對市縣機構編制評估工作的思考

● 馮忠孝

黨的十九大報告中明確，要“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”。長期以來，機構編制管理科學化、規(guī)范化、法定化水平不高，管理方式不適應新時代發(fā)展和理念需要。當前，隨著全面深化改革縱深推進，各領域改革進入深水區(qū)，機構編制部門面臨的壓力很大。如何能形成一套既堅守機構編制管理紅線、提高管理運行效率、節(jié)省編制和人力資源成本，又能服務發(fā)展大局，保障民生領域重點工作的剛柔相濟的機構編制管理辦法，顯得非常重要。我們認為，開展機構編制評估工作，是破解機構編制總量管不住、存量盤不活、結構難調整、浪費與緊缺并存等機構編制管理難題的有效辦法。因此，新時代市縣機構編制評估工作如何開展，關鍵點是什么，面臨哪些問題，如何更好地發(fā)揮作用，這些問題都需要深入研究。

一、機構編制評估工作的依據

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第二十四條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當定期評估機構和編制的執(zhí)行情況，并將評估結果作為調整機構編制的參考依據”。這是進行評估的法規(guī)依據。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》（廳字〔2007〕2號）明確“建立健全機構編制管理工作考核和評估制度”?！稒C構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，“各級機構編制管理機關可以根據需要對有關單位的機構編制管理情況進行評估”。2008年在黨的十七屆二中全會首次明確提出推行政府績效管理制度?！丁笆濉睍r期機構編制工作指導意見》中提出“推行機構編制執(zhí)行情況評估，探索將評估結果納入黨委政府考核體系”?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，“加強機構編制管理評估，優(yōu)化編制資源配置”。由此可見，開展機構編制評估工作是機構編制部門的職責。評估工作具有明確的法規(guī)依據。

二、明確機構編制評估主體和評估對象

機構編制管理實行中央統(tǒng)一領導、地方分級管理的體制。各級黨委、政府機關事業(yè)單位的機構編制審批工作，由各級機構編制管理部門按照審批權限進行，即“誰批準、誰負責”的原則。因此，機構編制管理部門就是機構編制評估工作的主體。省級評估主體主要對決策的制定和相關配套措施的銜接等情況進行評估；市縣兩級評估主體主要對部門（單位）機構編制實際執(zhí)行情況進行科學評判和認定。凡是在市縣使用公共財政供養(yǎng)的黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、群眾團體機關及所屬事業(yè)單位，均應納入評估對象范疇。

三、機構編制評估的主要內容和評估指標體系

機構編制評估內容是評估工作的重點，是整個評估工作的前提和依據。評估內容主要包括機構編制政策執(zhí)行、機構設置、編制配備、職責履行和人員管理等。我們結合市縣情況，初步提出一個機構編制評估指標體系，見表1。

評估指標可分為定量指標和定性指標兩大類，定量指標便于衡量比較，是評估標準的主要表現形式。一般設通用指標和專用指標兩種。通用指標是指適用于所有部門或者同一類型部門的指標，包括總體政策執(zhí)行、協(xié)調配合機制建設、機構設置、職能履行、編制核定、領導職數配備和人員使用與管理等方面的內容。專項指標是指適用于不同部門的指標，體現該部門區(qū)別于其他部門的工作特點。在指標設置上，盡量涵蓋部門（單位）“三定”規(guī)定及與權責清單相銜接的各項職責關鍵因素，對評估指標進行科學地細化和分解，從主管部門到所評估單位，從宏觀、中觀到微觀，按照評估內容分層次設定各項指標，互相之間要密切聯系。一級指標可設為：政策執(zhí)行充分性、機構設置科學性、編制使用可行性、職能發(fā)揮有效性、人員配備合理性5個部分，其中政策執(zhí)行占20%權重，其他四項占80%。政策執(zhí)行的二級指標主要是對照《評估實施方案》，檢查各單位貫徹中央、省各項機構改革政策是否到位，核實各方面配合是否協(xié)調到位，各項規(guī)章制度是否建立健全。機構設置二級指標從名稱、機構規(guī)格、內設機構等方面分解，占評估指標權重的10%；編制配置的二級指標從編制總額、領導職數等方面細分，占權重的10%；職責履行的二級指標按照審批的“三定”規(guī)定中規(guī)定職責與權責清單逐項、逐條具體劃分，占權重的50%；人員結構二級指標占評估指標權重的10%。三級指標是在二級指標的基礎上再詳細劃分。在三級指標內容設定上，共涉及5方面39個大項99個子項。在評估中，為了便于操作，一般采用整數?？鄯忠孕№梼热葙x分為標準，以完成任務或無違規(guī)違紀為基準，以本小項內容所羅列的工作量大小為依據，均衡賦分；扣分項直至扣完本小項賦分為止。為了評判準確起見，也可保留一位小數。

表1 機構編制評估指標分解

四、明確評估方式和設立評估程序

評估一般分為改革評估、綜合評估和專項評估三類，我們主要指對某單位機構編制總體執(zhí)行效能進行事中事后綜合評估，評估周期一般為3-5年。評估工作遵循客觀公正、科學規(guī)范、分級組織、效能優(yōu)先的原則。開展評估工作要與監(jiān)督檢查相結合、要與日常管理相結合、要與定性評價和定量評價相結合、要與評估對象自評和評估部門實地評估相結合。實地評估主要通過工作匯報、資料查閱、問卷調查、召開座談會、實地走訪等方式。評估工作組織實施是一項系統(tǒng)工程，安排部署包括會議動員、發(fā)函告知、部門自評、實地評估、查找問題、分析原因、撰寫報告、反饋意見、落實整改、總結匯報等。主要做好四項工作，一是要積極主動向黨委、政府、編委領導匯報開展評估工作的重要性和必要性，爭取主要領導的認同和全力支持。二是要制定切實可行的機構編制評估實施方案，明確評估目的、評估內容、評估方法、評估程序等重要事項。三是要嚴肅評估工作紀律，強化評估責任，實事求是，保證評估工作客觀公正，為機構編制調整提供真實可靠依據。四是要多層次全方位將被評估單位的分管領導、班子成員、中層干部、下屬單位確定為調查走訪對象，并邀請一定比例的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、評估專家參加，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，確保結果真實全面、科學實用。

五、注重評估結果的應用

評估結果如何應用，直接關涉到評估的有效性。一是評估結果將作為地方進一步改革的支撐。對那些職能弱化、依據消失、主要職責萎縮、特定工作任務完成后的“僵尸”機構、“空殼”機構或工作量不飽滿的單位，撤銷機構收回編制；對那些職能依據充分、主要職責增加、公益任務加重的事業(yè)單位，與新一輪機構改革結合起來，作為調整編制和制定新“三定”規(guī)定的主要依據。二是把評估結果與深化行政審批制度改革結合起來，檢查放管服改革措施是否落實到位。三是把評估結果與目標管理責任制考核結合起來，提高評估工作的權威性和影響力。四是把評估結果與財政預算結合起來，作為控編減編、劃撥經費、嚴格控制編外聘用人員、清理在編不在崗和“吃空餉”的重要依據，不斷完善機構編制管理措施，提高機構編制管理工作嚴肅性和有效性。五是把評估結果與違紀問題結合起來，跟蹤督查，責令限期改正。六是把評估工作與干部管理結合起來，列為干部選拔考核任用的一項重要職責。