我國排污許可權(quán)交易市場理想模型構(gòu)建研究

朱菊隱，賈衛(wèi)國

（南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，南京，210037）

隨著我國污染物排放總量控制和節(jié)能減排戰(zhàn)略的推進，利用市場機制實現(xiàn)環(huán)境資源高效配置的排污交易政策手段日益受到政府部門的重視[1]。2013年前后，我國先后在7個省市開展碳市場建設及其排放權(quán)交易的試點工作。2017年，習近平總書記在十九大上再次強調(diào)要“發(fā)展綠色金融”。水權(quán)、排污許可權(quán)、用能權(quán)等在一定程度上就是發(fā)展權(quán)在環(huán)境資源上的體現(xiàn)，而之前在7個省市進行的試點探索，只是一種局部性的、短期性的應對措施[2]。建立全國排污許可權(quán)交易中心已是大勢所趨，它將有利于明晰和控制全國各地的價格報送和資源配置情況，促進基于環(huán)境權(quán)益的企業(yè)綠色創(chuàng)新，從而推動實現(xiàn)我國的供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

排污許可權(quán)交易作為污染治理的重要手段，受到國內(nèi)外學者的高度關(guān)注。研究內(nèi)容主要關(guān)注幾個方面:①排污許可權(quán)交易內(nèi)容。研究者分別從排污許可權(quán)總量控制[3]，初始分配方法[4]，交易平臺分析[5]和定價模型[6]等方面進行了研究。②排污許可權(quán)交易模式[7]。學者主要從無償分配和有償分配、短期交易和長期交易、現(xiàn)貨交易和期貨交易、存量分配和增量分配這八種交易模式展開研究，國外學者多從交易成本的角度展開建模。③排污許可權(quán)的法律保護。研究從排污許可權(quán)法律屬性[8]，排污主體的責任測度[9]和排污許可權(quán)交易的法律規(guī)制[10]等方面進行了探討。研究普遍指出，現(xiàn)存的低效運轉(zhuǎn)的市場和較弱的環(huán)境規(guī)則還不足以支撐排污許可權(quán)交易模式的完美運行和發(fā)展。因此，本文在我國地方排污許可權(quán)交易現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全國排污許可權(quán)交易市場的理想模式，闡述其交易規(guī)則及效率，并為實際建設提供建議，以期為我國不斷完善排污許可權(quán)交易市場有所裨益。

1 排污許可權(quán)交易中心的理想運作模式

排污許可權(quán)市場理想運作的關(guān)鍵在于通過排污許可權(quán)一級和二級市場的建立完善，逐步將企業(yè)污染防治的被動行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲵?qū)動的自發(fā)行為，從而促進環(huán)境資源的有效配置。本文通過論述排污許可權(quán)交易一級市場和二級市場的模型構(gòu)建標準，以解釋全國排污許可權(quán)交易中心的理想運作模式。

1.1 排污許可權(quán)一級市場交易模型

排污許可權(quán)的一級交易市場是指排污者與政府之間進行交易，主要由政府主導，按照一定的公開標準向排污單位免費分配排污指標，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。因此排污許可權(quán)一級市場主要解決公平問題，其運行機制包括以下幾個基本環(huán)節(jié)（見圖1）。

圖1 排污許可權(quán)一級市場交易模型

1.1.1 交易主體

一級市場的交易主體是政府與排污企業(yè)。首先由全國人大常委會從法律上確立我國的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度。在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)主體準入資格的審定、各環(huán)境資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的明確界定，以避免由主體權(quán)利界定不清導致的交易混亂等問題。此外，全國人大常委會負責監(jiān)督排污許可權(quán)分配規(guī)則和過程是否合格透明，同時準確計量和監(jiān)督污染源的排放，對政府層面的違法行為擁有執(zhí)法權(quán)。

1.1.2 交易對象

一級市場的交易對象是排污許可權(quán)。首先遵循排污許可權(quán)可計量和可監(jiān)測的原則，結(jié)合污染物的種類、形態(tài)、治理難易程度等因素明確界定交易對象。其次政府應根據(jù)一定期限內(nèi)的各排污許可權(quán)分配總量，設計不同期限的排污許可權(quán)組合。第三，引入排污許可權(quán)認證機構(gòu)，對進入分配系統(tǒng)的排污許可權(quán)進行數(shù)量和質(zhì)量上的核準，確保分配方案得到圓滿執(zhí)行。

1.1.3 分配規(guī)則

排污許可權(quán)一級市場中由政府依據(jù)法律和行政手段制定規(guī)則，接受獨立第三方機構(gòu)的審查和監(jiān)督。首先由中央政府核定一定期限內(nèi)區(qū)域的污染物排放總量。其次由區(qū)域政府針對每個企業(yè)的歷史產(chǎn)量、發(fā)展規(guī)劃和節(jié)能減排實施情況進行綜合評估，核定該企業(yè)一定期限內(nèi)的實際排污需求量。第三，考慮到各地區(qū)的排污許可權(quán)配額總量與該區(qū)域所有企業(yè)的實際排污需求量有出入，所以引入修正系數(shù)，其計算公式如下:

修正系數(shù)=該區(qū)域排污許可權(quán)配額總量/該區(qū)域所有企業(yè)的實際排污需求量。

因此該區(qū)域企業(yè)最終獲得的排污許可權(quán)分配量=該企業(yè)實際排污需求量修正系數(shù)。

1.1.4 獨立的第三方認證機構(gòu)

第三方機構(gòu)也是排污許可權(quán)市場的重要組成部分，包括排污許可權(quán)認證機構(gòu)和咨詢機構(gòu)。認證機構(gòu)需要對申報的排污許可權(quán)的可靠性和真實度進行核實稽查；咨詢機構(gòu)則提供未來發(fā)展趨勢、排污許可權(quán)總量變動情況和分配信息等。

1.2 排污許可權(quán)二級市場交易模型

二級市場指的是由市場主導的排污者之間進行的交易，是實現(xiàn)資源有效配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此排污許可權(quán)二級市場又被稱為自由交易市場，運行機制包括以下幾個基本環(huán)節(jié)（見圖2）。

1.2.1 交易主體

二級市場的供給者通常為排污許可權(quán)富余的企業(yè)，向交易平臺提供排污許可權(quán)及相關(guān)衍生品；需求者通常為排污許可權(quán)匱乏的企業(yè)，在平臺上通過公平競爭的價格購買所需產(chǎn)品。因而首先放寬市場主體范圍，允許個人投資者、中間商和環(huán)保組織等參與排污許可權(quán)交易。其次規(guī)定政府不能參與市場交易，只負責制定規(guī)則和市場監(jiān)督。并在供給側(cè)鼓勵和引導排污許可權(quán)的自由交易，提供政策、支持等；在需求側(cè)建立激勵機制，加強買方對排污許可權(quán)的需求如提高價格等措施。

1.2.2 交易對象

排污許可權(quán)二級市場的交易對象是各個企業(yè)所持有排污許可權(quán)額度。因而對于同類環(huán)境資源可以直接在市場上交換，類似于物物交換；對于異類環(huán)境資源，應折算為貨幣后進行交換，這就需要建立一個公平完善的價格折算體系。其次，應鼓勵將各地多種形式的污染物甚至非污染物納入市場交易體系中，從而擴大污染治理的深度和廣度。

圖2 排污許可權(quán)二級市場交易模型

1.2.3 交易規(guī)則

排污許可權(quán)二級市場作為一個完備的自由交易市場，其交易應該是市場化的。首先，建立完備的電子競價報價交易系統(tǒng)，通過建立第三方交易平臺減低交易費用，刺激交易需求。其次嘗試建立排污許可權(quán)銀行，積極尋求政策銀行的支持，力爭將排污許可權(quán)交易所在區(qū)域打造為排污許可權(quán)區(qū)域交易中心。第三，完善環(huán)境資源商品化的現(xiàn)貨交易、期貨交易和期權(quán)交易等形式，實現(xiàn)規(guī)避風險、套期保值和價格發(fā)現(xiàn)等功能，進而滿足潛在購買者的投資需求。

1.2.4 第三方認證機構(gòu)

排污許可權(quán)二級市場交易是一項復雜的系統(tǒng)化過程，需要一個獨立的信息監(jiān)管和協(xié)調(diào)機構(gòu)來保證交易的持續(xù)順利進行。包括企業(yè)信息咨詢服務機構(gòu)、污染物排放量檢測機構(gòu)、市場規(guī)范監(jiān)督機構(gòu)等，全面管理和協(xié)調(diào)參加排污許可權(quán)交易的市場主體。同時鼓勵市場配套的咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)及中介機構(gòu)等蓬勃發(fā)展。區(qū)域政府也可通過第三方機構(gòu)尋求更多交易機會，培育本地市場。

2 目前我國排污許可權(quán)交易中心運作中存在的問題分析

我國目前排污許可權(quán)交易實踐中普遍存在兩種問題，一是“重一級市場、輕二級市場”；二是“重二級市場、輕一級市場”，導致在實踐中無法通過市場機制進行高效的治污減排。

2.1 一級市場中存在的問題

2.1 交易主體監(jiān)管不嚴

排污許可權(quán)作為公共物品，由國家進行所有權(quán)和使用權(quán)的管理。但我國多數(shù)試點地區(qū)的排污審核、監(jiān)測、報告機制不完善，核查工作均由地方政府接管，缺乏第三方機構(gòu)的監(jiān)督，存在企業(yè)瞞報和政府權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

2.1.1 交易對象不規(guī)范

第一，各地交易客體的標的各不相同。例如江陰市、湖南省等以主要污染物的排污許可權(quán)為交易客體，而江蘇省和重慶市以主要污染物的排污指標，這對排污許可權(quán)的跨區(qū)域交易造成了直接障礙。第二，總量制定不規(guī)范。我國多以行政手段進行總量的分配，作為分配客體的企業(yè)對總量分配的參與度較低，以致部分試點地區(qū)出現(xiàn)目標容量和環(huán)境容量偏離的問題。

2.1.2 分配規(guī)則不完善

首先，缺乏全國統(tǒng)一的排污許可權(quán)分配規(guī)則，導致交易雙方都只能被迫依靠政府的行政安排。其次在懲罰規(guī)則方面缺乏統(tǒng)一的標準，出現(xiàn)政府受利益驅(qū)使增加收費項目，造成指標供給不足或過剩、初始分配不公平等問題，實際上降低了排污許可權(quán)的市場價值。第三，我國現(xiàn)有的社會經(jīng)濟制度、政府管理水平、環(huán)保觀念等與發(fā)達國家相比還有一定差距，因而采用免費的排污許可權(quán)初始分配方式會極大的加劇有關(guān)部門的監(jiān)督和預測成本，很難真正得到成本效益的結(jié)果。

2.2 二級市場中存在的問題

2.2.1 交易主體數(shù)量有限

現(xiàn)行排污許可權(quán)交易市場中參與者不足是普遍現(xiàn)象。第一，存在大企業(yè)聯(lián)合構(gòu)成賣方壟斷，迫使?jié)撛谫I方退出市場。第二，某些政府基于過高的預期價格，參與交易成為壟斷買者，從而無法形成完備的自由交易市場。第三，目前交易主體局限于企業(yè)和政府，個人、投資者、環(huán)保組織等參與仍存在障礙問題。

2.2.2 交易平臺和政府的界限不清

排污許可權(quán)是政府監(jiān)督下的一種市場行為，但是我國部分試點地區(qū)的排污許可權(quán)交易平臺與政府界限不清，交易平臺缺乏獨立性。未有法律規(guī)定交易平臺的獨立性，使得多地環(huán)保部門同時是排污許可權(quán)交易的中介者、監(jiān)督者和參與者。容易滋生尋租和信息不對稱的情況，使得價格機制難以發(fā)揮作用。

2.2.3 價格機制不合理

排污許可權(quán)二級市場的價格變化以市場經(jīng)濟規(guī)律為基礎(chǔ)，受市場供求關(guān)系影響而波動。首先，已有的競價機制存在漏洞。部分地區(qū)出現(xiàn)競價暗中操控和價格過高的情況，致使價格脫離供求關(guān)系。其次，部分地方法規(guī)規(guī)定了政府部門直接擁有二級市場的參與定價權(quán)，使得交易規(guī)則模糊不清。

3 建議

3.1 營造全民環(huán)保氛圍，增強法律保障

3.1.1增強國民的環(huán)保意識，加強排污許可權(quán)制度的外部監(jiān)督監(jiān)測力度

首先加快排污許可權(quán)交易人才培養(yǎng)建設，切實加大對環(huán)保政策的培訓和宣傳力度。其次建立企業(yè)污染物排放臺賬制度，并進行定期審核及公開。第三，健全民眾舉報機制，發(fā)揮好社會各界人士對排污許可權(quán)交易全程的監(jiān)督作用。最后，定期調(diào)查評估全國環(huán)境治理狀況并進行分級預警。

3.1.2完善排污許可權(quán)交易法律體系，增強執(zhí)法能力

一是應加強與相關(guān)環(huán)境管理部門的銜接，制定一段時期內(nèi)的減排政策，增強企業(yè)污染減排的積極性。二是加強監(jiān)管執(zhí)法力度，通過嚴把排污交易審批和許可關(guān)，建立起以高效和廉潔為核心的政治和行政體制。

3.2 加強一級市場主客體規(guī)范度，完善初始定價機制

3.2.1 加強對交易主體的監(jiān)管

首先要加大對企業(yè)違法排污行為的處罰力度，并嚴把排污交易審批和許可關(guān)。提高污染企業(yè)和超總量排放的違法成本，使企業(yè)只能走向市場交易，在法定排污量內(nèi)進行生產(chǎn)。其次加強總量控制、排污許可、主體認責等方面的制度，對無證排污和隱藏包庇行為進行界定，加大行政處罰力度。

3.2.2規(guī)范交易客體

首先，利用拍賣等市場化方式進行總量的分配，并定期調(diào)整。其次要規(guī)范交易標的，并推行環(huán)境資源之間的換算標準，滿足市場主體的基本需求。第三，明確界定產(chǎn)品的概念、種類和性質(zhì)，擴大交易產(chǎn)品的范圍和種類。

3.2.3完善初始分配規(guī)則

首先，統(tǒng)一分配方式。我國應該靈活的將免費分配和有償拍賣兩種形式相結(jié)合，作為過渡手段使用。例如對排污需求大的企業(yè)采用集中拍賣排污許可權(quán)，而對于新興環(huán)保企業(yè)或排污需求量小的企業(yè)采用免費分配的方式，以促進企業(yè)之間的公平競爭和激發(fā)環(huán)保積極性。其次，加快出臺國家范圍內(nèi)的污染物初始排污許可權(quán)分配技術(shù)規(guī)范和行業(yè)守則，加大信息披露力度，嚴打地方保護主義。

3.3 確保二級市場自由交易，健全價格機制

3.3.1放寬對交易主體范圍的限制

首先應完善交易主體的范圍界定、準入資格，權(quán)責義務等一系列市場主體制度，豐富市場主體。其次，加強對政府本身的約束，限制其直接參與市場交易，加大對相關(guān)環(huán)保人員的激勵與約束，消除排污交易中的尋租與賣租。第三，制定合理的排污許可權(quán)使用年限和折舊率，避免壟斷造成的資源閑置。

3.3.2確保交易平臺的獨立性

首先應立法確定交易平臺是不依附且不受政府機構(gòu)指令的獨立法人。其次明確定位各區(qū)域交易中心的職能，重視其中介服務性質(zhì)。第三，可建立第三方信息咨詢平臺，提供可供查詢的實時排污許可權(quán)交易的流程信息、交易規(guī)則等。同時可與環(huán)保部門有關(guān)排污許可證明的申請、撤銷和變更等工作情況進行聯(lián)網(wǎng)公示，實現(xiàn)信息共享。

3.3.3健全交易價格機制

首先有關(guān)部門應探索利用價格上下限、儲備機制等方式健全全國統(tǒng)一的排污許可權(quán)價格管理機制。其次完善全國聯(lián)網(wǎng)的電子競價交易系統(tǒng)，加大信息披露力度。最后在交易價格的設計上，可采用雙向拍賣等機制，增強市場活力。

4 小結(jié)

排污許可權(quán)交易市場是及其復雜的系統(tǒng)，本文只對其中部分做了研究?？偟膩碚f，通過全國排污許可權(quán)交易中心的一級市場和二級市場的建立，使得排污許可權(quán)交易作為一個流動性和連通性很強的系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)進行傳導。分析可知，我國排污許可權(quán)交易市場存在較大缺陷，建立的核心是保證一級市場和二級市場的公平和效率問題，未來仍有很長一段探索之路。