“雙碳”背景下我國開征碳稅的探討

馬辰威

(南通大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院,江蘇 南通 226019)

0 引言

工業(yè)革命以來,以二氧化碳為主的溫室氣體排放的增加,導(dǎo)致氣候問題日益嚴重,給人類生產(chǎn)活動和日常生活帶來了巨大困擾。氣候問題作為全球公共問題,具有較強的負外部性,需要全球各國共同面對?！栋屠鑵f(xié)定》確定了應(yīng)對氣候變化問題的長遠目標,為世界各國制定治理氣候變化問題政策指明了方向[1]。在第75屆聯(lián)合國大會上,我國正式提出2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和的目標?！半p碳”目標是治理環(huán)境問題所提出的重大戰(zhàn)略決策,事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體。

為應(yīng)對氣候變化,2011年國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》,批準全國7個省市開展碳交易試點工作。全國碳排放權(quán)交易市場已于2021年7月啟動,根據(jù)國外實踐經(jīng)驗,碳稅在碳減排過程中起到了關(guān)鍵作用,而中國對于碳稅研究還不夠全面,要想通過碳稅實現(xiàn)碳減排,仍需借鑒國際經(jīng)驗,并結(jié)合中國實際情況,研究制定出符合中國國情的碳稅政策。

1 碳稅征收的目的和影響

1.1 碳稅征收的目的

開征碳稅的目的在于減少二氧化碳等溫室氣體排放,改善生態(tài)環(huán)境。碳稅是對二氧化碳等溫室氣體征稅的一種手段,是達到節(jié)能減排目標的制度安排。碳稅主要根據(jù)化石能源在燃燒過程中產(chǎn)生的二氧化碳排放情況開征,二氧化碳排放量在我國呈逐年遞增趨勢,盡管中國政府已采取各種政策來緩解氣候變化,但這些政策并未徹底解決國內(nèi)碳減排難題。因此,在新發(fā)展階段,中國政府有必要出臺新政策方案,以減少溫室氣體排放。

1.2 碳稅征收的影響

在能源方面,碳稅的實施能夠促進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,減少化石能源使用需求,提高能源使用效率。首先,征收碳稅能夠提高我國能源要素的產(chǎn)出效率,降低我國對能源要素的投入[2];其次,碳稅將抑制化石能源的使用,促進碳減排[3];再次,企業(yè)繳納的碳稅以商品價格上升的形式,將部分碳稅轉(zhuǎn)嫁給消費者,進而提高消費者節(jié)約環(huán)保意識;最后,碳稅的征收會使得高碳能源和化石能源價格上升,減少人們對這類能源的使用需求,在能源供不應(yīng)求時,會尋求清潔能源來代替化石能源,促進能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,達到碳減排的目的。

在環(huán)境方面,碳稅的實施會提高化石燃料價格,減少化石燃料使用量,降低溫室氣體排放。由于不同碳稅征稅水平下煤炭消費量存在差異,稅負越高,煤炭消費越少,從而降低企業(yè)煤炭使用量,減少二氧化碳排放。此外,相較于發(fā)展中國家,發(fā)達國家碳減排發(fā)展更成熟,節(jié)能減排技術(shù)更為先進,單位GDP碳排放量較低。對于發(fā)展中國家來說,發(fā)展位于首位,科學(xué)技術(shù)尚未成熟,有待進一步提升,缺乏良好的科學(xué)技術(shù)發(fā)展低碳經(jīng)濟,在碳減排上相較于發(fā)達國家更弱。

在經(jīng)濟方面,碳稅從正反兩方面影響經(jīng)濟發(fā)展。一方面,征收碳稅加重企業(yè)稅負,導(dǎo)致生產(chǎn)投資行為減少,碳稅會使得產(chǎn)品價格上升,遏止人們購買欲望,抑制人們消費需求,阻礙經(jīng)濟增長;另一方面,征收碳稅增加國家財政收入,將稅收收入用于擴大經(jīng)濟項目投資規(guī)模,會促進社會經(jīng)濟增長。然而,從長期來看,征收碳稅對經(jīng)濟的影響利大于弊,隨著我國碳稅政策不斷完善,加上碳稅的稅收返還以及碳稅稅收優(yōu)惠政策的實施,征收碳稅對我國經(jīng)濟的負面影響將逐漸減弱。

2 國內(nèi)外碳稅的研究現(xiàn)狀

2.1 碳稅的“雙重紅利”效應(yīng)

“雙重紅利”效應(yīng)最初是由Pearce[4]針對環(huán)境稅所提出的,具有兩方面內(nèi)涵:一是環(huán)境稅能夠促進溫室氣體減排,改善生態(tài)環(huán)境問題;二是環(huán)境稅能夠提高經(jīng)濟效率,促進經(jīng)濟增長,達到帕累托最優(yōu)。由于碳稅與環(huán)境稅都屬于“庇古稅”的范疇,因此,“雙重紅利”效應(yīng)也適用于碳稅。

隨著學(xué)科的發(fā)展與知識體系的完善,“雙重紅利”效應(yīng)又衍生出一個新的內(nèi)涵——“就業(yè)雙重紅利”。張景華[5]構(gòu)建CGE模型實證分析得出,在開征碳稅的同時選擇合適的碳稅循環(huán)方式,就可能實現(xiàn)就業(yè)的“雙重紅利”;陸旸[6]在VAR模型的基礎(chǔ)上,模擬了中國的就業(yè)雙重紅利問題,研究得出,征收碳稅難以使中國在短期內(nèi)實現(xiàn)就業(yè)的“雙重紅利”。目前,關(guān)于“雙重紅利”理論主要研究集中以上3種紅利效應(yīng)。隨著研究體系的完善,“雙重紅利”已拓展豐富為“強式雙重紅利”“弱式雙重紅利”“分配雙重紅利”“增長雙重紅利”“就業(yè)雙重紅利”等多種類型[7]。

2.2 碳稅的稅收中性原則

碳稅在收入分配上具有一定的累退性,很多學(xué)者認為保持碳稅的稅收中性原則對減少資源扭曲和分配不公問題具有一定的促進作用。目前,在學(xué)術(shù)界呼聲較高的保持稅收中性原則的措施主要為實施稅收優(yōu)惠政策,做好碳稅與結(jié)構(gòu)性減稅的協(xié)調(diào)作用。魯書伶等[8]認為應(yīng)采取減稅、稅收抵免或者稅收返還,采取減免個人所得稅、對部分企業(yè)進行補貼的形式減輕納稅義務(wù)人的負擔(dān),從而減少征收碳稅對資源配置和收入分配的不利影響;任超等[9]認為可以從碳稅的歸屬、稅率和使用3個方面進行稅收中性原則的調(diào)節(jié),實施碳稅循環(huán)機制,實現(xiàn)稅負平移,從而實現(xiàn)碳稅的稅收中性原則。但也有學(xué)者持相反觀點,李春香[10]認為稅收優(yōu)惠政策違背了稅收中性原則,稅收中性與稅收公平二者是兩個相互獨立的稅收原則;周慧等[11]認為稅收中性原則更多地是強調(diào)稅收橫向公平,稅收優(yōu)惠政策是對稅收中性原則的直接破壞,貫穿稅收中性原則應(yīng)當(dāng)盡量縮小稅收優(yōu)惠政策的范圍,減少種類。

2.3 碳稅與碳排放權(quán)交易

國際社會上,有關(guān)于碳稅和碳排放權(quán)交易政策對于促進碳減排的政策組合主要分為3種情況:一是只實施碳稅政策,如加拿大、阿根廷、南非等國家;二是只實施碳排放權(quán)交易政策,如中國、韓國、德國、新西蘭等國家;三是將碳稅與碳排放權(quán)交易政策相結(jié)合實施,如芬蘭、瑞典、荷蘭、丹麥等國家。在全球范圍內(nèi),在碳稅與碳排放權(quán)交易政策的實施上,同時實施碳稅與碳排放權(quán)交易政策的國家比較多,且大多數(shù)都是發(fā)達國家,集中分布在北歐地區(qū)。根據(jù)已有研究和已經(jīng)實施碳稅與碳排放權(quán)交易制度的國家實踐經(jīng)驗來看,將碳稅與碳排放權(quán)交易兩種政策相結(jié)合實施比僅實施兩者中的任何一種政策的減排效果都好得多。在已有的有關(guān)于碳稅與碳排放交易的研究中,主要集中在兩者的區(qū)別上,碳稅與碳排放權(quán)交易的不同主要體現(xiàn)在以下幾個方面,如表1所示。

3 國際碳稅征收經(jīng)驗

國際社會上,開征碳稅最早的國家為芬蘭、瑞典、挪威、丹麥等北歐國家,這幾個國家征收碳稅的經(jīng)驗比較豐富,參考這幾個國家的碳稅實施政策對我國開征碳稅具有重要的借鑒參考價值。這幾個國家在碳稅制度構(gòu)建上的設(shè)計方案[12-13]如表2所示。

表2 北歐四國碳稅政策的構(gòu)建

通過分析可以得出,歐洲幾個國家的碳稅政策主要存在以下幾個特點:在立法依據(jù)上,都是對已有的環(huán)境稅進行修改,制定碳稅政策;在計稅依據(jù)上,都是根據(jù)能源的含碳量進行征收;在稅率設(shè)定上,初始稅率各不相同,家庭與企業(yè)實行差別稅率,實行的稅率遵循逐步提高原則;在征收范圍上,征收范圍比較廣,包括能源產(chǎn)品、燃料、石油等,基本上對消費環(huán)節(jié)征收的碳稅稅負較重;在稅收使用上,征收的碳稅收入用于降低所得稅、彌補財政收入的一般財政預(yù)算和降低勞動要素的稅負,以緩和碳稅對低收入群體帶來的沖擊;在稅收優(yōu)惠上,稅收優(yōu)惠政策在居民與廠商之間、不同產(chǎn)業(yè)之間存在著非對稱性。國際社會碳稅征收政策在一定程度上給我國開征碳稅提供了寶貴經(jīng)驗,在政策制定上可以進行效仿。然而,在碳稅的征收環(huán)節(jié)上,由于消費環(huán)節(jié)的計算比較復(fù)雜,我國開征初期可以考慮在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行碳稅征收,待碳稅政策相對比較成熟后,再將消費環(huán)節(jié)納入征收環(huán)節(jié)之中。

4 我國開征碳稅的建議

4.1 積極推進碳排放權(quán)交易的同時擇機開征碳稅

碳排放權(quán)交易和碳稅制度都是為了減少二氧化碳排放而采取的減排政策。為了實現(xiàn)減排目標,在政策實施上完全可以覆蓋在同一個部門,對其實施碳排放權(quán)交易政策的同時也開征碳稅[14]。碳稅與碳排放權(quán)交易制度并不是簡單的替代關(guān)系,而是互補關(guān)系,碳稅的優(yōu)點正好彌補了碳排放權(quán)交易的缺點,兩者之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào),共同實施發(fā)揮節(jié)能減排作用。目前,中國碳減排主要依靠碳排放權(quán)交易制度,要想在國內(nèi)推行實施碳稅,必須首先完善碳排放權(quán)交易制度,借鑒國外的碳交易制度,推動本國市場交易透明化,加強市場管理監(jiān)督,推動碳市場交易不斷擴大與完善。中國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,即使部分城市實施了碳排放權(quán)交易政策,但對于化石能源的消耗量依舊很大,碳排放也在逐年增加。目前,我國已提出了“雙碳”目標,碳排放權(quán)交易制度僅滿足于實現(xiàn)碳達峰這一目標,要想實現(xiàn)碳中和,必須在實施好碳排放權(quán)交易制度的基礎(chǔ)上擇機開征碳稅政策。為了如期實現(xiàn)“雙碳”目標,我國可在“十四五”時期制定碳稅相關(guān)政策,“十五五”時期進行部分城市的試點工作,并根據(jù)實施情況及時調(diào)整方案,將更好的方案與碳排放權(quán)交易政策相結(jié)合來進一步地促進碳減排。

4.2 做好碳稅與其他稅收政策的協(xié)調(diào)

碳稅是減少二氧化碳排放的重要手段之一,碳稅方案的實施需要其他配套工作的完美配合,健全碳稅稅收征管體系,并定制相應(yīng)數(shù)據(jù)庫,為制定碳稅政策及順利實施提供科學(xué)依據(jù)[15]。同時,需要與新能源政策、國家減排激勵政策相結(jié)合,綜合運用行政手段和經(jīng)濟手段,各政策之間相互配合,促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。征收碳稅將會增加居民個人的經(jīng)濟負擔(dān),因此,在實施碳稅的同時,也要相應(yīng)地對其他稅種的稅率進行調(diào)整,以保證納稅義務(wù)人總體稅負的平衡。將碳稅與其他綠色稅種結(jié)合實施,也有利于“雙重紅利”目標的實現(xiàn)[16]。此外,碳稅也要與政府相關(guān)的財政政策、補貼政策、經(jīng)濟政策做好配合工作,確保不會增加企業(yè)和消費者個人負擔(dān),這樣既有利于實現(xiàn)碳減排目標,也更容易激勵企業(yè)和個人去研發(fā)更多的低碳減排技術(shù)用于保護生態(tài)環(huán)境。

4.3 實施區(qū)域和行業(yè)差異化碳稅政策

碳稅制度的實施需要將地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r作為一個重要的考慮因素[15]。我國各省份的經(jīng)濟發(fā)展水平和能源結(jié)構(gòu)存在很大差異,發(fā)達省份與欠發(fā)達省份之間碳排放空間存在分配不均的現(xiàn)象[17],因此,在對不同地區(qū)實施碳稅政策時,采取的碳稅制度政策也應(yīng)當(dāng)有所差別。我國東部地區(qū)經(jīng)濟相對比較發(fā)達,可以考慮先在東部地區(qū)進行碳稅試點,待碳稅制度相對成熟完善后再在全國范圍內(nèi)實施區(qū)域差異化碳稅政策。

我國碳排放量在各行業(yè)之間也存在著較大差異,根據(jù)不同行業(yè)的二氧化碳排放量實施行業(yè)差異化碳稅政策是實現(xiàn)碳減排的有效途徑[18]。目前,我國二氧化碳排放主要來源于煤炭能源的使用,其中,工業(yè)煤炭消費量占比最大,其次為電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、制造業(yè)。因此,對于高污染行業(yè)可以實行較高碳稅稅率,倒逼企業(yè)進行技術(shù)升級改造,提高能源利用率;對于低污染、相對清潔的行業(yè)可以實行較低碳稅稅率,這樣有助于降低這類行業(yè)減排成本,更好地推動行業(yè)發(fā)展。