對(duì)義務(wù)教育階段教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)三個(gè)基本職能的分析

郭菊英

摘要：我國(guó)《教育督導(dǎo)條例》提出，應(yīng)積極構(gòu)建督政、督學(xué)、監(jiān)測(cè)“三位一體”的中國(guó)特色教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)體系。在義務(wù)教育階段，教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)要以督政為主、督學(xué)為本，開展質(zhì)量監(jiān)測(cè)。應(yīng)堅(jiān)持督政為主，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣直相關(guān)職能部門履行教育工作的責(zé)任；根本落腳點(diǎn)在督學(xué)，對(duì)學(xué)校辦學(xué)水平的督導(dǎo)評(píng)估關(guān)系到監(jiān)督和引導(dǎo)學(xué)校辦學(xué)方向、辦學(xué)目標(biāo)、發(fā)展水平、教育教學(xué)質(zhì)量、教師隊(duì)伍均衡等教育發(fā)展的關(guān)鍵要素。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)；職能；督政；督學(xué)；監(jiān)測(cè)

中圖分類號(hào)：G464文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-120X（2016）29-0115-03收稿日期：2016-08-08

基金項(xiàng)目：此文系湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃課題“義務(wù)教育階段教師隊(duì)伍均衡發(fā)展對(duì)策研究”（XJK016BJC003）研究階段性成果。

教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)是我國(guó)現(xiàn)代教育管理體系的重要組成部分。2012年國(guó)務(wù)院頒布了《教育督導(dǎo)條例》，成立了“國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)”，提出積極構(gòu)建督政、督學(xué)、監(jiān)測(cè)“三位一體”的中國(guó)特色教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)體系。結(jié)合《義務(wù)教育法》及各地實(shí)際情況，我認(rèn)為，在義務(wù)教育階段，教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)必須進(jìn)一步強(qiáng)化督政、督學(xué)、監(jiān)測(cè)三個(gè)基本職能，堅(jiān)持督政與督學(xué)并重、監(jiān)督與指導(dǎo)并重，開展基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)，促進(jìn)教師隊(duì)伍均衡發(fā)展。

一、督政 義務(wù)教育階段，教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)中對(duì)教育的監(jiān)控，實(shí)質(zhì)上是對(duì)人的成長(zhǎng)與發(fā)展的內(nèi)外因素的監(jiān)控，這種監(jiān)控首先表現(xiàn)為對(duì)人的成長(zhǎng)與發(fā)展的環(huán)境與條件的監(jiān)控，也就是我們常說的“督政”。督政是上級(jí)政府督促下級(jí)政府依法履行教育職責(zé)，依法落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，保障教育經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化教育環(huán)境，為人的成長(zhǎng)發(fā)展提供好的環(huán)境與條件。隨著我國(guó)教育改革的不斷深化，教育均衡與教育公平成為教育最核心的任務(wù)。在實(shí)現(xiàn)了“人人有學(xué)上”，保障了教育最基本的公平后，就要實(shí)現(xiàn)“人人上好學(xué)”，提高教育質(zhì)量。隨著教育現(xiàn)代化的快速發(fā)展，我國(guó)的督政職能在逐漸朝著協(xié)調(diào)督政的方向前進(jìn)。就目前而言，要切實(shí)履行好督政職能，需要在以下四個(gè)方面著力：

1堅(jiān)持剛性監(jiān)督，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)

始終以政府督導(dǎo)的高度和力度，從嚴(yán)督促各級(jí)各部門按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，全面履行教育工作職責(zé)。進(jìn)一步完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣直相關(guān)職能部門的督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則、辦法。通過科學(xué)地指導(dǎo)各級(jí)各部門落實(shí)教育工作責(zé)任，引導(dǎo)其形成自我評(píng)估、自我發(fā)展的機(jī)制，來(lái)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各部門間、各部門相互之間的教育工作協(xié)調(diào)性，形成工作合力。

2強(qiáng)化整改落實(shí)，突出重點(diǎn)難點(diǎn)

從嚴(yán)實(shí)行限期整改制度，將整改情況作為督導(dǎo)評(píng)估的重要內(nèi)容，實(shí)行整改責(zé)任制和責(zé)任追究制，改變過去“重評(píng)估、輕整改”的做法。重點(diǎn)是要強(qiáng)化投入保障和教育經(jīng)費(fèi)管理、使用情況的督導(dǎo)，確?？h財(cái)政按政策法規(guī)，投入的教育經(jīng)費(fèi)用于改善辦學(xué)條件，提高教師待遇，形成農(nóng)村教育激勵(lì)機(jī)制和教師培訓(xùn)、學(xué)歷專業(yè)轉(zhuǎn)軌激勵(lì)機(jī)制，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)管理、使用情況進(jìn)行監(jiān)督，使經(jīng)費(fèi)投入、管理和使用科學(xué)合理，提高投入效益。難點(diǎn)是強(qiáng)化規(guī)范對(duì)教育執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)行為的督導(dǎo)，嚴(yán)格實(shí)行學(xué)校檢查準(zhǔn)入制，杜絕到學(xué)校亂檢查、亂攤派、亂罰款的行為。有違背的，一律按教育督導(dǎo)“一票否決制”予以評(píng)估考核否決。此外，還要加強(qiáng)對(duì)控輟保學(xué)和對(duì)學(xué)校周邊環(huán)境整治工作的督導(dǎo)。用三年左右的時(shí)間，形成控輟保學(xué)與計(jì)生工作同等重視的工作格局，嚴(yán)格將輟學(xué)率控制在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)；學(xué)校周邊環(huán)境整治要形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、職能部門與學(xué)校聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成整治合力，使學(xué)校周邊環(huán)境從根本上得到優(yōu)化。保障國(guó)家教育政策法律法規(guī)在縣域的順利實(shí)施，促進(jìn)縣域內(nèi)教育管理科學(xué)化，為保障縣域教育全面、持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3突出督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用，激勵(lì)教育工作全面創(chuàng)新

繼續(xù)設(shè)立督導(dǎo)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，按教育督導(dǎo)“一票否決制”兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。督導(dǎo)評(píng)估考核結(jié)果作為各級(jí)各部門主要干部評(píng)優(yōu)、評(píng)先、提拔、任免的重要依據(jù)。同時(shí)，設(shè)立督導(dǎo)單項(xiàng)發(fā)展性成果獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)各級(jí)各部門在履行教育工作職責(zé)中的單項(xiàng)發(fā)展性突出成績(jī)予以表彰，激發(fā)和鼓勵(lì)教育工作創(chuàng)新，從而激發(fā)各級(jí)各部門的教育工作積極性，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而形成黨政及全社會(huì)重教興教的工作格局。

4搭建好溝通平臺(tái)，引導(dǎo)全社會(huì)形成素質(zhì)教育觀念

通過強(qiáng)有力的教育督導(dǎo)，革除以前政府、各級(jí)各部門與社區(qū)（村組）、學(xué)校、家庭之間教育工作互不溝通的弊端，形成黨政、社會(huì)、學(xué)校、家庭自上而下、自下而上緊密聯(lián)系、相互作用與協(xié)調(diào)的大教育平臺(tái)。在教育理念、教育政策、教育方法、教育實(shí)踐等多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)教育決策者、教育管理工作者、教育教學(xué)工作者、受教育者之間信息溝通，相互對(duì)話，上下貫通，將民眾的需求與政府決策有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，進(jìn)而有意識(shí)地在全社會(huì)引導(dǎo)形成素質(zhì)教育觀念，為破解素質(zhì)教育發(fā)展難題營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍。

二、督學(xué) 督學(xué)是指主管部門對(duì)學(xué)校辦學(xué)方針、經(jīng)費(fèi)狀況、管理水平、教育質(zhì)量、師資隊(duì)伍等方面的專門檢查與評(píng)估?？梢哉f，督學(xué)職能才是教育督導(dǎo)的根本所在。義務(wù)教育階段，督學(xué)的目的是改革教育評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)辦學(xué)分類指導(dǎo)，促進(jìn)辦學(xué)行為規(guī)范，促進(jìn)教育質(zhì)量提升，促進(jìn)教師隊(duì)伍均衡發(fā)展。對(duì)中小學(xué)校的督導(dǎo)評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)一所學(xué)校一種整體性的教育教學(xué)督導(dǎo)評(píng)價(jià)。堅(jiān)持督學(xué)為本，應(yīng)側(cè)重以下三個(gè)方面：

1把握好督學(xué)的職能定位

對(duì)督學(xué)的職能定位，一般可以從兩方面來(lái)理解。從教育督導(dǎo)的內(nèi)涵來(lái)講，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)既要“督政”，又要“督學(xué)”；但從教育督導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)和我國(guó)行政體系的特點(diǎn)看，省、市兩級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)則應(yīng)側(cè)重“督政”，督促下一級(jí)政府履行教育職責(zé)；而縣市區(qū)教育督導(dǎo)室，則應(yīng)側(cè)重“督學(xué)”。把“督學(xué)”擺在首要位置，主要督學(xué)校辦學(xué)方向，導(dǎo)向全面實(shí)施素質(zhì)教育；督學(xué)校辦學(xué)行為，導(dǎo)向規(guī)范辦學(xué)；督教師隊(duì)伍建設(shè)，導(dǎo)向素質(zhì)提升；督課堂行為，導(dǎo)向新課程理念；督學(xué)?？?jī)效評(píng)估，導(dǎo)向目標(biāo)管理。通過督學(xué)收集教育管理信息，為政府教育決策提供參考，真正做到督在教育實(shí)處，導(dǎo)向科學(xué)規(guī)范，服務(wù)教育決策。

2改革教育評(píng)價(jià)制度

改革教育評(píng)價(jià)制度是督學(xué)工作取得重大突破的關(guān)鍵。在政府統(tǒng)一部署下，與教育行政部門一道，對(duì)原有的評(píng)價(jià)制度進(jìn)行全面改革，從根本上改革應(yīng)試教育評(píng)價(jià)模式，建立符合素質(zhì)教育要求的各類教育評(píng)價(jià)制度。由政府公開發(fā)布素質(zhì)教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既注重各類評(píng)價(jià)的價(jià)值統(tǒng)一，又注重類別之間的差異，充分體現(xiàn)教育發(fā)展的規(guī)律。

3加強(qiáng)辦學(xué)分類指導(dǎo)

根據(jù)不同類別教育、不同類型學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)及要求，有針對(duì)性地予以指導(dǎo)。對(duì)學(xué)前教育，現(xiàn)階段重在督導(dǎo)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)達(dá)到辦學(xué)條件和常規(guī)辦學(xué)要求，求其規(guī)范性。對(duì)義務(wù)教育，以全面實(shí)施素質(zhì)教育為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，督導(dǎo)各中小學(xué)校嚴(yán)格按照素質(zhì)教育的要求辦學(xué)，全面提升學(xué)生素質(zhì)。對(duì)職業(yè)教育，重在督導(dǎo)其以服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，重在培養(yǎng)本縣實(shí)用性職業(yè)技術(shù)人力資源和新型農(nóng)民，為全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力的人才人力支撐。對(duì)普通高中教育，重在督導(dǎo)其按照“普及高中教育”的政策要求及適應(yīng)高考人才選拔的需要，從“普及”與“提高”統(tǒng)籌兼顧的角度，注重引導(dǎo)其對(duì)學(xué)生文化科學(xué)知識(shí)、能力和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)、輸送高素質(zhì)的知識(shí)型人才。對(duì)成人教育，重在督導(dǎo)學(xué)習(xí)型社區(qū)（單位）建設(shè)、繼續(xù)教育規(guī)劃的實(shí)施，倡導(dǎo)群眾不斷提升思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和工作業(yè)務(wù)素質(zhì)。

三、監(jiān)測(cè) 義務(wù)教育階段，質(zhì)量監(jiān)測(cè)是根據(jù)不同類別的教育標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同類型學(xué)校建立相應(yīng)的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度，從而促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展與提高教育質(zhì)量。質(zhì)量監(jiān)測(cè)主要進(jìn)行監(jiān)測(cè)工具研發(fā)、分層抽樣、監(jiān)測(cè)實(shí)施與數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析與水平劃定、監(jiān)測(cè)報(bào)告撰寫等工作。開展義務(wù)教育階段質(zhì)量監(jiān)測(cè)應(yīng)把握好以下四個(gè)方面。

1質(zhì)量監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容與實(shí)施對(duì)象

在我國(guó)義務(wù)教育階段，質(zhì)量監(jiān)測(cè)主要內(nèi)容為體現(xiàn)學(xué)生綜合素質(zhì)發(fā)展的思想品德、身心健康、學(xué)業(yè)水平、藝術(shù)素養(yǎng)、創(chuàng)新意識(shí)、教育環(huán)境等六個(gè)方面。質(zhì)量監(jiān)測(cè)對(duì)象是學(xué)生群體狀況，目前側(cè)重于四年級(jí)和八年級(jí)的語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)、心理健康以及相關(guān)因素；檢測(cè)周期初步定為每年開展一次。義務(wù)教育階段開展質(zhì)量監(jiān)測(cè)，主要目的是通過科學(xué)的抽樣方法，在全面考查中小學(xué)生的知識(shí)、能力及身心發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，以掌握義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的主要問題，不斷提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平。在監(jiān)測(cè)內(nèi)容和實(shí)施對(duì)象上，一方面要與國(guó)家教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)相配套，另一方面要在符合國(guó)家教育政策法律法規(guī)要求的前提下，探索建立適應(yīng)于本地區(qū)的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)予以調(diào)整、修正。

2質(zhì)量監(jiān)測(cè)的基本環(huán)節(jié)與實(shí)施主體

質(zhì)量監(jiān)測(cè)的基本環(huán)節(jié)大致有明確目的、確定目標(biāo)、確認(rèn)對(duì)象、研制標(biāo)準(zhǔn)、研發(fā)工具、抽樣實(shí)施、采集樣本、分析數(shù)據(jù)、撰寫報(bào)告、反饋結(jié)果和提供決策依據(jù)等十一個(gè)，而監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂與工具的開發(fā)是關(guān)鍵。采集數(shù)據(jù)的真實(shí)性、客觀性、代表性和監(jiān)測(cè)工具的保密性與否，直接決定監(jiān)測(cè)的成敗。開展好義務(wù)教育階段質(zhì)量監(jiān)測(cè)，一定要明確實(shí)施主體：義務(wù)教育階段，質(zhì)量監(jiān)測(cè)是由地方教育督導(dǎo)部門主導(dǎo)，教育行政部門與教育科研部門具體合作實(shí)施。

3質(zhì)量監(jiān)測(cè)人員的專業(yè)素養(yǎng)與工作重點(diǎn)

義務(wù)教育階段，對(duì)新課程標(biāo)準(zhǔn)下的學(xué)科進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并獲取監(jiān)測(cè)的效度與信度，一是要求質(zhì)量監(jiān)測(cè)具有嚴(yán)格的實(shí)施流程與學(xué)科屬性，二是要求監(jiān)測(cè)人員必須具備較高的監(jiān)測(cè)技術(shù)能力與學(xué)科素養(yǎng)。為此，監(jiān)測(cè)人員要多學(xué)習(xí)、多研究國(guó)家基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心幾位博士和教授的方法。語(yǔ)文學(xué)科的監(jiān)測(cè)人員要多了解溫紅博的方法，他從語(yǔ)文學(xué)科監(jiān)測(cè)的目標(biāo)與原則、內(nèi)容與認(rèn)知、監(jiān)測(cè)結(jié)果的報(bào)告方式、監(jiān)測(cè)流程、題目開發(fā)與分析有報(bào)告有講座；數(shù)學(xué)學(xué)科的監(jiān)測(cè)人員要多學(xué)習(xí)曾平飛的方法，他撰寫的《義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)學(xué)和科學(xué)學(xué)習(xí)》，重點(diǎn)解析了數(shù)學(xué)與科學(xué)監(jiān)測(cè)背景、監(jiān)測(cè)框架、科學(xué)命題等；還有劉紅云的《監(jiān)測(cè)的統(tǒng)計(jì)與分析》，張生的《抽樣原理與抽樣方法》等，都應(yīng)有所了解。義務(wù)教育階段，質(zhì)量監(jiān)測(cè)人員工作重點(diǎn)應(yīng)是結(jié)合各學(xué)科，關(guān)注監(jiān)測(cè)對(duì)象的整體狀況是否達(dá)到了相應(yīng)的水平；診斷各種環(huán)境因素對(duì)其發(fā)展的深度與廣度的影響。

4經(jīng)費(fèi)保障及質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建

義務(wù)教育階段，質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系包括中央、省級(jí)、地市和區(qū)縣級(jí)等多個(gè)層面；橫跨教育督導(dǎo)、教學(xué)研究與指導(dǎo)、教育科學(xué)研究與服務(wù)、教育考試、學(xué)校自身的質(zhì)量監(jiān)測(cè)等多個(gè)系統(tǒng)；包含監(jiān)測(cè)工具

研發(fā)、分層抽樣等十多個(gè)環(huán)節(jié)，流程諸多。以監(jiān)測(cè)工具研發(fā)為例，其流程包括了建立監(jiān)測(cè)框架、編制監(jiān)測(cè)工具、檢驗(yàn)工具質(zhì)量等，每個(gè)流程還要通過2～3輪的修訂、預(yù)試、審查，最后才能成為符合信度、效度要求的測(cè)試工具。由于監(jiān)測(cè)工具研發(fā)需要不同專業(yè)人員的參與，監(jiān)測(cè)實(shí)施需要較大規(guī)模的分類培訓(xùn)，數(shù)據(jù)分析需要信息化設(shè)備的支持，加上監(jiān)測(cè)工作高保密性對(duì)場(chǎng)地、設(shè)備、運(yùn)輸?shù)奶厥庖螅A(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)需要較多經(jīng)費(fèi)的支持。據(jù)教育部監(jiān)測(cè)中心估算，僅僅監(jiān)測(cè)工具研發(fā)，每個(gè)測(cè)試題費(fèi)用在2萬(wàn)元左右。鑒于湖南省實(shí)際情況，經(jīng)初步匡算（按每縣6所初中180名學(xué)生、12所小學(xué)360名學(xué)生，總計(jì)約65800名學(xué)生、1500名校長(zhǎng)、6000名教師），每年費(fèi)用約需350萬(wàn)元，應(yīng)建立監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)進(jìn)入財(cái)政年度預(yù)算的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，科學(xué)性、權(quán)威性是義務(wù)教育階段質(zhì)量監(jiān)測(cè)的根本要求。要保證經(jīng)費(fèi)，在實(shí)踐中不斷完善、創(chuàng)新辦法，尤其在專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)、工具研發(fā)、數(shù)據(jù)運(yùn)行信息化等關(guān)鍵性、專業(yè)性環(huán)節(jié)進(jìn)行專門的研究和探索，形成省、市、縣、校聯(lián)動(dòng)的整體格局，形成科學(xué)的監(jiān)測(cè)體系。

在構(gòu)建質(zhì)量監(jiān)控體系時(shí)，我們要注意充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高教育督導(dǎo)科學(xué)化水平。大數(shù)據(jù)是由數(shù)量巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、類型眾多的數(shù)據(jù)構(gòu)成的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)經(jīng)過科學(xué)的數(shù)據(jù)分析后，能夠具有更強(qiáng)的流程優(yōu)化能力。相比具有數(shù)據(jù)量巨大、數(shù)據(jù)類型繁多、處理速度快、數(shù)據(jù)可實(shí)現(xiàn)再利用、重復(fù)利用和合理利用數(shù)據(jù)并對(duì)其進(jìn)行正確的分析等特點(diǎn)，為進(jìn)一步分析提供了充分的數(shù)據(jù)資料，也能夠從眾多類型的各種數(shù)據(jù)中很快獲得高價(jià)值的信息，以低成本或零成本對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行縱向歷史比對(duì)和橫向現(xiàn)實(shí)比對(duì)，將會(huì)帶來(lái)很高的價(jià)值回報(bào)。因此，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，可以推動(dòng)決策制定更加科學(xué)，推動(dòng)工作開展更加高效，推動(dòng)督導(dǎo)手段更加豐富，推動(dòng)結(jié)果運(yùn)用更加有效。同時(shí)，這也要求我們一是要豐富教育督導(dǎo)數(shù)據(jù)資源；二是要充分使用教育督導(dǎo)信息；三是要提高教育督導(dǎo)隊(duì)伍運(yùn)用信息化技術(shù)開展督導(dǎo)的水平；四是要推進(jìn)義務(wù)教育階段教師隊(duì)伍均衡發(fā)展。

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