論相對集中行政許可權(quán)制度
——以《行政許可法》第二十五條為視角

王天穎

西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710122

一、相對集中行政許可權(quán)內(nèi)涵

目前，相對集中行政許可權(quán)的概念可以理解為：經(jīng)法定有權(quán)機關(guān)決定或授權(quán)，由一個機關(guān)行使有關(guān)機關(guān)的行政許可權(quán)，從而產(chǎn)生行政許可實施程序或行政許可權(quán)集中的效果。對于相對集中行政許可權(quán)運行模式，按照集中的程度，可劃分為形式集中和實質(zhì)集中，前者是行政許可設(shè)定和實施程序性的集中；后者是深層次的集中，其在減少行政許可機關(guān)的同時將行政許可權(quán)從原主體中剝離，由指定的行政機關(guān)集中行使其他有關(guān)機關(guān)的行政許可權(quán)，原機關(guān)不再享有對應(yīng)的許可權(quán)力。①按照集中所涉及的行政機關(guān)的層級，可劃分為橫向集中和縱向集中，橫向集中發(fā)生在相同行政層級的不同行政機關(guān)之間，可以減少并排除不同機關(guān)對同一事項的重復許可；縱向集中是不同層級的行政機關(guān)之間許可權(quán)限的集中，這種類型的運行模式有利于行政機關(guān)綜合利用不同層級的資源和權(quán)力。

二、實踐相對集中行政許可權(quán)過程中的問題

(一)行政許可權(quán)力交叉重疊

在當下中國，相對集中行政許可權(quán)多以行政服務(wù)中心等為表現(xiàn)形式，但隨著實踐的推進，許可權(quán)力交叉、職能重疊的問題卻并未消亡。具體體現(xiàn)在：其一，行政許可權(quán)在形式上雖已集中，但原有的行政機構(gòu)并未撤并，許可權(quán)并未實質(zhì)轉(zhuǎn)移；其二，現(xiàn)有許可機關(guān)場所的整合擴大了行政機關(guān)的范疇，增加了行政工作人員的數(shù)量，背離了簡政目的。其三，由于中心的許可權(quán)來自于原機關(guān)授予，代表原機關(guān)的作為并受原機關(guān)管理，這一制度設(shè)置決定了服務(wù)中心很難進行有效管理。

(二)許可權(quán)的集中成為權(quán)力尋租的新“避風港”

英國的政治思想家阿克頓曾說：“只要條件允許，每個人都喜歡得到更多的權(quán)力，并且沒有任何人愿意投票贊成一項旨在要求個人自我克制的條例。②該論說以一言而蔽之，道破行政機關(guān)怠于變革的關(guān)鍵。理想狀態(tài)下許可權(quán)的相對集中會打破行政機關(guān)既有的利益關(guān)系網(wǎng)。但未及根本的集中手段，沒有實質(zhì)性減少的許可權(quán)數(shù)量，再加上監(jiān)管制度沒有及時跟進，新的集中衍生出新的尋租，更容易固化地方主義、部門主義的樊籬。

(三)實施相對集中許可后救濟制度缺位

相對集中行政許可權(quán)不是行政許可改革的最終目的，而是應(yīng)對政府轉(zhuǎn)型的階段性方案，目前開展相對集中行政許可權(quán)的工作在一定程度上忽視了對相對人權(quán)利的保障。③這主要體現(xiàn)在行政復議、訴訟過程中，由于目前相對集中行政許可權(quán)縱向配置沒有集中，因此集中后機關(guān)與原機關(guān)可能相互推諉，均不受理相對人的復議申請。若相對人意圖向法院提起行政訴訟，但沒有明確的被告，法院亦不會為相對人立案。由此，若救濟制度沒有及時跟進，相對人的權(quán)利也得不到保障，行政法基本原則維持的公平秩序被破壞，相對集中行政許可權(quán)便會難逃夭折的命運。

三、相對集中行政許可權(quán)的深入推進

(一)建立科學的相對集中行政許可權(quán)運行模式

在通常的認知范圍里，橫向集中是相對集中行政許可權(quán)的多數(shù)選擇，但深入考量后會發(fā)現(xiàn)，不徹底的橫向集中不僅不會簡化行政許可程序，反而增加了另外一個綜合管理中心與原許可機關(guān)同時行使許可權(quán)。但縱向集中卻不同，現(xiàn)實中，當涉及由高層級行政機關(guān)許可的事項，由于與基層距離較遠，對實際情況很難把握，亦增加了申請人的申請成本，有悖于便民原則。所以，我們應(yīng)著力探索縱向集中的運行模式，既不會發(fā)生許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)分離的無所適從，又有助于自上而下的探索，因此，許可權(quán)逐步歸屬于基層行政機關(guān)是縱向集中的核心，也是“放權(quán)”的題中之意。

在當前改革過程中，自上而下的集中動員與配套保障仍然是主要動力，這其實源于我國地方政府面臨著自身權(quán)限不足的窘境，沒有對于行政許可的設(shè)定權(quán)就代表著沒有精簡權(quán)，導致基層政府在改革中上難有大作為。由此，在推進縱向集中的過程中，絕不能忽視基層的實踐經(jīng)驗，往往這些經(jīng)驗才是最寶貴的。

(二)建構(gòu)有效的配套機制制衡權(quán)力

首先，應(yīng)當不斷完善同級政府機關(guān)之間日常工作的對接機制，規(guī)避原機關(guān)怠于履行義務(wù)的危險的出現(xiàn)。同時也應(yīng)使上下級之間有機統(tǒng)一的領(lǐng)導與監(jiān)督有效運行，在“多對一”的模式下避免“上下不對口”問題的出現(xiàn)。

其次，在一個地區(qū)開展相對集中行政許可權(quán)改革一段時間之后，應(yīng)由有關(guān)部門對其進行驗收與評估，通過對比實施前后的相關(guān)數(shù)據(jù)，進行內(nèi)部績效評價和外部相對人評價，同時對過程中遇到的問題進行歸納、統(tǒng)一分析，不斷改進相對集中行政許可權(quán)實施方式。

再者，在總結(jié)經(jīng)驗的同時也不可忽視對權(quán)力的監(jiān)督，當前應(yīng)從行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面入手，在內(nèi)部監(jiān)督中，應(yīng)把監(jiān)管機構(gòu)作為一個獨立的部門，借助與同級行政機關(guān)近便的特點，隨時、持續(xù)地監(jiān)督。在外部監(jiān)督中，最廣泛的當屬公眾監(jiān)督，由于申請人的權(quán)利直接受行政許可實施結(jié)果的影響，因而外部監(jiān)督更多表現(xiàn)為其對自身權(quán)利的維護，在此應(yīng)大力推進信息公開，使公眾及時知悉改革的動向，這一過程中，輿論監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮作用，讓集中后的行政許可權(quán)在陽光下運行。

(三)完善集中行政許可的權(quán)利救濟機制

相對集中行政許可權(quán)是對政府本質(zhì)的理性復歸，為行政許可權(quán)回歸公共目的提供了可能。④根據(jù)權(quán)責統(tǒng)一的原則，在建立健全配套救濟機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)便是明確集中行政許可后的責任主體。對于已經(jīng)實施集中、權(quán)力已經(jīng)移轉(zhuǎn)的許可事項，責任應(yīng)落實到集中后的行政機關(guān)，原機關(guān)不再具有責任主體資格；對于處于集中過程中、權(quán)力尚未全面移轉(zhuǎn)的事項，應(yīng)當根據(jù)最終作出決定的機關(guān)確定責任主體，即使在程序完結(jié)之前，權(quán)力移轉(zhuǎn)已經(jīng)結(jié)束，仍要求原機關(guān)承擔相應(yīng)的責任。

并且，在相對人權(quán)利救濟的過程中，相對人參與對行政許可權(quán)評估機制也值得考量，借助我國臺灣地區(qū)的行政計劃確認程序中的實踐經(jīng)驗，如果某一行政計劃需要多方行政主體共同參與完成的，則會由行政機關(guān)依職權(quán)或者行政相對人依照申請啟動聽證制度。通過所涉行政機關(guān)與相對人之間共同就這一事項進行是否集中的實質(zhì)性審查，如果各方同意則確認集中行使這一行政許可。⑤該制度極大提高了行政相對人的參與度，增強其參與公共事務(wù)管理的積極性，我國在開展相對集中行政許可權(quán)試點工作中也可嘗試借鑒。

四、結(jié)語

正所謂：“行政管理機關(guān)應(yīng)當意識到政府管理的目的不僅在于維護秩序，更重要的是實現(xiàn)企業(yè)的效益和個人的自由與幸福。管理只是手段，而效益、自由、幸福乃是最終的目的”，⑥在相對集中行政許可權(quán)的探索中，也應(yīng)當秉承這樣的初心，在揚棄中不斷總結(jié)，在摸索中不斷前進。綜上所述，深入推進相對集中行政許可權(quán)制度，既是健全行政許可制度的一劑良藥，也是行政許可領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求。

[ 注 釋 ]

①曾哲.行政許可執(zhí)法制度研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2016.56.

②[英]阿克頓.自由與權(quán)力.侯健，范亞峰譯[M].北京：商務(wù)印書館，2001：343.

③問方園.相對集中行政許可問題研究——以某試點為例[J].碩士學位論文，廣州大學法學院，2017.25.

④王克穩(wěn).論相對集中行政許可權(quán)改革的基本問題[J].法學評論，2017(6).

⑤岳琨.臺灣地區(qū)“相對集中行政許可權(quán)”的分析及啟示[J].長沙理工大學學報，2015(7).

⑥姜明安.論行政執(zhí)法[J].行政法學研究，2003(4).

[ 參 考 文 獻 ]

[1]肖金明.行政許可要論[M].山東：山東大學出版社，2003.

[2]張武揚.行政許可法釋論[M].合肥：合肥工業(yè)大學出版社，2003.

[3]曾哲.行政許可執(zhí)法制度研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2016.