管辦評分離背景下教育督導(dǎo)評估機制的建構(gòu)

蘇君陽

摘 要：教育督導(dǎo)評估職能具有強制性、指導(dǎo)性、監(jiān)督性與專業(yè)性四種基本性質(zhì)。不同的教育督導(dǎo)評估職能其基本性質(zhì)存在著強與弱的結(jié)構(gòu)性差異。督政具有強監(jiān)督性與強制性，弱指導(dǎo)性與專業(yè)性。督學(xué)具有強指導(dǎo)性、專業(yè)性，次強監(jiān)督性與強制性。監(jiān)測具有強專業(yè)性，弱強制性、監(jiān)督性與指導(dǎo)性。需要從政府分離的教育督導(dǎo)評估具有強專業(yè)性與指導(dǎo)性的職能，而不是全部職能。在督導(dǎo)評估職能分離過程中，需要建立教育督導(dǎo)評估服務(wù)分類承接制度、社會評價機構(gòu)的市場準(zhǔn)入制度、社會評價機構(gòu)承接服務(wù)的監(jiān)控制度，以及社會評價機構(gòu)承接服務(wù)的定期認(rèn)定制度。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)；督導(dǎo)職能；督政；督學(xué)；質(zhì)量監(jiān)測

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布后，推進管辦評分離已經(jīng)成為我國當(dāng)前教育管理體制與機制變革的重要內(nèi)容。在推進管辦評分離過程中，需要進一步理順政府、學(xué)校與社會力量三者之間的關(guān)系，準(zhǔn)確定位與深化教育督導(dǎo)評估職能的認(rèn)識與理解，合理地重構(gòu)教育督導(dǎo)評估職能，更好地促進與保障教育事業(yè)的健康發(fā)展。

教育督導(dǎo)評估職能的基本性質(zhì)

教育督導(dǎo)評估是政府組織的一項重要職能，它與社會組織開展的評估不僅存在著評估主體的差別，而且，在評估職能的性質(zhì)上也存在著很大的區(qū)分。社會機構(gòu)開展的教育評估是按照市場機制運行的，而政府組織開展的評估則是按照法律與政策規(guī)定運行的。概括地說，由政府組織開展的教育督導(dǎo)評估具有四種特征，即強制性、監(jiān)督性、指導(dǎo)性與專業(yè)性。

1.強制性

社會評價機構(gòu)實施的教育評價不具有強制性，它是以市場機制為基礎(chǔ)通過合同與契約的調(diào)節(jié)踐履教育公共服務(wù)職能的一種社會行為。這種社會行為的發(fā)生不僅受社會評價機構(gòu)自身的服務(wù)供給能力及其競爭環(huán)境的影響，還要受到學(xué)校與其他教育部門的行政限制及其購買能力的約束。

教育督導(dǎo)職能的強制性有兩方面來源：一方面，法制來源。法制與社會契約不一樣，社會契約是在雙方自愿基礎(chǔ)上達成的，而法制則是行政主體依據(jù)國家政治與公共事業(yè)發(fā)展需求對行政客體行為予以強制規(guī)定而形成的。也就是說，不論被督導(dǎo)對象是否愿意，其對法制規(guī)定的職能都必須要給予執(zhí)行。另一方面，職權(quán)來源。在行政組織體系中職權(quán)存在著等級與層次之分，在這種體制中下一層次與等級的職權(quán)需要服從上一層次與等級要求，這種服從性要求本身就具有一定的強制性。行政強制性對于保障與提高行政權(quán)威是不可缺失的前提條件。

2.監(jiān)督性

在任何兩個主體之間開展的評價活動都具有監(jiān)督性質(zhì)。根據(jù)監(jiān)督主體身份性質(zhì)不同，可以把監(jiān)督分為行政性監(jiān)督與社會性監(jiān)督兩種類型。行政性監(jiān)督具有如下幾個方面特點：第一，合法性。必須依據(jù)一定的政策與法律開展監(jiān)督活動。第二，強制性。在法律規(guī)定范圍內(nèi)不論被監(jiān)督對象主觀上是否愿意，都必須要接受行政主體的監(jiān)督。第三，規(guī)范性。行政性監(jiān)督對被監(jiān)督的對象行為所產(chǎn)生的影響具有典型的規(guī)范性。第四，組織性。行政監(jiān)督是由行政主體組織實施的，個人在監(jiān)督過程中是以組織的身份與名義而存在的。第五，利害性。行政監(jiān)督過程及其結(jié)果會直接影響到評估對象利益的獲得。

教育督導(dǎo)評估屬于行政性監(jiān)督，而不是社會監(jiān)督。因此，其具有合法性、規(guī)范性、強制性、組織性與利害性等特征。強制性與利害性使得教育督導(dǎo)評估行為之于督導(dǎo)對象而言具有很大的外部性。這種外部性既可能是正的外部性，也可能是負(fù)的外部性。教育督導(dǎo)評估改革的過程就是一個增加其正外部性，并且降低其負(fù)外部性的過程，這是未來教育督導(dǎo)評估改革的一個很重要的方向。

3.指導(dǎo)性

教育督導(dǎo)評估職能的重要目的是促進教育目的與方針的實現(xiàn)、教育政策與法律法規(guī)的執(zhí)行以及學(xué)校組織的發(fā)展。學(xué)校組織的發(fā)展不僅要遵循教育法律法規(guī)的要求，而且也要遵循學(xué)校組織發(fā)展的自身邏輯要求。

學(xué)校組織發(fā)展過程從本質(zhì)上說是建立在自我發(fā)展邏輯基礎(chǔ)上不斷的改進與創(chuàng)新的過程。在這個過程中不斷地受到來自外部的信息指令與干擾，這些來自外部信息的指令只有在被學(xué)校組織認(rèn)同并符合學(xué)校組織發(fā)展自身邏輯要求時，才能對學(xué)校組織的發(fā)展產(chǎn)生積極的促進作用。在教育督導(dǎo)評估過程中，除了法制規(guī)定的必須強制執(zhí)行以外，其他方面職能的踐履都是指導(dǎo)性的。為了更好地發(fā)揮教育督導(dǎo)評估的指導(dǎo)性職能，首先，需要把促進學(xué)校發(fā)展作為督導(dǎo)評估的根本目的。其次，在督導(dǎo)評估過程中之于學(xué)校評估的結(jié)論必須建立在有利于學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)之上。最后，之于學(xué)校發(fā)展的建議需要符合學(xué)校實情，取得學(xué)校組織的認(rèn)可。

4.專業(yè)性

教育督導(dǎo)評價是一項通過主觀判斷來反映與呈現(xiàn)客觀現(xiàn)實并帶有政策性的認(rèn)識活動。這就決定了評價活動本身存在著兩大局限：第一，主觀性局限。任何一種評價活動不論其多么科學(xué)都具有一定主觀性。這種主觀性無論憑借什么樣的手段在評價活動都無法得到根本消解。第二，非徹底性局限。教育督導(dǎo)評估從根本上來說是人類的一種認(rèn)識活動。人的認(rèn)識活動具有非徹底性，即無論在任何條件下人類都不能夠達到對認(rèn)識對象的徹底認(rèn)識與了解。而為了提高教育督導(dǎo)評估的質(zhì)量，就必須要在評估活動中消解所潛存的主觀性與非徹底性。評價科學(xué)的進步與發(fā)展過程實際上就是一個評價的主觀性與非徹底性不斷消解的過程。

掌握了教育督導(dǎo)評估的技術(shù)與方法，并不一定就能夠得出相對客觀的結(jié)論。為了使獲得的結(jié)論更為客觀，就需要對被督導(dǎo)評估的對象與內(nèi)容有深入的認(rèn)識與了解，這是教育督導(dǎo)評估專業(yè)性的另一體現(xiàn)。認(rèn)識與了解教育督導(dǎo)評估對象與內(nèi)容，一方面，需要掌握教育督導(dǎo)評估的技術(shù)與方法；另一方面，需要掌握同督導(dǎo)評估對象、內(nèi)容直接相關(guān)的專業(yè)知識與經(jīng)驗。

對教育督導(dǎo)評估性質(zhì)的職能進行分離

管辦評的分離就是要將教育督導(dǎo)評價公共事務(wù)根據(jù)法律規(guī)定采取委托授權(quán)或服務(wù)購買的方式，交由社會部門來承擔(dān)。進一步說，就是要促進評價權(quán)從政府向社會的分離。政府評價對象的內(nèi)容、性質(zhì)不同，其所擁有的督導(dǎo)評價權(quán)的屬性也不一樣。教育督導(dǎo)職能的內(nèi)容包括督政、督學(xué)與監(jiān)測三個方面。是否需要對教育督導(dǎo)評價職能進行分離以及如何分離，不能一概而論，而應(yīng)該根據(jù)教育督導(dǎo)評價職能內(nèi)容的性質(zhì)進行區(qū)別對待。

1.督政職能的分離

督政是縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策情況開展的督導(dǎo)，它是教育督導(dǎo)的重要職能之一。督政職能具有強監(jiān)督性、強制性，弱專業(yè)性與指導(dǎo)性，這一職能的有效行使不僅需要督導(dǎo)者能夠熟悉國家教育政策、法律法規(guī)，而且要求其具有很高的行政權(quán)威。教育政策、法律法規(guī)等是否得到有效的實行，首先受到觀念阻力與政治阻力的影響，而不是經(jīng)濟與技術(shù)阻力。因此，督政職能的重點是在對被督導(dǎo)對象的監(jiān)督，而不是指導(dǎo)。由于督政工作的開展需要督導(dǎo)者具有很高的行政權(quán)威，這就決定這一公共服務(wù)的職能不宜由社會部門提供，而必須由政府直接提供。

2.督學(xué)職能的分離

督學(xué)是一項專業(yè)性與指導(dǎo)性要求很高的行政活動，其具有強指導(dǎo)性與專業(yè)性、次強監(jiān)督性以及弱強制性。督學(xué)職能內(nèi)容包括督導(dǎo)評估方案的研發(fā)、對學(xué)校進行實際督導(dǎo)與提出整改意見、根據(jù)督學(xué)結(jié)果對學(xué)校進行整改等。督導(dǎo)評估方案的研發(fā)是一項技術(shù)性、專業(yè)性很強的研究工作，嚴(yán)格意義上講，它不是一項行政工作。因此，僅僅依靠督導(dǎo)機構(gòu)本身的力量難以制定出更為科學(xué)合理的督導(dǎo)評估方案。督導(dǎo)機構(gòu)可以把督導(dǎo)評估方案研制這一職能通過委托招標(biāo)等形式交由專業(yè)研究機構(gòu)來履行。在交由社會專業(yè)研究機構(gòu)研制督導(dǎo)評估方案過程中，政府組織需要對社會專業(yè)研究機構(gòu)研制的督導(dǎo)評估方案提出明確的目的要求，并組織好專家進行論證、廣泛征求學(xué)校意見，嚴(yán)把督導(dǎo)評估方案質(zhì)量關(guān)。

3.監(jiān)測職能的分離

監(jiān)測活動是由監(jiān)測工具開發(fā)與使用、監(jiān)測結(jié)果分析以及未來發(fā)展趨勢預(yù)測等環(huán)節(jié)組成，從本質(zhì)上來說它也是一種專業(yè)性的研究活動，并且，相對于督政與督學(xué)而言其具有更高的專業(yè)性與技術(shù)性要求。監(jiān)測的重要意義是對教育質(zhì)量發(fā)展?fàn)顩r的了解，而不是在于對教育活動的監(jiān)督與指導(dǎo)。所以，監(jiān)測活動本身具有強專業(yè)性，弱強制性、監(jiān)督性與指導(dǎo)性。監(jiān)測的專業(yè)性不僅體現(xiàn)在評價活動之中，而且也體現(xiàn)在學(xué)科活動之中。如若開發(fā)一套信效度都很高的監(jiān)測工具，不僅需要對評價技術(shù)本身要有精深的了解，而且也需要對兒童的心理發(fā)展、課程政策、教材以及學(xué)科教學(xué)活動有很深入的了解。所以，為了保證監(jiān)測質(zhì)量，監(jiān)測職能也需要交由專業(yè)的社會評價機構(gòu)來履行。政府可以將監(jiān)測職能通過委托授權(quán)的方式交由社會專業(yè)機構(gòu)來完成。

基于專業(yè)性與指導(dǎo)性職能分離的教育督導(dǎo)評估機制的重構(gòu)

教育督導(dǎo)職能的分離，不能考慮是否有利于教育督導(dǎo)工作開展的問題，而必須要考慮分離什么樣的職能才是合理的問題。在推進教育督導(dǎo)職能分離過程中，應(yīng)該充分地考慮到教育督導(dǎo)職能性質(zhì)的差異。進一步來說，對于不同性質(zhì)的教育督導(dǎo)評估職能，那么，對其提出的分離要求是不同的。向社會分離的教育督導(dǎo)評估職能應(yīng)該是那些具有強指導(dǎo)性與專業(yè)性的職能，而不應(yīng)包括那些具有強監(jiān)督性與強制性的職能。因此，這就決定了那些承接教育督導(dǎo)評估服務(wù)的主體本身必須具有很強的研究性與專業(yè)性。

1.建立教育督導(dǎo)評估服務(wù)分類承接制度

承接教育督導(dǎo)評估職能的組織，并不僅僅限于國內(nèi)專業(yè)評價組織，其同時也包括其他國家專業(yè)評價組織以及國際專業(yè)評價組織。對于國內(nèi)外不同的專業(yè)評價組織應(yīng)該根據(jù)教育督導(dǎo)評估職能性質(zhì)差異對其主體資格給予不同的限定，并依此建立教育督導(dǎo)評估服務(wù)分類承接制度。對于強政策性、監(jiān)督性的教育督導(dǎo)評估職能任務(wù)的完成，不是靠純粹的技術(shù)能夠解決的問題，它涉及到對一個國家教育目的與方針，以及隱性的意識形態(tài)、文化的了解與認(rèn)同問題。因此，這類督導(dǎo)評估職能的分離，其承接主體的資格不能向其他國家專業(yè)評價組織與國際組織開放，即不能由這兩者來承接具有較強政策性與監(jiān)督性的教育督導(dǎo)評估的服務(wù)職能。國內(nèi)專業(yè)社會評價組織只要具備一定的資質(zhì)皆可以成為教育督導(dǎo)評估職能服務(wù)潛在的承接主體。但其是否能夠真正地成為教育督導(dǎo)評估職能承接的主體，除了其要具備足夠的專業(yè)供給能力以外，還必須要取得承接服務(wù)主體的資格。

2.建立社會評價機構(gòu)的市場準(zhǔn)入制度

教育督導(dǎo)評估是一項政策性、專業(yè)性與技術(shù)性很強的工作。其對承接教育督導(dǎo)評估服務(wù)職能的社會評價機構(gòu)的資質(zhì)與能力具有嚴(yán)格的要求。因此，社會評價機構(gòu)之于學(xué)校評估市場的進入不應(yīng)是完全開放的，而應(yīng)該進行嚴(yán)格的資格審查，只有具備了一定的資質(zhì)與專業(yè)要求的社會評估機構(gòu)才能夠準(zhǔn)許進入學(xué)校評估市場之中。政府要制定嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與條件，確保社會評價機構(gòu)進入學(xué)校評估市場以后能夠真正勝任承接教育督導(dǎo)評估職能的能力與資格。市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)需要對社會評價機構(gòu)提出專業(yè)技能以及服務(wù)能力上的要求。市場準(zhǔn)入的條件需要對社會評價機構(gòu)的性質(zhì)、注冊時間、注冊條件等方面作出規(guī)定。同時，也需要對社會評價機構(gòu)取得市場準(zhǔn)入主體的程序作出嚴(yán)格的規(guī)定，并嚴(yán)格地遵循準(zhǔn)入審批程序的要求。

3.建立社會評價機構(gòu)承接服務(wù)的監(jiān)控制度

社會評價機構(gòu)是否能夠很好地完成督導(dǎo)評估職能主要受兩方面因素影響：一方面，社會評價機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力；另一方面，社會評價機構(gòu)的機會主義與尋租行為。為提升社會評價機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力，避免其機會主義與敗德行為的出現(xiàn)，需要對社會評價機構(gòu)服務(wù)職能的履行狀況進行及時監(jiān)控。第一，發(fā)揮被督導(dǎo)評估主體學(xué)校組織的監(jiān)控作用。一方面，賦予學(xué)校之于承接督導(dǎo)評價職能服務(wù)的社會評價機構(gòu)的選擇權(quán)；另一方面，督導(dǎo)評估結(jié)束后由學(xué)校對社會評價機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量進行評價，并將評價結(jié)果在整個學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)進行公開，以為日后學(xué)校在對社會評價機構(gòu)選擇時提供參考依據(jù)。第二，根據(jù)社會評價機構(gòu)提供的督導(dǎo)服務(wù)質(zhì)量情況對經(jīng)費進行撥付。經(jīng)費撥付是監(jiān)控社會評價機構(gòu)履行自身服務(wù)職能的重要方式。經(jīng)費不宜一次性撥付，要保留一定比例的經(jīng)費在督導(dǎo)評估服務(wù)職能完成后根據(jù)任務(wù)完成的質(zhì)量狀況進行撥付。

4.建立社會評價機構(gòu)承接服務(wù)的定期認(rèn)定制度

為了避免社會評價機構(gòu)在履行督導(dǎo)評估服務(wù)職能過程中出現(xiàn)機會主義、尋租與敗德行為，不僅需要對社會評估機構(gòu)履行督導(dǎo)評估職能的狀況進行監(jiān)督，而且也需要對它們的市場準(zhǔn)入資格進行定期認(rèn)定。認(rèn)定內(nèi)容包括社會評價機構(gòu)是否存在違法與典型過錯行為、督導(dǎo)評估職能完成狀況、學(xué)校滿意度、政府滿意度以及對學(xué)校發(fā)展的影響。政府每隔一定時期應(yīng)組織專業(yè)人員對社會評價機構(gòu)進行一次資格認(rèn)定，對經(jīng)認(rèn)定不能很好履行承接督導(dǎo)評估職能的社會評價機構(gòu)，要取消其市場準(zhǔn)入的主體資格，同時也為其他社會評價機構(gòu)獲得市場準(zhǔn)入資格提供一種可能性，使其能夠平等參與承接教育督導(dǎo)評估服務(wù)主體的競爭，進而激發(fā)社會評價機構(gòu)更好地承擔(dān)與履行承接督導(dǎo)評估服務(wù)職能的潛能與活力。

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（作者單位：北京師范大學(xué)教育管理學(xué)院）

[責(zé)任編輯：翟 迪]