碳稅立法的必要性與可行性思考

宣志欣

（云南廣播電視大學(xué) 招生與系統(tǒng)建設(shè)處，云南 昆明650223）

一、引言

2013年春天，北京、上海等地持續(xù)被霧霾天氣籠罩，pm2.5迅速成為了輿論焦點(diǎn)，環(huán)境問題、節(jié)能減排再次成為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。人們都在討論怎樣的措施能較好保護(hù)人類環(huán)境？如何有效進(jìn)行節(jié)能減排？這些疑問都在激勵(lì)著我們對環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行深入探討。

在環(huán)境保護(hù)之初，各國大多主要采取行政命令的手段，通過行政法規(guī)的規(guī)制對排污行為進(jìn)行限制管理，但這種行政式的限制管理往往存在效率低下、執(zhí)行成本高的弊病。因此，各國一直在積極探尋新型環(huán)保方式，例如引入經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境，包括碳排放權(quán)交易制度、繳納環(huán)境稅等等。而20世紀(jì)90年代，北歐國家紛紛推行的碳稅制度，就是利用稅收手段保護(hù)環(huán)境的重要?jiǎng)?chuàng)新方式之一。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，證明了碳稅在節(jié)能減排、減少碳排放方面的積極效果，所以一些國家也在嘗試實(shí)施碳稅制度。我國對碳稅開征問題也同樣關(guān)注，特別是2009年財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的專家提出了關(guān)于我國開征碳稅的具體路徑，學(xué)界的專家學(xué)者也紛紛提出開征碳稅、如何開征碳稅等的具體意見。為此，本文擬從必要性與可行性角度分析我國碳稅立法的具體問題，因?yàn)闊o論是碳稅如何開征、納稅人是誰、稅率怎樣、有無稅收優(yōu)惠等都離不開我國是否有必要進(jìn)行碳稅立法、其可行性如何這兩個(gè)問題的深入分析與思考，本文也期望這一思考能為碳稅研究提供積極構(gòu)思。

二、碳稅立法的必要性

碳稅又稱二氧化碳稅，主要是針對二氧化碳排放征收的一種稅，其征收的目的是希望通過對二氧化碳高排放征收稅收的方式，減少二氧化碳排放，進(jìn)而緩解氣候變化。目前，有關(guān)是否應(yīng)開征碳稅有不同觀點(diǎn)，本文認(rèn)為進(jìn)行碳稅立法具有其必要性，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）實(shí)施碳稅制度的必要性

1.碳稅制度采用稅收作為應(yīng)對氣候變化的經(jīng)濟(jì)手段，具備市場化、高效的優(yōu)勢，能滿足我國保護(hù)環(huán)境、緩解減排壓力的內(nèi)、外在需要。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，稅收能解決其市場帶來的負(fù)外部性。因二氧化碳排放帶來的全球氣候變化問題就是典型的負(fù)外部性問題，這類負(fù)外部性問題無法通過市場自身予以解決，卻可以通過征稅等方式，讓外部性內(nèi)部化。例如，通過對二氧化碳排放量的征稅，可以讓高排放企業(yè)承擔(dān)與其排放額等量的稅收，一方面碳稅的開征會(huì)提高企業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而迫使企業(yè)減少二氧化碳的排放，另一方面碳稅收入可用于應(yīng)對氣候變化、提高能源效率的創(chuàng)新與運(yùn)用。可以說，碳稅制度能克服行政環(huán)保自上而下、缺乏激勵(lì)性與能動(dòng)性的弊病，充分利用經(jīng)濟(jì)手段促使義務(wù)主體主動(dòng)節(jié)能減排，應(yīng)對氣候變化。其次，氣候問題已經(jīng)成為全球性的重要議題，單靠某個(gè)或某些國家很難有效果，因其涉及各國碳減排責(zé)任如何分配等問題，所以必須由全世界人民共同應(yīng)對。在2009年哥本哈根氣候會(huì)議上，我國已承諾了“到2020年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”的減排目標(biāo)，目前我國實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)壓力很大。據(jù)北歐各國的碳稅開征經(jīng)驗(yàn)來看，碳稅制度在節(jié)能減排方面具有較好效果，所以采取稅收手段節(jié)能減排符合我國實(shí)現(xiàn)哥本哈根氣候會(huì)議承諾的內(nèi)、外在要求。

2.碳稅制度能滿足我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，有利于我國實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變時(shí)，碳稅制度能滿足我國由不可持續(xù)性向可持續(xù)性轉(zhuǎn)變；由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；由高碳經(jīng)濟(jì)型向低碳經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)。因?yàn)樘级惖拈_征會(huì)增加高耗能、低利用率產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，降低其市場競爭力，從而有利于低耗能企業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展，其次，碳稅制度的實(shí)施還會(huì)影響投資導(dǎo)向，將資金引入能源產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)向集約型轉(zhuǎn)變，有助于我國的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

3.碳稅制度能有效應(yīng)對“碳關(guān)稅”等的貿(mào)易壁壘，為綠色經(jīng)濟(jì)下取得規(guī)則制定話語權(quán)積累經(jīng)驗(yàn)。2009年美國通過了《清潔能源與安全法》，其指出：從2020年其將對不實(shí)施碳減排限額國家的排放密集型產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”，這引起了許多國家的強(qiáng)烈反對。本文無意探討“碳關(guān)稅”的合法性與否，但從世界范圍來看，一方面，征收碳稅是發(fā)展趨勢，也是綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，世界秩序的必然需求。以歐盟為例，其率先啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易市場，其模式與經(jīng)驗(yàn)被各國不同程度效仿，歐盟已具備在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的話語權(quán)。所以，我國應(yīng)順應(yīng)潮流，開征碳稅，積累經(jīng)驗(yàn)與實(shí)力，主動(dòng)爭取在綠色經(jīng)濟(jì)下的話語權(quán)；另一方面，碳稅制度也是應(yīng)對“碳關(guān)稅”等此類貿(mào)易壁壘的良策。依照WTO相關(guān)規(guī)則規(guī)定，在國內(nèi)已經(jīng)征收碳稅的前提下，“碳關(guān)稅”的征收構(gòu)成雙重征稅，為WTO所禁止，所以，碳稅的開征能為我國產(chǎn)品適應(yīng)未來全球碳稅環(huán)境做好充分準(zhǔn)備。

4.碳稅制度不能被碳排放權(quán)交易制度所取代，具備其開征的必要性與獨(dú)特性。在實(shí)現(xiàn)對二氧化碳減排的經(jīng)濟(jì)手段中，除了碳稅制度以外，還有碳排放權(quán)交易制度。兩者采用不同的作用原理實(shí)現(xiàn)對二氧化碳減排的影響。碳稅運(yùn)用稅收手段使負(fù)外部性內(nèi)部化，而碳排放權(quán)交易制度則利用市場實(shí)現(xiàn)排放量在不同主體間的分配。首先，我國啟動(dòng)碳排放權(quán)交易制度需對我國碳排放總量加以確定，并對碳排放權(quán)進(jìn)行分配。這涉及多方利益，特別是在我國現(xiàn)階段在各級政府機(jī)關(guān)推行的干部工作考核目標(biāo)管理責(zé)任制中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大都被設(shè)置為考核內(nèi)容，碳排放權(quán)的分配必然影響到各級政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，所以碳排放權(quán)交易的實(shí)施較碳稅制度而言難度較大；其次，碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施相對較復(fù)雜，要求建立完善的交易體系、清算制度等，實(shí)施成本高，而碳稅開征成本較低、實(shí)施簡單、靈活等特點(diǎn)使其具備了開征的必要性與獨(dú)特性，其不能被碳排放權(quán)交易制度所取代。

（二）碳稅制度進(jìn)行立法的必要性

為保障碳稅制度的實(shí)施效果及實(shí)施的權(quán)威性，應(yīng)將碳稅制度上升到法律層面，這樣更能保障碳稅制度的貫徹落實(shí)。保障碳稅稅收的權(quán)力來源必須合法，即碳稅制度的制定主體應(yīng)依法享有立法權(quán)，其權(quán)力應(yīng)來源于法律上的明確授權(quán)。具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：（1）碳稅制度的規(guī)定應(yīng)由法律予以制定。我國《立法法》明確規(guī)定：“關(guān)于稅收的基本制度只能制定法律”，但對于涉稅法律能否授權(quán)立法的問題，理論界仍有較大爭議。但是根據(jù)《立法法》基本精神及稅收法定原則，稅收立法權(quán)原則上應(yīng)由全國人大及其常委享有，這樣才能保障征稅的權(quán)威性。目前我國共有18個(gè)稅種，僅個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個(gè)稅種由全國人大及其常委會(huì)制定稅收實(shí)體法律；而增值稅、消費(fèi)稅等15個(gè)稅種，均由國務(wù)院制定稅收條例。為此，為保證碳稅權(quán)威及稅收的順利實(shí)施，有必要在開征碳稅之初，制定碳稅法，保障碳稅制度的法治化。（2）其他內(nèi)容可授權(quán)各地政府或國務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則，因?yàn)樘级愔贫扰c各地區(qū)重工業(yè)的分布情況密切相關(guān)，為保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不至于因碳稅的開征產(chǎn)生嚴(yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題，有必要在法律制定基本碳稅制度的前提下，授權(quán)各地政府或國務(wù)院制定符合地方區(qū)域發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，保障不因碳稅開征影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、碳稅立法的可行性

1.經(jīng)濟(jì)方面，我國已具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以進(jìn)行碳稅立法。首先，碳稅立法的實(shí)施將導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特別對一些高耗能企業(yè)會(huì)面臨較大的成本壓力，最終可能面臨淘汰，這也是在世界經(jīng)濟(jì)新形勢下，我國一直努力尋求經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果?？梢哉f，短期內(nèi)碳稅制度的實(shí)施必然導(dǎo)致原有經(jīng)濟(jì)的惡化，這也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的必然代價(jià)。日本等國也正是基于這些原因放棄了準(zhǔn)備已久的碳稅法案，但是，我國經(jīng)過30多年的改革開放，國民生產(chǎn)總值不斷增加，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)，較比以往具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且從長期來看，渡過碳稅開征的適應(yīng)期后，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，國民經(jīng)濟(jì)也必然能恢復(fù)，所以我國目前具備了開征碳稅的經(jīng)濟(jì)接受力。其次，在我國宏觀稅負(fù)方面，官方數(shù)據(jù)都表明我國宏觀稅負(fù)低于世界平均水平，但是民眾普遍感到經(jīng)濟(jì)收入不高，稅負(fù)感較重，為此，新稅的開征必然會(huì)引起群眾一定程度的不滿，特別是碳稅開征會(huì)導(dǎo)致能源價(jià)格上漲，增加居民生活成本。為此，在稅收中性原則的理念下，有必要在開征碳稅的同時(shí)，對其他稅收實(shí)施減稅，這必然會(huì)導(dǎo)致一定時(shí)期稅收收入的降低，但是在我國GDP已超越日本成為世界第二的背景下，我國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力承受由此帶來的經(jīng)濟(jì)下滑。

2.制度建設(shè)方面，碳稅立法已具備較強(qiáng)的理論能力及立法實(shí)踐能力，有能力制定完善的碳稅法律制度。（1）作為一種稅收制度，碳稅立法應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)方面基礎(chǔ)理論的支撐。經(jīng)濟(jì)學(xué)上稅收負(fù)外部效應(yīng)、庇古稅、公共物品理論、市場失靈等理論經(jīng)過多年探索已取得較強(qiáng)發(fā)展，這為碳稅立法提供了充分的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)；而法學(xué)方面，稅收法定、稅收公平、稅收效率及稅收中性原則的發(fā)展，也為碳稅立法的成熟提供了完善的稅法理論支撐。（2）國外碳稅理論近二十年的發(fā)展歷程為我國碳稅制度的建立提供了積極的借鑒經(jīng)驗(yàn)，以北歐為例，丹麥、荷蘭、芬蘭、德國、瑞士、英國等都實(shí)施了碳稅制度。各國的不同實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為我國碳稅立法的實(shí)施提供了寶貴的參照與借鑒。例如，碳稅是對二氧化碳排放量征稅的稅種形式，但是由于二氧化碳的排放量因其形狀問題較難確定，為此北歐多國主要采取燃燒材料中含碳量的多少來確定其二氧化碳排放量，一方面有利于節(jié)約征稅成本，另一方面也能保證稅收公平。可以說國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對我國碳稅制度建設(shè)具有借鑒意義。（3）我國稅收制度經(jīng)過多年的發(fā)展，積累了一定的專家學(xué)者隊(duì)伍與稅收征收執(zhí)法隊(duì)伍，這些資源為碳稅制度的制定、實(shí)施與貫徹提供較強(qiáng)的制度保障。在理論界，我國的碳稅研究一直較為活躍，從碳稅基本概念到碳稅制度的設(shè)立，都有大量學(xué)者深入探討，可以說碳稅理論方面具有較為成熟的理論支撐。而稅收執(zhí)法是一項(xiàng)稅收制度能否貫徹實(shí)施的關(guān)鍵，目前，我國已具備了優(yōu)秀執(zhí)法隊(duì)伍。

3.社會(huì)接受度方面，經(jīng)過多年的普法宣傳，碳稅循序漸進(jìn)的開征方式將能被社會(huì)大眾普遍接受。首先，碳稅制度不但會(huì)對企業(yè)產(chǎn)生影響，也會(huì)因碳稅征收導(dǎo)致能源價(jià)格上漲并最終影響居民生活成本，所以碳稅的有序開征應(yīng)具備一定的社會(huì)接受度。2011年我國進(jìn)行了資源稅調(diào)整，一定程度上造成了化石燃料成本的上漲，但是經(jīng)過近三年時(shí)間的消化，其所產(chǎn)生的影響已逐步減弱，具備了一定的開征碳稅的社會(huì)接受度。其次，碳稅作為一項(xiàng)新興制度，已經(jīng)得到了較好普及。20世紀(jì)90年代開始，碳稅概念進(jìn)入我國，無論是2007年巴厘島路線圖、2009年哥本哈根大會(huì)還是2011年歐盟航空碳稅的征收，這些事件的宣傳都對碳稅的普及起到了極大的催化作用。從碳稅的實(shí)施路徑，到碳稅的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒等都有被大量的宣傳，可以說碳稅概念得到了較好普及。

四、結(jié)語

碳稅是一個(gè)新稅種，也是綠色經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)對氣候變化的經(jīng)濟(jì)手段，它能在我國節(jié)能減排實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮積極作用，它也是我國面對世界新形勢下的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，制度建設(shè)方面的不斷完善，碳稅普及的不斷深入，都為碳稅開征提供了必要條件。但是碳稅制度最終何時(shí)開征還有待于國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的考量，對相關(guān)障礙予以克服，這樣才能保證碳稅立法的順利實(shí)施。

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