考慮環(huán)境治理成本的碳稅設(shè)計(jì)

藍(lán)海燕+唐玉榮+蘭海鵬

【摘 要】 關(guān)于是否開征碳稅的論證由來已久，我國預(yù)計(jì)將在2020年全面啟動碳稅工作。文章基于國內(nèi)外的碳稅研究與實(shí)踐，提出考慮環(huán)境治理成本的碳稅設(shè)計(jì)思想，依據(jù)二氧化碳排放數(shù)量與環(huán)境治理成本數(shù)量關(guān)系，預(yù)測我國未來碳稅水平。研究發(fā)現(xiàn)包含環(huán)境治理成本的碳稅大體上與環(huán)保部確定的高稅率接近，而從長期趨勢來看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟國家的碳稅水平。因此，有必要在設(shè)計(jì)碳稅時(shí)考慮環(huán)境治理成本，通過稅收調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)政府財(cái)稅與環(huán)境治理的“雙重紅利”。

【關(guān)鍵詞】 碳稅； 環(huán)境治理成本； 雙重紅利

【中圖分類號】 F205；F810.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）22-0093-05

一、引言

2016年4月22日，170多個(gè)國家共同簽署《巴黎協(xié)定》，承諾將全球氣溫升高幅度控制在2℃內(nèi)。減少碳排放已刻不容緩，在各種減排措施中，碳稅是具有成本效益且容易推廣的有效控排方法[ 1 ]。

碳稅是按照化石燃料的含碳量或碳排放總量征收的一種稅負(fù)，以克服環(huán)境污染的負(fù)外部性[ 2 ]。1990年，芬蘭最早開征碳稅，將碳稅與能源稅合并，提高原有能源稅稅率，石油與煤炭每噸提高20歐元作為二氧化碳稅[ 3 ]。此后瑞典、丹麥、荷蘭、挪威等歐洲六國陸續(xù)開征碳稅，Baranzini等對此進(jìn)行實(shí)證分析得出，歐洲六國征收碳稅直接提高產(chǎn)品價(jià)格，增加了財(cái)政收入，其負(fù)面影響可通過碳稅設(shè)計(jì)和財(cái)政收入進(jìn)行補(bǔ)償[ 1 ]。很明顯，歐洲通過征收碳稅，既減少二氧化碳排放，又降低稅制扭曲程度，實(shí)現(xiàn)稅收的“雙重紅利”作用[ 4 ]。此外，從世界范圍看，碳稅創(chuàng)造的公共收入高達(dá)216.67億美元，而碳交易產(chǎn)生的公共收入僅為65.71億美元[ 5 ]，相比之下，碳稅政策效果更加明顯。

二、國外的碳稅實(shí)踐

碳稅作為控制碳排放的一項(xiàng)重要價(jià)格機(jī)制，與庇古稅的作用相同，以減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展中負(fù)外部性為目的。北歐國家開征碳稅之初，其對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響備受關(guān)注，所以早期關(guān)于碳稅的研究主要集中在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。Barker等根據(jù)英國能源消耗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境影響建立能源—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境模型，分析碳稅對英國宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，發(fā)現(xiàn)對企業(yè)征收碳稅既可以降低排放量，又不會對英國GDP增速產(chǎn)生明顯影響[ 6 ]。2001年，英國通過立法，對工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和公共部門征收氣候變化稅，這些行業(yè)所涉及企業(yè)的能源使用成本因此上升15%，但是若達(dá)到協(xié)議規(guī)定的能源效率，企業(yè)將享受80%的碳稅優(yōu)惠。因此，實(shí)際稅率水平僅為名義碳稅的20%[ 7 ]。從歐盟國家來看，開征碳稅并未影響整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)槿驓夂蜃兣目陀^事實(shí)，碳稅可能會在歐盟長期執(zhí)行[ 8 ]。

碳稅在歐盟國家的表現(xiàn)形式各不相同。挪威直接對煤、油、天然氣征收碳稅，稅率約10～40歐元，是歐盟中稅率較高的國家。執(zhí)行幾年之后，Bruvoll等對高碳稅政策效果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)單位GDP的二氧化碳排放強(qiáng)度明顯降低[ 9 ]。丹麥與挪威相同，直接對能源消耗量征稅，這種做法類似于能源稅。荷蘭卻將能源稅與碳稅合并，建立能源環(huán)境稅。各個(gè)國家無論采用哪種征稅形式，碳稅必然影響企業(yè)原有稅制結(jié)構(gòu)，在碳稅全部或部分轉(zhuǎn)化成企業(yè)稅后，原有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體負(fù)擔(dān)增加[ 10 ]。

雖然研究文獻(xiàn)中不乏關(guān)于碳稅的負(fù)面影響，但更多的理論傾向于如何設(shè)計(jì)合理的碳稅制度，充分利用制度差異實(shí)現(xiàn)減排與發(fā)展目標(biāo)，只要稅制設(shè)計(jì)合理，碳稅就能被普遍接受并執(zhí)行。

三、國內(nèi)的碳稅研究

我國是否開征碳稅，始終存在兩種相反的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為碳稅不利于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。魏濤遠(yuǎn)等[ 11 ]通過一般均衡分析得出征收碳稅會使中國的經(jīng)濟(jì)狀況惡化，但開征碳稅能夠降低溫室氣體排放。高鵬飛和陳文穎[ 12 ]利用MARKAL與MACRO模型耦合，得出開征碳稅會給中國經(jīng)濟(jì)增長帶來相當(dāng)大的損失，由于我國經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展之中，以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展換取全球共享的碳減排好處并不是明智之舉。劉潔等[ 13 ]估算出征收碳稅不僅能夠提高能源使用效率，而且有助于縮小勞動和資本要素之間的收入分配差距，但卻降低了社會總產(chǎn)出，短期內(nèi)不建議開征。征收碳稅必然會對能源密集型產(chǎn)業(yè)的國際競爭力帶來影響[ 14 ]，甚至引發(fā)能源替代需求，高排放型產(chǎn)業(yè)的供給與需求降低，而對非能源部門的影響相對較低，這意味著碳稅改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[ 15 ]。

與之相對的第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，征收碳稅對中國經(jīng)濟(jì)影響很小或沒有。Wei等[ 16 ]分析認(rèn)為低碳背景下，中國開征碳稅無論對宏觀經(jīng)濟(jì)還是微觀經(jīng)濟(jì)的影響都很微小，設(shè)計(jì)適當(dāng)稅率是實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的選擇。李永剛[ 17 ]從經(jīng)濟(jì)增長、收入分配和稅負(fù)情況三個(gè)方面分析碳稅的風(fēng)險(xiǎn)性，得出中國開征碳稅不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而且不會影響國民收入分配，更不會加重整體稅收負(fù)擔(dān)，中國實(shí)行碳稅制度不存在風(fēng)險(xiǎn)。對于高耗能高排放的行業(yè)，李長勝等[ 18 ]研究了鋼鐵行業(yè)征收碳稅的影響，當(dāng)征收統(tǒng)一碳稅時(shí)，我國的鋼鐵行業(yè)產(chǎn)出不會受到很大的影響，考慮地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r而實(shí)行差異化碳稅，更有利于社會福利與公平，也有助于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。高碳稅下企業(yè)更會自主選擇低碳發(fā)展道路，運(yùn)用低碳技術(shù)提高能源效率，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化升級，這與中國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展目標(biāo)相吻合。

很顯然，國內(nèi)的研究文獻(xiàn)都還局限于理論上檢驗(yàn)，但對于碳稅支持呼聲越來越強(qiáng)烈。所以，如何根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)計(jì)合理的碳稅，或者如何將碳稅轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)通過其他政策補(bǔ)償或抵銷，是碳稅能否被執(zhí)行的關(guān)鍵。

四、環(huán)境治理成本的作用機(jī)理

環(huán)境治理成本取決于二氧化碳的環(huán)境損害程度。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，大氣中二氧化碳濃度從1960年的314.33ppm增長到2015年的407.46ppm，且在逐年增加。然而，對于二氧化碳的環(huán)境治理成本卻沒有明確的計(jì)算方法。《斯特恩報(bào)告》曾經(jīng)指出，要實(shí)現(xiàn)全球氣溫2℃的控制目標(biāo)，需要將全世界1%的GDP產(chǎn)出用于環(huán)保事業(yè)。endprint

環(huán)境治理成本可以用微觀經(jīng)濟(jì)理論解釋。假設(shè)企業(yè)由于二氧化碳排放對社會帶來負(fù)效應(yīng)，環(huán)境治理成本由此發(fā)生，其作用機(jī)理如圖1所示。

圖1中，企業(yè)正常生產(chǎn)的邊際成本為曲線PMC，與邊際收益曲線PMB交于B點(diǎn)，所對應(yīng)的企業(yè)收益最大產(chǎn)量為QP?？紤]企業(yè)排放的負(fù)效應(yīng)，用SMD表示，需要等量環(huán)境治理成本消除負(fù)面影響。此時(shí)，企業(yè)的個(gè)體邊際成本演化為社會邊際成本SMC，從社會整體出發(fā)，考慮環(huán)境影響的企業(yè)產(chǎn)量為Qs，其產(chǎn)量明顯低于QP。比較兩個(gè)產(chǎn)量的社會成本，生產(chǎn)QP單位時(shí)社會成本的增加區(qū)域?yàn)樗倪呅蜛BCD，其中區(qū)域ABD是企業(yè)產(chǎn)量增加獲得的額外利潤，相比之下，社會福利損失區(qū)域BCD企業(yè)產(chǎn)量增加的收益并不足以補(bǔ)償環(huán)境治理支出。所以對企業(yè)生產(chǎn)征收X單位排放稅，企業(yè)邊際成本增加為PMT，最優(yōu)產(chǎn)量QP等于社會最優(yōu)產(chǎn)量Qs，這時(shí)，區(qū)域ABD是企業(yè)由于產(chǎn)量減少而損失的收益，但社會福利卻因此而少損失區(qū)域BCD，社會凈福利水平為ABD與BCD的差額，由于邊際損害成本曲線是單增函數(shù)，區(qū)域BCD的面積更大，環(huán)境治理成本通過征收碳稅彌補(bǔ)，社會整體福利水平由負(fù)轉(zhuǎn)正。由此可見，環(huán)境治理成本是碳稅設(shè)計(jì)的基本前提。

五、考慮環(huán)境治理成本的碳稅設(shè)計(jì)

碳稅設(shè)計(jì)包括納稅人、計(jì)稅基礎(chǔ)、稅率、稅收優(yōu)惠等，歐盟國家的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）納稅人

2017年，我國將在石化、化工、建材等八大行業(yè)中耗能達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的企業(yè)實(shí)行碳交易體系，將因此取代歐盟，成為世界規(guī)模最大的碳交易市場。預(yù)計(jì)到2020年，第一階段交易試點(diǎn)以后，將進(jìn)一步擴(kuò)大碳交易范圍，碳交易標(biāo)準(zhǔn)將降到5 000噸標(biāo)準(zhǔn)煤，并對未參加碳交易體系的企業(yè)全面開征碳稅。根據(jù)這一規(guī)定，碳稅的納稅人為中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)，除了參加碳交易體系的企業(yè)之外，還有直接向大氣排放二氧化碳的企事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的個(gè)人，包括國有企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)等組織形式。其中關(guān)鍵問題在于如何確定碳稅的征收環(huán)節(jié)。荷蘭、英國等直接在消費(fèi)環(huán)節(jié)按照企業(yè)消費(fèi)一次能源數(shù)量與能源稅合并征收，計(jì)算方便直觀，但直接導(dǎo)致國民消費(fèi)石油、煤炭等價(jià)格上漲。我國可考慮在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，但無論如何，稅負(fù)最后都會轉(zhuǎn)化為企業(yè)生產(chǎn)成本的一部分，轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者。因此，要以最方便高效原則確定征稅環(huán)節(jié)。

（二）計(jì)稅基礎(chǔ)

目前國際上通用的碳稅計(jì)稅基礎(chǔ)主要有兩種：一種是根據(jù)化石燃料的含碳量征收碳稅，比如瑞典與丹麥；另一種是以全部二氧化碳排放總量為稅基，例如波蘭。無論哪種形式，準(zhǔn)確度量碳排放數(shù)量是關(guān)鍵，這取決于二氧化碳監(jiān)測技術(shù)。然而由于缺乏準(zhǔn)確測量二氧化碳排放數(shù)量的監(jiān)測儀器，加之我國碳稅主要對石油、煤炭等能源消耗課征，因此采用第一種計(jì)稅基礎(chǔ)更可行。

根據(jù)《IPCC國家溫室氣體清單指南》，按照以下方法能夠比較準(zhǔn)確地估算出二氧化碳排放總量?；居?jì)算公式如下[ 19 ]：

二氧化碳排放量=（各種能源的實(shí)際消耗量×單位能源含碳量-非能源利用固碳量）×燃料氧化率×44/12

（1）

根據(jù)式（1）可將碳排放量計(jì)算過程分解如下：

第一步：確定各種能源消耗量。

第二步：將能源消耗量換算成對應(yīng)的熱量，常見的能源發(fā)熱量如表1所示。

熱量=能源消耗量×能量換算系數(shù) （2）

第三步：計(jì)算燃料含碳量。

燃料含碳量=發(fā)熱量×碳排放系數(shù) （3）

第四步：計(jì)算凈碳排放量。

凈碳排放量=燃料含碳量×（1-固碳率） （4）

第五步：計(jì)算實(shí)際碳排放量。

實(shí)際碳排放量=凈碳排放量×氧化率 （5）

常見能源的碳排放系數(shù)與碳氧化因子如表2所示，其中單位為kgC/GJ。

第六步：計(jì)算實(shí)際的二氧化碳排放數(shù)量。

二氧化碳實(shí)際排放量=實(shí)際碳排放量×44/12（6）

（三）考慮環(huán)境治理成本的碳稅稅率

二氧化碳負(fù)效用通常既包括對環(huán)境的直接影響，又包含間接影響。但是在環(huán)境治理時(shí)，一般只針對環(huán)境直接損害成本。因此，環(huán)境治理成本略低于真正的環(huán)境損害成本。碳稅與環(huán)境治理成本近似表達(dá)為以下數(shù)量關(guān)系[ 20 ]：

碳稅=2·環(huán)境治理成本/二氧化碳排放量 （7）

目前國際上沒有權(quán)威的估算二氧化碳環(huán)境治理成本的方法，碳稅執(zhí)行比較好的國家其稅收收入不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.7%[ 21 ]，且發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家。因此，本文以0.3%作為我國環(huán)境治理成本計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。2015年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為689 052億元，環(huán)境治理成本約為2 067.156億元，而同期我國的二氧化碳排放總量約90億噸，基于公式（7），測算出我國二氧化碳稅率約為45.94元/噸，這與環(huán)保部確定的碳稅水平略有差異。環(huán)保部研究課題所預(yù)計(jì)的碳稅水平為20元/噸，到2020年調(diào)高至50元/噸[ 22 ]。考慮環(huán)境治理成本的碳稅雖在初期略高于環(huán)保部確定稅率，但長期趨勢大體相同。

根據(jù)表2中各種能源碳排放系數(shù)，得出考慮環(huán)境治理成本的能源碳稅如表3所示。

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表3所示的碳稅水平，相比于表4，測算的碳稅與主要?dú)W盟國家碳稅水平有明顯差距[ 21 ]。

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（四）稅收優(yōu)惠

碳稅是政府通過價(jià)格變化來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的決策行為。為激勵納稅主體的低碳選擇，必須考慮政府的引導(dǎo)行為。無論在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是消費(fèi)環(huán)節(jié)征收碳稅，必然加重企業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，增加最終產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)格。因此，實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠是非常必要的。

英國將碳稅優(yōu)惠政策與企業(yè)能源使用效率相聯(lián)系，只要企業(yè)達(dá)到協(xié)議規(guī)定的能源效率，最高可享受高達(dá)80%的稅收優(yōu)惠，實(shí)際碳稅稅率非常低。這種稅收優(yōu)惠政策，一方面鼓勵企業(yè)改進(jìn)能源技術(shù)減少碳排放，另一方面又使企業(yè)易于接受碳稅政策。所以，對于能源密集型的生產(chǎn)企業(yè)，可在碳稅實(shí)行初期采用以下優(yōu)惠措施。第一，根據(jù)碳排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別對待。如果企業(yè)二氧化碳排放總量低于配額，則給予一定的稅收減免，鼓勵企業(yè)清潔生產(chǎn)，減少排放數(shù)量。第二，提供資金支持或貸款優(yōu)惠。對于需要進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)改造或技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)，可以提供優(yōu)惠的貸款政策，給予貸款便利，支持企業(yè)技術(shù)升級。第三，對于大型生產(chǎn)企業(yè)，要進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂昭a(bǔ)貼或返還。我國碳排放主要來源于高耗能高排放的生產(chǎn)型企業(yè)，在開征碳稅初期，為鼓勵與扶持這些高排放行業(yè)企業(yè)發(fā)展并接受碳稅機(jī)制，要進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼與照顧。endprint

總之，我國在征稅之初，應(yīng)當(dāng)建立起稅收返還或減免等優(yōu)惠措施，輔以碳稅共同實(shí)施，循序漸進(jìn)形成完善的碳稅稅制。

（五）稅率動態(tài)調(diào)整

稅收優(yōu)惠政策在碳稅征收的初期適用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及碳稅制度的完備，要考慮碳稅稅率的調(diào)整。從我國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展趨勢來看，GDP依然會保持持續(xù)增長。本文參考姜克雋等[ 23 ]預(yù)測的我國GDP增長速度，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況，將2020年的GDP增長率確定為7%，其他保持不變，具體如表5所示。

二氧化碳排放數(shù)量參考沈鐳等[ 21 ]預(yù)測的一次能源數(shù)量計(jì)算，而二氧化碳的邊際治理成本會逐年增長，本文假設(shè)每10年增長0.1%，到2050年與發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理投入基本持平，測算我國未來碳稅稅率見表6。

從表6的測算結(jié)果可以看出，考慮環(huán)境治理成本的碳稅會隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸提高，但依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟國家碳稅稅率。隨著排放的累積，二氧化碳邊際治理成本將會越來越高。從長期發(fā)展看，提高碳稅是有效的激勵方法。

六、結(jié)語

中國正在履行大國承諾，在重點(diǎn)排放行業(yè)實(shí)行碳交易體系，征收碳稅更是低碳發(fā)展的必然選擇。不管是基于化石燃料的含碳量，還是基于二氧化碳排放總量，準(zhǔn)確核算計(jì)稅基礎(chǔ)從量征收是關(guān)鍵。國外的實(shí)踐對我國開征碳稅提供了重要啟示，要考慮二氧化碳的環(huán)境損害程度。以碳稅補(bǔ)償環(huán)境治理成本支出，得出的碳稅大體上接近于環(huán)保部商榷的碳稅稅率。從長期趨勢來看，二氧化碳累積數(shù)量增加，環(huán)境治理成本升高，碳稅稅率也不斷上漲，但總體水平依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟國家碳稅稅率。因此，在確定碳稅時(shí)有必要將環(huán)境治理成本考慮在內(nèi)，通過稅收價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)政府財(cái)稅的“藍(lán)色紅利”，更要兼顧環(huán)境治理的“綠色紅利”。

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