuǎn)變觀念，需要重新界定和審視自己在教育治理中的作用和功能，明確自身應(yīng)有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，明確與政府等其他教育治理主體之間的平等關(guān)系，立足自身定位積極參與公共事務(wù)治理。要主動加強(qiáng)自身建設(shè)，發(fā)揮主觀能動性、積極性和創(chuàng)新精神，強(qiáng)化自治與自律，強(qiáng)化自身的社會責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，主動融入教育治理的實踐之中。

第二，增強(qiáng)獨立性。教育治理謀求各主體的獨立自主，平等共贏，相對超然的地位才能體現(xiàn)獨立，才能更好發(fā)揮相互制衡的作用。教育第三部門要堅持自下而上按民主原則組建，減少對政府主體的依賴，主動從政府體制中剝離出來，尋求人員、經(jīng)費等的獨立自主，確保自身在教育治理體系中獨立超然的自主法人地位。要堅持去行政化，主動與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、相契合、相接軌，積極發(fā)掘和響應(yīng)市場需求，獨立自主開展工作，以靈活性和回應(yīng)性增強(qiáng)自身的生存發(fā)展能力。

第三，提高專業(yè)性。有為才有位，教育第三部門要在教育治理中有所作用，不僅需要參與熱情，更需要參與能力。在教育治理的框架下，教育第三部門需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，逐步走進(jìn)舞臺的中央，主動積極、廣泛深度參與教育公共事務(wù)，改善服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)專業(yè)性和履職能力，提高公正性、服務(wù)效率和競爭力，進(jìn)一步提升自身應(yīng)對教育公共事務(wù)的資源、能力和水平，發(fā)揮更多更大的作用和功能，形成自己的比較優(yōu)勢和影響力，謀求政府、社會等的認(rèn)可認(rèn)同，以良好的信譽(yù)取信于民。

教育治理是一個系統(tǒng)工程，是一場改革創(chuàng)新，需要立足于治理和教育治理的定義，厘清當(dāng)前我國客觀現(xiàn)實背景下教育治理主體、客體、目標(biāo)和方式四個關(guān)鍵要素和現(xiàn)實困境，依托教育治理中政府、學(xué)校和教育第三部門等主要主體積極主動參與，發(fā)揮自身優(yōu)勢，協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)合力，推動教育治理在觀念、文化、制度和保障等的變遷，進(jìn)一步推進(jìn)和深化我國的教育治理，踐行和實現(xiàn)黨的十八屆三中全會所提出的“治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。

（作者分別為成都師范學(xué)院講師，成都師范學(xué)院副教授；本文系國家社科基金重點項目“城鎮(zhèn)化背景下我國義務(wù)教育綜合治理研究”階段性成果，項目編號：14AGL017）

【注釋】

①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁。

②褚宏啟：“教育治理：以共治求善治”，《教育研究》，2014年第10期，第4頁。

③俞可平：“治理與善治引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，1999年第5期，第38頁。

④[英]鮑勃·杰索普：“治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述”，《國際社會科學(xué)》（中文版），1999年第2期，第41頁。

責(zé)編 /王坤娜