行政審批機(jī)構(gòu)的組建及對(duì)其未來發(fā)展方向的思考

● 祝明新

當(dāng)前，放管服改革已經(jīng)進(jìn)入了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”。在進(jìn)一步深入推進(jìn)放管服改革中，全國(guó)很多地方都開展了相對(duì)集中行政許可權(quán)的試點(diǎn)，探索組建行政審批機(jī)構(gòu)，通過創(chuàng)新行政審批管理體制，進(jìn)一步提高行政審批效率。

一、模式選擇

為從源頭消除多頭許可的弊端，提高行政許可效率，降低行政許可成本，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，2004年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第25條規(guī)定了相對(duì)集中行政許可權(quán)制度。

（一）改革試點(diǎn)。2008年12月，成都市武侯區(qū)成立了全國(guó)首個(gè)行政審批局，開始探索實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)改革。

2015年4月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)了《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》，對(duì)試點(diǎn)的總體要求、試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)范圍和組織實(shí)施提出了明確要求。其中，試點(diǎn)范圍為天津市所有區(qū)縣，河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州各選擇2-3個(gè)市、縣（市、區(qū)）或所屬國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)開展改革試點(diǎn)。

2016年6月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作的通知》，進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，“同意遼寧、安徽、湖北、湖南、廣西、寧夏6?。▍^(qū)）選擇部分市、縣或開發(fā)區(qū)納入相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)；同意先期開展試點(diǎn)的河北省、江蘇省在鞏固深化前期試點(diǎn)成果基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?！薄捌渌》萑缧栝_展試點(diǎn)或適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，可參照?qǐng)?zhí)行。”此后，各地都在探索相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，單獨(dú)設(shè)立行政審批局的試點(diǎn)已遍布16個(gè)省、160個(gè)市（其中含銀川、西寧、南寧、沈陽4個(gè)省會(huì)城市）、縣（區(qū)）。

（二）模式選擇。從各地試點(diǎn)的實(shí)踐看，大致概括為三種模式或可以歸入以下三種模式。第一，組合模式。即將多個(gè)實(shí)施行政許可的部門進(jìn)行物理集中，統(tǒng)一到政務(wù)服務(wù)中心大廳辦公，實(shí)行“兩集中、兩到位”“三集中、三到位”。行政許可主體仍是各業(yè)務(wù)部門。政務(wù)服務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府各部門進(jìn)駐、委托事項(xiàng)辦理的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)，對(duì)進(jìn)駐窗口工作人員進(jìn)行管理培訓(xùn)和日?？己?。比如，2015年，濟(jì)南市開始實(shí)行“兩集中、兩到位”，浙江省臺(tái)州市花崗巖區(qū)行政服務(wù)中心還集中了包括行政許可、其他審批事項(xiàng)、行政確認(rèn)及公共服務(wù)事項(xiàng)等具有行政審批性質(zhì)的事項(xiàng)。

第二，融合模式。即將所有部門的行政許可事項(xiàng)全部劃入行政審批機(jī)構(gòu)，由行政審批機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)外行使行政許可權(quán)。比如，2014年5月，天津市濱海新區(qū)行政審批局掛牌成立，濱海新區(qū)發(fā)展改革委、建設(shè)交通局、教育局、環(huán)保市容局、安全監(jiān)管局、編辦等18個(gè)部門的216項(xiàng)審批職責(zé)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，由行政審批局統(tǒng)一實(shí)施，啟用行政審批專用章，實(shí)現(xiàn)“一顆印章管審批”。再如，2015年成立的河北省唐山市曹妃甸區(qū)行政審批局，把原來分散在22個(gè)審批部門的105項(xiàng)審批職責(zé)全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局。2016年8月，江西省上饒市柯橋區(qū)行政審批局掛牌成立，將25個(gè)部門的218項(xiàng)行政許可事項(xiàng)和179項(xiàng)其他各類權(quán)力事項(xiàng)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局。

第三，混合模式。即將絕大多數(shù)部門的行政許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局實(shí)施，將少數(shù)操作難度較大的行政許可事項(xiàng)，采取部門進(jìn)駐政務(wù)中心大廳的方式實(shí)施。這是一種以融合模式為主、組合模式為輔的模式。比如，石家莊市在成立行政審批局審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，初期涉及各類綜合勘驗(yàn)等工作仍暫由各職能部門負(fù)責(zé)，具備條件的，一并劃轉(zhuǎn)。市行政審批局在行政審批過程中需要現(xiàn)場(chǎng)勘察、論證、聽證等相關(guān)資料的，有關(guān)部門要積極配合，并對(duì)相關(guān)資料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。寧夏銀川市在成立行政審批服務(wù)局時(shí)，要求市公安局、市國(guó)土資源局、市規(guī)劃管理局歸并整合審批職責(zé)，成立行政審批處，整建制進(jìn)駐市民大廳，實(shí)行集中審批和現(xiàn)場(chǎng)審批。市行政審批服務(wù)局負(fù)責(zé)對(duì)公安局、國(guó)土資源局和規(guī)劃管理局行政審批工作的監(jiān)督管理。

（三）三種模式的優(yōu)劣分析。目前，完全采取融合模式的行政審批機(jī)構(gòu)并不多，現(xiàn)有樣本都是在區(qū)級(jí)。組合模式和混合模式占大多數(shù)。

從人員管理來看，混合模式按照“編隨事走，人隨編走”的原則，整合原行政職能部門的人員，人事關(guān)系劃歸行政審批機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一管理。組合模式實(shí)行雙重管理，從事行政審批工作的人員，人事關(guān)系和工資關(guān)系等屬于所在職能部門，政務(wù)服務(wù)中心“協(xié)助”部門進(jìn)行日常管理，對(duì)職能部門行政審批人員的職務(wù)晉升并無決定權(quán)。從人員角度來講，由行政審批局統(tǒng)一管理的模式更有利于調(diào)動(dòng)工作積極性，減少協(xié)調(diào)過程中的矛盾，提高審批效率。

從職能行使上來看，采取融合模式的行政審批機(jī)構(gòu)，具備行政審批權(quán)，可以直接行使行政審批職能。而采取組合模式的政務(wù)服務(wù)中心，僅僅為各職能部門提供行使行政審批職能的平臺(tái)，并對(duì)在平臺(tái)行使行政審批的職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

從審批方式來看，采取融合模式的行政審批機(jī)構(gòu)因?yàn)榇蚱撇块T利益藩籬，審批事項(xiàng)是通過內(nèi)部循環(huán)完成的，過去需要部門間協(xié)商的問題變?yōu)閮?nèi)部會(huì)商，所以能夠加快行政審批進(jìn)程，提高辦事效率。而采取組合模式的行政審批機(jī)構(gòu)，由于其只能協(xié)調(diào)職能部門行使審批權(quán)，行政審批仍要通過職能部門才能完成，相對(duì)而言，仍是體外循環(huán)。

綜合來看，采取混合模式的行政審批機(jī)構(gòu)，能夠克服采取組合模式的行政審批機(jī)構(gòu)不可避免地在人員組織管理、業(yè)務(wù)流程再造、服務(wù)能力提升等方面的缺陷，能夠最大限度地克服采取融合模式的行政審批機(jī)構(gòu)由于種種原因無法完全將所有行政審批事項(xiàng)及與之有關(guān)事項(xiàng)全部劃轉(zhuǎn)的問題，能夠提高行政審批效能，簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)，節(jié)省行政審批成本，是一種更有效率的選擇。

二、需要處理好三個(gè)關(guān)系

組建行政審批機(jī)構(gòu)，要不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，同時(shí)要妥善處理好一些關(guān)系，才能確保行政審批機(jī)構(gòu)順利運(yùn)行。

（一）行政許可事項(xiàng)與其他權(quán)力事項(xiàng)之間的關(guān)系。這是組建行政審批機(jī)構(gòu)首先要解決的問題。行政許可事項(xiàng)，很多既有前置審批事項(xiàng)，也有后置審批事項(xiàng)，還有內(nèi)部征求意見事項(xiàng)；既有只需要形式審查的，也有需要實(shí)質(zhì)性審查甚至專業(yè)技術(shù)支撐的。在劃轉(zhuǎn)時(shí)，要充分考慮行政許可事項(xiàng)與相關(guān)事項(xiàng)之間的關(guān)系，明確劃轉(zhuǎn)的原則標(biāo)準(zhǔn)，盡可能做到“全鏈條”劃轉(zhuǎn)，方便當(dāng)事人辦事，提高行政審批效率。銀川、石家莊、南昌等地的審批機(jī)構(gòu)，都遵循先易后難的路徑，分批劃轉(zhuǎn)權(quán)力事項(xiàng)。而對(duì)于一些需要專業(yè)技術(shù)支撐、操作難度較大的行政許可事項(xiàng)，暫時(shí)沒有劃轉(zhuǎn)，但要注意部門之間的協(xié)調(diào)配合。比如，石家莊市規(guī)定，“審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，初期，涉及各類綜合勘驗(yàn)等工作，仍暫由各職能部門負(fù)責(zé)，具備條件的，一并劃轉(zhuǎn)”。2017年12月，南昌市成立行政審批局，對(duì)專業(yè)要求不高的簡(jiǎn)易勘驗(yàn)工作由市行政審批局承擔(dān)、對(duì)專業(yè)要求較高的復(fù)雜勘驗(yàn)工作由市行政審批局主持，各相關(guān)職能部門配合。

（二）行政審批機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系。行政審批機(jī)構(gòu)實(shí)行“一枚印章管審批”，這枚印章要得到其他部門尤其是上級(jí)部門的認(rèn)可，就需要妥善處理行政審批機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門之間的關(guān)系。一是與原來行政審批事項(xiàng)的上級(jí)主管部門之間的關(guān)系；二是與原來行政審批事項(xiàng)的本級(jí)主管部門之間的關(guān)系；三是與縣（區(qū)）行政審批機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。銀川和石家莊都進(jìn)行了有益的探索。比如，上級(jí)主管部門在行文時(shí)，主送單位同時(shí)將行政審批機(jī)構(gòu)列入；上級(jí)或同級(jí)業(yè)務(wù)主管部門在舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)，給行政審批機(jī)構(gòu)一定的名額；縣（區(qū)）明確行政審批機(jī)構(gòu)與市行政審批機(jī)構(gòu)在工作流程方面的標(biāo)準(zhǔn)化、審批事項(xiàng)權(quán)限的劃分等。行政審批機(jī)構(gòu)也應(yīng)主動(dòng)與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行經(jīng)常性的溝通。

（三）行政審批與事中事后監(jiān)管之間的關(guān)系?！罢l審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，是行政審批監(jiān)管遵循的一般原則。但組建行政審批機(jī)構(gòu)實(shí)行審批事項(xiàng)高度集中后，必將出現(xiàn)審監(jiān)分離的趨勢(shì)，這就需要明晰監(jiān)管責(zé)任，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。在此基礎(chǔ)上，行政審批機(jī)構(gòu)要及時(shí)將行政審批信息通過人工或網(wǎng)絡(luò)方式提供給相關(guān)監(jiān)管部門。相關(guān)監(jiān)管部門也要及時(shí)將行業(yè)法規(guī)政策要求、行政處罰等信息，及時(shí)提供給行政審批機(jī)構(gòu)。因此，加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)做好審批與監(jiān)管之間的信息互聯(lián)共享是非常重要的。此外，推動(dòng)綜合行政執(zhí)法體制改革，以更好地適應(yīng)行政審批制度改革的需要。

三、行政審批機(jī)構(gòu)未來的發(fā)展方向

依法行政，建設(shè)法治政府，要求“法定職責(zé)必須為”。組建相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的行政審批機(jī)構(gòu)，目的是為了更好地實(shí)施行政許可，提高行政審批效能。我們認(rèn)為，這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)是行政體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一個(gè)必要的過渡性機(jī)構(gòu)，未來其職能必將不斷弱化，甚至最終被取消。

（一）行政審批事項(xiàng)將不斷減少。在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控，這已成為各界的共識(shí)。黨的十九大報(bào)告提出，“著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”。那么，行政許可是政府的宏觀調(diào)控手段還是微觀調(diào)控手段？對(duì)此，尚存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政許可不是宏觀調(diào)控，而是微觀調(diào)控，是微觀規(guī)制的重要組成部分。這意味著將來行政審批事項(xiàng)會(huì)越來越少。黨的十八大以來，各級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的力度不斷加大，取消了大量行政許可事項(xiàng)。隨著“證照分離”試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大、國(guó)務(wù)院持續(xù)授權(quán)在部分地區(qū)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)，行政許可的數(shù)量將會(huì)越來越少。相對(duì)集中行政許可權(quán)的行政審批機(jī)構(gòu)所實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，也必將越來越少，職能不可避免地越來越弱化。

（二）行政權(quán)力社會(huì)化的加速發(fā)展。行政權(quán)力社會(huì)化，有許多其他的提法，如政府權(quán)力讓渡、行政主體多元化、服務(wù)型政府建設(shè)等。既指行政管理的重心向下，又指行政權(quán)力中心向外。

改革開放以來，傳統(tǒng)的“全能政府”已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，社會(huì)發(fā)育程度不斷提高，市場(chǎng)化改革的不斷深入以及與此相聯(lián)系的市場(chǎng)機(jī)制的確立，政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，為行政權(quán)力社會(huì)化創(chuàng)造了必要條件。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。各種社會(huì)組織，一方面通過自治參與公共治理，另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國(guó)家治理，或通過國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分公權(quán)力而獲得國(guó)家治理權(quán)進(jìn)而成為公共治理主體。行政權(quán)力社會(huì)化為社會(huì)組織承接實(shí)施行政審批創(chuàng)造了條件，也必將會(huì)帶來政府權(quán)力的弱化和政府規(guī)模的縮小。

（三）互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的大力推進(jìn)。全球范圍內(nèi)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢(shì)。堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，加快大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇。

目前，各級(jí)政府正在大力推進(jìn)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，其本質(zhì)上就是以大數(shù)據(jù)為核心的智慧政務(wù)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的不斷推進(jìn)，無論縱向的“數(shù)據(jù)煙囪”還是橫向的“信息孤島”，都將逐漸被拆除、被打通，群眾和企業(yè)到政府辦事，雙方由“面對(duì)面”變?yōu)椤版I對(duì)鍵”將越來越常態(tài)化，大量的行政審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“不見面審批”。且不說那些物理整合的行政審批機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒有必要再集中，就是那些化學(xué)融合的行政審批機(jī)構(gòu)，其實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，特別是那些需要較高專業(yè)技術(shù)支撐才能實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，也可能產(chǎn)生“離心現(xiàn)象”，回歸到原來的實(shí)施主體。