推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅強保障

文/翟 青

翟 青：生態(tài)環(huán)境部副部長

生態(tài)環(huán)境部高度重視生態(tài)環(huán)境體制改革工作，與中國機構(gòu)編制管理研究會等單位連續(xù)三年舉辦以生態(tài)環(huán)境保護體制機制為主題的研討會，圍繞生態(tài)環(huán)境管理體制、監(jiān)測執(zhí)法體制、農(nóng)村環(huán)保管理體制、區(qū)域流域機構(gòu)改革等議題開展交流，主題鮮明，成果顯著，為我國生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的參考和借鑒。生態(tài)環(huán)境部一直非常重視研討會的舉辦，李干杰部長參加了2016年會議，趙英民副部長參加了2017年會議。李干杰部長還對本次會議專門作出批示，要求認真準備，由于出訪在外，委托我參加這次會議。根據(jù)會議安排，我談三點認識和體會，與大家交流。

一、推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面加強生態(tài)環(huán)境保護、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要支撐保障

推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，加快解決生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、實現(xiàn)建設(shè)美麗中國目標的根本要求，也是適應(yīng)決勝全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的基礎(chǔ)保障，意義十分重大。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央始終把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護放在治國理政的突出位置，謀劃開展了一系列具有根本性、長遠性、開創(chuàng)性工作，特別是對生態(tài)文明體制改革作出了一系列重大部署，推動我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，思想認識程度之深、污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、執(zhí)法督察尺度之嚴、環(huán)境改善速度之快前所未有，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，美麗中國建設(shè)邁出堅實步伐。

黨的十八屆三中全會提出，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。黨的十九大把污染防治作為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，提出要加快生態(tài)文明體制改革，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。2018年5月18日至19日，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京勝利召開，習近平總書記出席大會并發(fā)表重要講話，為全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)作出全面系統(tǒng)部署。習近平總書記在大會上強調(diào)，要加快構(gòu)建生態(tài)文明五大體系，包括構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，強調(diào)要通過加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)。到本世紀中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國。2018年6月16日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，對改善完善生態(tài)環(huán)境治理體系作出具體安排。

我們要深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決策部署，把生態(tài)環(huán)境保護體制改革工作放在更加突出的位置，加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理能力，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供重要支撐保障。

二、推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化成效明顯，任重道遠

過去幾年，我們不斷推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革，生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力建設(shè)取得重要進展，“四梁八柱”性質(zhì)的生態(tài)文明制度體系初步建立。中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過40多項生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護改革方案，生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、中央環(huán)境保護督察、生態(tài)保護紅線、控制污染物排放許可制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、禁止洋垃圾入境、綠色金融體系等一批標志性、支柱性的改革舉措陸續(xù)推出，開展省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、區(qū)域流域機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等改革試點，為深化改革積累經(jīng)驗。環(huán)境法治保障進一步強化，環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護稅法、核安全法和建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例等法律法規(guī)完成制修訂。最高人民法院、最高人民檢察院出臺辦理環(huán)境污染刑事案件的司法解釋，北京、陜西、河北等10個?。ㄊ校┙M建環(huán)保警察隊伍，生態(tài)環(huán)境司法保障得到切實加強。

特別是這次黨和國家機構(gòu)改革，組建生態(tài)環(huán)境部，整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職能，進一步充實污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全三大職能領(lǐng)域，加強統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)了“五個打通”：一是劃入原國土部門的監(jiān)督防止地下水污染職責，打通了“地上和地下”；二是劃入水利部門的組織編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護，以及南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護等職責，打通了“岸上和水里”；三是劃入原海洋局的海洋環(huán)境保護職責，打通了“陸地和海洋”；四是劃入原農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理職責，打通了“城市和農(nóng)村”；五是劃入發(fā)展改革委的應(yīng)對氣候變化和減排職責，打通了“一氧化碳和二氧化碳”。同時，貫通了污染防治和生態(tài)保護。新組建的生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，重點強化了統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境政策規(guī)劃標準制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法和統(tǒng)一督察問責四大職能，充分體現(xiàn)了習近平生態(tài)文明思想，尤其是體現(xiàn)了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的整體系統(tǒng)觀和用最嚴格制度保護生態(tài)環(huán)境的嚴密法治觀，實現(xiàn)了所有者和監(jiān)管者分開，相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的要求，將在一定程度上解決長期以來我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域體制機制方面存在的部門職能交叉重復、疊床架屋、多頭治理問題，以及監(jiān)管者和所有者職責邊界不清、既是“運動員”又是“裁判員”等問題。

同時，聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步深化放管服改革，不斷加大簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變力度，大力清理規(guī)范行政審批事項，強化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，在推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時，充分釋放發(fā)展活力，激發(fā)有效投資空間，創(chuàng)造公平營商環(huán)境，引導穩(wěn)定市場預期，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護提供有力支撐。

經(jīng)過不懈努力，我國生態(tài)環(huán)境治理模式進一步優(yōu)化，新的生態(tài)環(huán)境治理體系正在形成。在工作理念上，對保護與發(fā)展關(guān)系的認識更加深刻，人與自然是生命共同體、綠水青山就是金山銀山等理念正在牢固樹立，抓生態(tài)環(huán)保就是抓發(fā)展、就是抓可持續(xù)發(fā)展逐步深入人心；在工作動力上，從以自上而下為主，向自上而下、自下而上相結(jié)合轉(zhuǎn)變，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，努力構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理體系；在工作目標上，從以抓污染物總量減排為主，向以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變，努力提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要；在工作任務(wù)上，堅決向污染宣戰(zhàn)，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題的同時，加強生態(tài)保護與修復，推動加快形成綠色生產(chǎn)和生活方式；在工作格局上，從生態(tài)環(huán)境部門單打獨斗的“小生態(tài)環(huán)?！保虻胤近h委、政府及其有關(guān)部門落實“黨政同責、一崗雙責”的“大生態(tài)環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變；在工作對象上，從以監(jiān)督企業(yè)為重點，向“督政”與“督企”并重轉(zhuǎn)變；在工作手段上，從以環(huán)境影響評價制度為主，向環(huán)境影響評價、排污許可、“三線一單”等制度一起抓轉(zhuǎn)變；在工作保障上，著力強化環(huán)境法治、科技支撐、資金投入、基礎(chǔ)能力和國際合作等保障，并取得顯著進展。

在看到成績的同時，也應(yīng)當看到，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域還存在不少短板，基礎(chǔ)仍很薄弱，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化任重道遠。本次研討會圍繞生態(tài)環(huán)境管理體制、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法管理體制、應(yīng)對氣候變化管理體制等方面開展討論，十分必要。總體而言，這些領(lǐng)域的改革工作正在積極推進并取得重要進展，但仍然還有不少工作要做。

從生態(tài)環(huán)境管理體制來看，生態(tài)環(huán)境部按照“先立后破、不立不破”“編隨事走、人隨編走”原則和“先轉(zhuǎn)隸、再‘三定’”步驟要求，積極推動相關(guān)職責及機構(gòu)和人員編制劃轉(zhuǎn)事宜。截至目前，生態(tài)環(huán)境部“三定”規(guī)定已經(jīng)印發(fā)，機關(guān)和部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)隸任務(wù)已基本完成。但還存在一些問題，一是當前生態(tài)環(huán)境管理體制與生態(tài)環(huán)境事業(yè)發(fā)展需要、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的繁重任務(wù)相比，依然需要進一步完善，政府職能有待進一步轉(zhuǎn)變。二是機構(gòu)改革后，新組建部門在事權(quán)劃分、職能配置和機構(gòu)設(shè)置等方面仍有待進一步完善，中央與地方之間的分工仍然存在一些需要磨合和進一步明確的問題。三是生態(tài)環(huán)?！包h政同責、一崗雙責”的制度政策還不完善，在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時倒逼高質(zhì)量發(fā)展方面還存在不足。

從生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法管理體制來看，根據(jù)中央改革要求，生態(tài)環(huán)境部正在牽頭開展生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，推進整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。目前已形成《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》。江西等地方已開展生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系的探索，并取得了不少成功經(jīng)驗。目前存在的問題主要包括，一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法涉及部門多，職責分割嚴重，缺乏協(xié)調(diào)，分散執(zhí)法觀念根深蒂固，整合難度較大。二是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法保障能力普遍較弱。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力呈現(xiàn)“倒金字塔”特征，越到基層，力量不足的問題越突出，“小馬拉大車”現(xiàn)象未得到根本改觀，需要在生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革中著重考慮。

從應(yīng)對氣候變化管理體制來看，已相應(yīng)調(diào)整國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組組成人員。積極開展試點示范，先后三批開展低碳省市試點，推動了應(yīng)對氣候變化相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)計制度的建立與實施，一些城市制定了溫室氣體排放達峰時間表和路線圖，探索運用信息技術(shù)加強排放統(tǒng)計與管控。以發(fā)電行業(yè)為突破口，啟動了全國碳排放交易體系，積極構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場，積極探索氣候投融資試點，推進低碳技術(shù)研發(fā)推廣。存在的問題主要有，一是應(yīng)對氣候變化的法治體系還不健全，目前直接規(guī)范溫室氣體排放的部門規(guī)章或規(guī)范性文件法律位階較低，在發(fā)揮制度效力方面受到限制。二是如何使應(yīng)對氣候變化和大氣污染治理的各項措施協(xié)同增效，還有待進一步研究實踐。三是地方應(yīng)對氣候變化能力有待提高，全國碳交易市場還不完善，應(yīng)對氣候變化投融資體制、溫室氣體排放源管控措施等還存在缺位。

三、加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決打好打勝污染防治攻堅戰(zhàn)

下一步，生態(tài)環(huán)境部將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，認真貫徹習近平生態(tài)文明思想，全面落實全國生態(tài)環(huán)境保護大會各項決策部署，堅持以解決制約生態(tài)環(huán)境保護的體制機制問題為導向，以強化地方黨委、政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)保責任和企業(yè)生態(tài)環(huán)保守法責任為主線，以提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善效果為目標，統(tǒng)籌當前和長遠，堅持標本兼治，建立健全生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)導和管理體制、激勵約束并舉的制度體系、政府企業(yè)公眾共治體系，顯著增強綜合管理、執(zhí)法督察、社會服務(wù)能力，大幅提升專業(yè)素質(zhì)和保障支撐水平。具體舉措包括：改革生態(tài)環(huán)境管理體制，推進生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的整合組建，加強包括應(yīng)對氣候變化在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，構(gòu)建規(guī)范化、標準化、專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境保護人才隊伍。

在生態(tài)環(huán)境管理體制方面，繼續(xù)做好生態(tài)環(huán)境部機構(gòu)改革相關(guān)工作，推進跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點，加快組建流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，按海域設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)，全面完成省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，完善中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察體系，推動督察工作向縱深發(fā)展。

在生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法管理體制方面，配合有關(guān)部門加快出臺生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革的指導意見，推進綜合執(zhí)法隊伍特別是基層隊伍的能力建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。加強基層環(huán)境執(zhí)法標準化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法人員著裝，提高執(zhí)法機構(gòu)硬件裝備水平。推動移動執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級現(xiàn)場執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。

在應(yīng)對氣候變化管理體制方面，充分發(fā)揮國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組的作用，加強應(yīng)對氣候變化工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。推動地方應(yīng)對氣候變化工作隊伍建設(shè)，開展應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)和人員培訓，不斷提升應(yīng)對氣候變化工作水平。進一步加強應(yīng)對氣候變化工作的政策協(xié)同，將應(yīng)對氣候變化管理融入現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計、監(jiān)測、督察、執(zhí)法等政策體系，實現(xiàn)協(xié)同管理、協(xié)同控制，促進應(yīng)對氣候變化與改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有機融合，增強控制常規(guī)污染物及溫室氣體排放的協(xié)同效益，助力轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，提高增長質(zhì)量、形成增長新動能。