重構與發(fā)展：我國教育督導體制建設40年

蘇君陽

摘要我國當前教育督導制度是在改革開放后逐漸恢復與發(fā)展起來的。從組織機構和職能變遷的視角出發(fā)，可將其40年的發(fā)展歷程大致劃分為五個階段：教育督導職能的恢復與重構，教育督導職能的獨立與增強，教育督導職能的完善與法律地位提升，教育督導職能的鞏固與拓展，教育督導職能與法律地位的進一步增強。我國現(xiàn)已建成相對完善的具有中國特色的教育督導制度。

關鍵詞改革開放40周年；教育督導；視導室；國家教育督導團；國務院教育督導委員會

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）12-0020-04

《禮記·文王世子》有云：“天子視學，大昕鼓徵，所以警眾也。”這說明我國從西周時期就已建立了天子視學制度，此后教育視學制度雖偶有中斷，但一直延續(xù)至今。我國當前的教育視學制度，即現(xiàn)在所稱的教育督導制度，是在改革開放后逐漸恢復與發(fā)展起來的。經(jīng)過40年的建設，目前已建成相對完善的具有中國特色的教育督導制度。

40年來，我國教育督導機構一直處在不斷地調(diào)整與變動之中，教育督導職能定位也隨著教育發(fā)展任務與形勢的變化以及組織機構的調(diào)整而不斷進行改變。與此同時，教育督導職能與作用的發(fā)揮，不僅需要較為完善的組織體系作為前提，還需要對其賦予可靠的行政地位與法律制度作保障。因此，我國教育督導體制建設40年的歷程，就是教育督導行政地位不斷變遷與法制建設曲折發(fā)展的歷史。筆者基于組織機構和職能變遷的視角，對改革開放40年來我國教育督導體制建設的歷程進行梳理和分析。

一、教育督導職能的恢復與重構（1978～1984年）：普教司下設視導室

1949年新中國成立以后，中央人民政府教育部隨即成立，內(nèi)部除設辦公廳、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社會教育司以外，還專門設立了履行教育督導職能的機構—視導司。1966年至1976年“文化大革命”期間，教育督導制度遭到了嚴重破壞，教育督導職能幾乎蕩然無存?！拔幕蟾锩苯Y束后，在鄧小平的極力倡議與推動下，教育督導職能很快得到了恢復。1977年鄧小平在與教育部負責人談話時提出：“要健全教育部的機構。要找一些四十歲左右的人，天天到學校里去跑。搞四十人，至少搞二十人專門下去跑。要象（像）下連隊當兵一樣，下去當‘學生，到班里聽聽課，了解情況，監(jiān)督計劃、政策等的執(zhí)行，然后回來報告。這樣才能使情況反映得快，問題解決得快……”1978年，國家在教育部普教司內(nèi)設視導室，任命了四位教育部巡視員。視導室的設立標志著我國教育督導職能在“文化大革命”后的正式恢復。但此時視導室僅是普教司的一個內(nèi)設機構，并沒有恢復“文化大革命”前教育督導所具有的與教育部其他下屬司局級機構平等的行政地位與職能。

這一時期，我國教育督導的主要目的與職能是保障教育系統(tǒng)秩序的恢復與穩(wěn)定運行，保障國家教育政策與計劃能夠得到有效貫徹與落實。盡管教育督導機構由于種種原因未得到獨立設置，但其所具有的象征意義與影響卻是重大和深遠的。視導室在普教司（中等教育司）的設立是“文化大革命”結束后我國教育督導制度得以恢復與逐步完善的重要發(fā)端。

二、教育督導職能的獨立與增強（1984～1988年）：獨立設置督導機構

1984年8月，經(jīng)國務院批準，視導室得到了獨立設置（但仍然由中學司代管），成為國家教育委員會內(nèi)設的一個司局級機構；其主要職能是負責巡視、檢查和指導幫助全國各地的普教工作。1985年，教育部視導員的人數(shù)已由原來的4位增至12位。視導室的獨立設置不僅使得教育督導的行政地位得到提升，同時也為今后承擔更多的職能提供了可靠的制度基礎與組織保障。1986年，《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）頒布后，普及九年義務教育成為我國教育事業(yè)的重要任務之一。當時國家在普及義務教育過程中面臨著諸如經(jīng)費投入不足、家長的觀念阻礙以及學生有意識輟學等重重困難。為了更好地保障全國義務教育的普及，就必須要加強監(jiān)督與檢查。在此情況下視導室就被賦予了協(xié)助全國人大對義務教育進行檢查的職能。同年，經(jīng)國務院批準，教育部視導室更名為國家教委督導司。這種稱謂上的變化不僅體現(xiàn)著名稱的規(guī)范，更體現(xiàn)著教育督導機構行政地位的進一步鞏固與提升。在嚴格意義上講，我國教育督導制度的徹底恢復應是以此次機構更名為標志的。

督導機構的獨立設置，必然會帶來其職能的獨立與增強。這一時期我國教育督導體制基本上已具備了現(xiàn)代教育督導的一些基本職能，包括擬定教育督導工作方針、政策和規(guī)定；規(guī)劃、指導督導隊伍的建設；督導、檢查、評價地方政府和教育行政部門以及學校的工作等。這一時期的督導職能相對比較完善，但由于諸多因素影響，大部分職能并沒有得到很好的執(zhí)行與落實。此階段，督導司的工作主要是配合全國人大教科文衛(wèi)委員會對《義務教育法》的貫徹執(zhí)行情況進行檢查。

三、教育督導職能的完善與法律地位提升（1988～2000年）：形成督導組織體系

1988年以前，教育督導機構主要是在中央政府層面設立的，地方政府層面尤其是縣級層面很少設立教育督導機構。為了在全國范圍內(nèi)盡快建立與形成比較完善的教育督導組織體系，教育部在1983年提出了《建立普通教育督導制度的意見》，做出了在縣以上教育行政部門都要設立督導機構的指示。因為沒有得到很好的執(zhí)行，所以教育督導組織體系建設在短期內(nèi)并未取得很大進展。1986年國家頒布《義務教育法》后，為保障九年義務教育快速普及，需要對其加強監(jiān)督與檢查，教育督導力量隨之得到加強，教育督導組織建設也得到進一步完善。

1988年，國家教育委員會、人事部聯(lián)合發(fā)布了《關于建立教育督導機構問題的通知》，對縣級以上人民政府教育行政部門建立教育督導機構問題做出了明確要求。1991年頒布的《教育督導暫行規(guī)定》，對縣級以上人民政府內(nèi)部設置教育督導機構問題又做出了明確規(guī)定。1992年發(fā)布的《<中華人民共和國義務教育法>實施細則》把建立對實施義務教育的工作進行監(jiān)督、指導、檢查的制度確定為縣級以上人民政府的責任。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》把教育督導制度確立為國家的一項基本教育制度。

在一系列教育法律法規(guī)的推進與保障下，我國國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地市、區(qū)縣四級教育督導組織體系逐漸形成。截至2001年，全國已有31個省（自治區(qū)、直轄市）建立了省級教育督導機構，97.5%的地（市）建立了地市級教育督導機構、97.77%的縣（區(qū)）建立了區(qū)縣級教育督導機構；29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、65.0%的地（市）和59.7%的縣（市、區(qū)）教育督導機構被稱為人民政府教育督導機構。

1988年至2000年之間，中央政府層面的教育督導機構建設也經(jīng)歷了三次重要調(diào)整。其一，1993年國家機構改革，撤銷督導司建立國家教委教育督導團辦公室；保留教育督導與評估職能，掛靠在基礎教育司，工作上獨立運轉。其二，1996年中央機構編制委員會辦公室印發(fā)《關于設立國家教育委員會教育督導團的批復》，同意設立國家教育委員會教育督導團（簡稱國家教委教育督導團），其成員由教育系統(tǒng)的專家、學者及相關人士兼任，具體事務由國家教委督導團辦公室（即基礎教育司）承擔。其三，1998年國家機構改革，國務院批準了教育部的機構改革方案，教育督導團辦公室被列入教育部18個職能司（廳、室）。

在教育督導職能完善與法律地位提升時期，我國督導職能與任務的基本定位是對下級人民政府教育工作、下級教育行政部門和學校工作，進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，保證國家相關教育方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)。隨著教育督導組織體系的日漸形成，教育督導職能的定位也逐漸出現(xiàn)了國家與地方層面的分化。其中，國家教育督導職能的定位主要是開展督政工作（對下級人民政府教育工作進行督導），并負責全國教育督導工作的領導與統(tǒng)籌規(guī)劃，指導地方教育督導工作的開展等。地方教育督導職能的定位主要是督學，即負責對本行政區(qū)內(nèi)的學校及其他教育機構進行督導。此階段，教育督導工作的主要內(nèi)容除了先前的普及義務教育督導、“兩基”（即基本實施九年義務教育和基本掃除青壯年文盲）驗收工作評估以外，還包括開展教育經(jīng)費增長政策和教師經(jīng)濟待遇的落實、改造校舍危房、制止中小學生流失等，以及各地對中小學德育工作有關法規(guī)、文件的落實情況和小學生課業(yè)負擔過重等問題的“兩項督導檢查”工作。另外，全面推進素質教育督導此時也成為教育督導工作的重要內(nèi)容。

四、教育督導職能的鞏固與拓展（2000～2012年）：更名并確立國家教育督導團的職能

2000年1月，中編辦下發(fā)了《關于原國家教委教育督導團更名的批復》，同意將原國家教委教育督導團更名為“國家教育督導團”。從國家教委督導團到國家教育督導團，雖一字之差，但其所蘊含的意義卻非同一般。

2000年到2012年這一時期，教育督導組織建設取得了如下進展。其一，教育督導機構體系建設得到了進一步擴展。2007年，經(jīng)中央機構編制委員會辦公室批復同意，教育部依托北京師范大學成立了教育部基礎教育質量監(jiān)測中心，其主要職能是接受國家教育督導團辦公室的領導，負責組織與實施全國的教育質量監(jiān)測工作。此后，各地紛紛效仿教育部，在本省、市級層面建立了履行教育質量監(jiān)測職能的機構，或賦予已有機構教育質量監(jiān)測的職能。這樣在我國教育督導組織體系中，就形成了兩大系列組織，即教育督導評估組織和教育質量監(jiān)測組織，二者相互促進、相互補充，并行不悖。其二，教育督導組織的獨立設置得到了進一步加強。一些省市的地方教育督導機構皆獨立于教育行政機構而設置，絕大多數(shù)教育督導機構的名稱中皆有人民政府的稱謂。

2000年以后，我國“兩基普九”的任務基本完成，教育督導職能與任務重心也隨之發(fā)生了重要轉變。“兩基普九”時期，我國教育督導職能與任務的重心主要是督政；在后“兩基普九”時期，教育督導則進入督政與督學并重時期。2001年，國務院印發(fā)了《關于基礎教育改革發(fā)展的決定》，把督政與督學相結合作為教育督導工作的一項基本原則，并提出教育督導應該在實施素質教育工作中發(fā)揮保障作用。

國家教育督導團的職能被確立為兩個方面：其一，研究制定教育督導與評估的方針、政策、規(guī)章制度和指標體系；其二，對地方人民政府貫徹執(zhí)行國家有關教育方針政策的情況進行指導、監(jiān)督、檢查、評估。地方教育督導機構的職能主要是對本行政區(qū)內(nèi)各級各類學校及其他教育機構進行督導。在后“兩基普九”時期，教育督導的主要任務內(nèi)容是保障素質教育的全面實施，保障與促進義務教育均衡發(fā)展。

五、教育督導職能與法律地位的進一步增強（2012年至今）：設立國務院教育督導委員會

2012年是我國教育督導制度建設歷程中具有里程碑意義的一年。教育督導領域期盼已久的《教育督導條例》于該年9月由國務院正式發(fā)布，這意味著我國教育督導的法律地位得到了進一步提升。

2012年以后，我國教育督導組織建設發(fā)生了以下幾個方面的變化。其一，國家成立國務院教育督導委員會，委員會主任由國務院副總理或國務委員擔任，副主任由教育部部長、國務院副秘書長擔任，委員由發(fā)展改革委、教育部、科技部等14個部委局的副職領導擔任。其二，教育督導局名稱確立。2016年，國家教育督導團辦公室更名為教育督導局，與設在教育部的國務院教育督導委員會辦公室合署辦公；督導局下設綜合處、義務教育督導處、專項督導處、學校督導處、督學管理處與評估監(jiān)測處等六個處室。其三，教育評估監(jiān)測體系逐漸形成。自2007年國家成立教育部基礎教育質量監(jiān)測中心以后，各省市都在積極推進質量監(jiān)測機構的建設，截至2015年底，全國已有22個省（自治區(qū)、直轄市）成立了省級監(jiān)測機構，一些省市在市級層面也已建立起教育質量監(jiān)測機構。

國務院教育督導委員會的職能包括研究制定國家教育督導的重大方針、政策，審議國家教育督導總體規(guī)劃和重大事項，統(tǒng)籌指導全國教育督導工作，聘任國家督學，發(fā)布國家教育督導報告等。國家教育督導團辦公室更名為教育部督導局以后，其職能并沒有什么實質變化。教育質量監(jiān)測的主要職能是對基礎教育階段學生的學習質量和身心健康狀況以及影響學生發(fā)展的相關因素進行全面、系統(tǒng)、深入的監(jiān)測，定期向國家報告基礎教育質量狀況，為各級政府教育決策提供信息、依據(jù)和建議。2014年，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《深化教育督導改革轉變教育管理方式意見》，明確提出教育質量監(jiān)測是教育督導的一項重要任務與職能，這標志著我國已形成督政、督學與評估監(jiān)測三位一體的教育督導職能體系。

參考文獻：

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