論土地征收中公共利益范圍之界定

張家源

[摘要]近年來(lái)，隨著各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化步伐的加快，國(guó)家收回土地使用權(quán)日益頻繁。在這期間出現(xiàn)了暴力拆遷、違法征地、征而不用、程序簡(jiǎn)陋、補(bǔ)償偏低等現(xiàn)象，這些都成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的誘因。而這些問(wèn)題的解決基礎(chǔ)都在于公共利益界定問(wèn)題上，是許多土地征收案例中問(wèn)題的根源。因此，解決具體問(wèn)題應(yīng)該先研究公共利益范圍。

[關(guān)鍵詞]土地征收;公共利益;范圍界定

土地征收中公共利益范圍界定過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于：公共利益的條款幾乎為概括性條款，因此適用模糊;界定主體分權(quán)模糊，未做到相互制約，因此未解決公共利益與個(gè)別利益的沖突，未防止公權(quán)力濫用。

一、界定主體及界定程序

在土地征收中，界定公共利益范圍的主體是一個(gè)憲法分權(quán)的問(wèn)題，界定主體在學(xué)術(shù)界被認(rèn)為是政府（行政機(jī)關(guān)）、立法機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）、司法機(jī)關(guān)、公民。既然這個(gè)問(wèn)題涉及的是分權(quán)，則不僅要討論“誰(shuí)是界定主體”，而且更重要的是“怎么分權(quán)”的問(wèn)題。筆者就是從如何分權(quán)的角度來(lái)探討界定主體在界定范圍時(shí)所起的作用。因此，從分權(quán)問(wèn)題的研究可以推導(dǎo)出界定制度，制度在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行就表現(xiàn)為程序，程序制度起到的最主要的作用就在于權(quán)力制約。

（一）界定主體

政府在土地征收中是執(zhí)行者，許多觀點(diǎn)認(rèn)為理應(yīng)南政府來(lái)界定即擁有最大權(quán)力。但筆者認(rèn)為如果執(zhí)行者擁有最大權(quán)力，自身利益會(huì)膨脹。雖然它是最深入了解征收狀況的主體，但在權(quán)力最大時(shí)它會(huì)為自身利益偏離實(shí)際方向。因此，政府的主要任務(wù)仍然是執(zhí)行征收者，是政府公共利益范圍方案的制定者。

立法機(jī)關(guān)是將整個(gè)方案制定成法的主體，并且具有肯定或否決整個(gè)方案或方案中的某個(gè)內(nèi)容的權(quán)力。這樣立法機(jī)關(guān)一定程度上制約了政府的行政權(quán)力。在我國(guó)，立法機(jī)關(guān)就是代議機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)是我國(guó)民意的代表。而土地征收作為關(guān)系到公民財(cái)產(chǎn)的社會(huì)活動(dòng)，勢(shì)必在這個(gè)活動(dòng)中的每個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)民意。

司法機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)具體界定了公共利益范圍的基礎(chǔ)上履行審查的職責(zé)，即審查內(nèi)容是否違憲。然而，在目前我國(guó)的現(xiàn)行法律中，司法機(jī)關(guān)沒(méi)有違憲審查權(quán)，只具有提出違憲審查要求的權(quán)力。因此，筆者是在一個(gè)完善后的違憲審查制度的理想狀態(tài)下把司法機(jī)關(guān)的權(quán)限定位于履行審查資格的角色。從目前的狀況可以看出，司法機(jī)關(guān)沒(méi)有具備界定主體資格，而審查職責(zé)則理應(yīng)由代議機(jī)關(guān)來(lái)履行。

公民在界定過(guò)程中所起的是決策者的作用，在政府提出的方案中就體現(xiàn)的是民意，否則會(huì)被民意代表的代議機(jī)關(guān)所否決。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，公民不能直接決定立法，不能直接界定，可以間接地履行他們的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利。

（二）界定程序

現(xiàn)實(shí)中的界定有許多缺陷，政府在界定程序中獨(dú)大，立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)不具體并且無(wú)制約政府的權(quán)力，司法機(jī)關(guān)無(wú)審查權(quán)，公民由于以上三處的缺陷不知如何表達(dá)民意并且民意也處于輔助的地位。

從以上分權(quán)中就可以推導(dǎo)出制度，有了制度就會(huì)有程序。界定制度最主要實(shí)現(xiàn)的目的就是表達(dá)民意，土地征收主要涉及的是公民的權(quán)利，這關(guān)系到社會(huì)民牛建設(shè)、社會(huì)秩序的安定和諧。在政府制訂方案的過(guò)程中會(huì)有聽(tīng)證制度、公開(kāi)制度，也就是在制訂方案的過(guò)程中廣納各方意見(jiàn)，在制訂出來(lái)后提交代議機(jī)關(guān)前公開(kāi)方案。而代議機(jī)關(guān)的肯定或否決，以及肯定后制定法律法規(guī)的過(guò)程是按照憲法、立法法中的相關(guān)程序來(lái)進(jìn)行。但代議機(jī)關(guān)在界定范圍之前理應(yīng)先界定公共利益，其中的模式或標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)牛公共利益范圍的基礎(chǔ)。

二、公共利益的立法模式或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在學(xué)術(shù)界討論出的立法模式最早或最典型的是概括式、列舉式及折中式。

第一，概括式。我國(guó)屬于概括式的立法模式，也就是只原則性規(guī)定征收是出于公共利益，沒(méi)有規(guī)定公共利益的范圍。第二，列舉式。與概括式相反，在征收規(guī)定中把屬于征收的范圍列舉出來(lái)。第三，折中式。這是以上兩種模式的合并，也就是既做出了概括性規(guī)定，又做出了列舉式規(guī)定。

縱觀三種模式，其中折中式是當(dāng)中最為全面適當(dāng)?shù)哪Ｊ?，符合許多國(guó)家的實(shí)際，同時(shí)在法律適用中顯得明確理性，許多學(xué)者建議我國(guó)法律法規(guī)采取這種立法模式。近年頒布的《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》也采用的是折中式。但一般在列舉中容易列…的是絕對(duì)的公共利益，如蔡樂(lè)渭博士所歸納出的一般屬于公共利益的內(nèi)容：“國(guó)防、軍事設(shè)施，國(guó)家機(jī)關(guān)用地，非政府公益組織用地，交通設(shè)施，水利設(shè)施，社會(huì)公用設(shè)施，社會(huì)保障設(shè)施，教科文衛(wèi)設(shè)施，環(huán)境與資源保護(hù)設(shè)施，能源設(shè)施，其他公共利益內(nèi)容?！钡鲊?guó)畢竟國(guó)情不同，除了絕對(duì)性公共利益外，其他列舉內(nèi)容應(yīng)參照我國(guó)的情況同時(shí)列舉出針對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的內(nèi)容。

筆者認(rèn)同王才亮教授的看法，認(rèn)為他是從如今的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中所得到的見(jiàn)解。王才亮教授認(rèn)為：“第一，公共利益不是某一地區(qū)或團(tuán)體的共同利益。公共利益不是為特定的一部分人謀利。否則，地方主義就可以以局部對(duì)抗全局損害的合法權(quán)益。第二，公共利益不是法律所限制的，應(yīng)當(dāng)是具體的，代表最廣大人民的意志，這樣才能容易取得公眾的認(rèn)同。然而，也不能以取悅受惠者而使不特定的多數(shù)人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損。第三，公共利益不是經(jīng)營(yíng)性利益。以營(yíng)利為目的的行為屬于私人行為，行為人應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)獲得土地而無(wú)權(quán)征收;而經(jīng)營(yíng)性主體為完成國(guó)家直接要求的經(jīng)濟(jì)任務(wù)也可以申請(qǐng)公益征收，但應(yīng)與其自身的經(jīng)營(yíng)行為相區(qū)別。第四，公共利益不等同于國(guó)家利益。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益則可能妨礙公共利益?！?/p>

這段話通過(guò)排除性標(biāo)準(zhǔn)使得人們對(duì)公共利益有了全面認(rèn)識(shí)的情況下做出了針對(duì)我國(guó)的具體國(guó)情的結(jié)論。目前《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》是唯一一個(gè)國(guó)內(nèi)明確界定公共利益的行政法規(guī)，對(duì)于土地征收中的公共利益界定具有極大參考意義。我國(guó)在土地征收中混淆了公益與非公益的界限，在實(shí)踐與法律中造成了極大的沖突。