海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與研究

任亞蒙

摘要 以推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化為目的，通過(guò)對(duì)海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中公眾參與問(wèn)題的實(shí)地走訪，從法律、主體、過(guò)程、信息等因素分析海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中公眾參與存在的法律制度不完善、主體代表性不強(qiáng)、海洋意識(shí)薄弱、參與度不高；參與側(cè)重末端參與、參與途徑不健全、意見(jiàn)處理效力不高；信息公開(kāi)力度不大，信息真實(shí)性有待核實(shí)等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題建議：（1）完善現(xiàn)存的法律制度，明確規(guī)定公眾享有的環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)，同時(shí)建立相應(yīng)的信息公開(kāi)機(jī)制、司法保障機(jī)制和公民訴訟制度；（2）在參與主體的選擇上，應(yīng)以有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)直接受益者或受害者為主；（3）建議多種途徑相融合，并且將公眾參與貫穿于整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程之中。

關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；海洋漁業(yè)環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào) S931.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）31-11217-03

Research on Public Participation in Marine Fishery Environmental Impact Assessment

REN Yameng （College of Humanities， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306）

Abstract From aspects of the law， the main body， process and information， through site visiting， the following problems： legal system is not perfect； main representative is not strong， the ocean consciousness is weak， participation is not high； participate in focusing on the end， the way of participation is not perfect， views on treatment effectiveness is not high； information publicity efforts is not big， to verify the authenticity of information and so on， which are existing in the public participation in environmental impact assessment process， were analyzed in order to carry forward the modernization of the management system.To solve those problems， several suggestions were put forward： perfect current legal system， establish corresponding information disclosure mechanism， judicial protection mechanism and civil lawsuit system； selection of participation mainbody should be the direct beneficiaries or victims of environment impact evaluation； combine a variety of ways， introduce public participation into the environmental impact assessment process.

Key words Environmental impact assessment； Public participation； Marine fishery environment

公眾參與被確定為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則已經(jīng)被納入國(guó)家法律條文中。海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與就是這一原則的具體體現(xiàn)。海洋漁業(yè)環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和人民的生活健康。改革開(kāi)放以前，我國(guó)海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境一直保持著良好狀態(tài)，但隨著我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和人口的增加，漁業(yè)環(huán)境的污染也日益嚴(yán)重，在一定程度上制約了漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，同時(shí)阻礙了我國(guó)沿海城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，開(kāi)發(fā)利用海洋漁業(yè)環(huán)境的同時(shí)，研究海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與，可以讓公眾充分享受其所擁有的環(huán)境權(quán)，可以為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化做好準(zhǔn)備。

1 法律法規(guī)存在的漏洞

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍受到極大限制

全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定，“對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”、“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目”才允許公眾參與評(píng)價(jià)。公眾一方面對(duì)于“可能”和“重大影響”的認(rèn)識(shí)容易受到建設(shè)項(xiàng)目所屬單位的主觀影響，而使公眾參與的范圍不易確定；另一方面“直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益”、“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響”的價(jià)值判斷由建設(shè)項(xiàng)目所在單位確認(rèn)，公眾只能被動(dòng)接受結(jié)果。因此無(wú)論是從公眾參與的范圍，還是從公眾享有的參與權(quán)利方面，公眾參與都受到了一定程度的限制。

1.2 公民環(huán)境知情權(quán)缺失

海洋漁業(yè)環(huán)境知情權(quán)作為一種人權(quán)，是公眾參與的基礎(chǔ)和前提，但《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》有關(guān)征求意見(jiàn)稿中并沒(méi)有相關(guān)條文予以規(guī)范?！稐l例》第四條中只有“建立規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)所需資料的信息共享系統(tǒng)”的規(guī)定，這顯然是從行政管理的角度進(jìn)行的規(guī)定，并不涉及公眾擁有知情權(quán)的相關(guān)信息。按照有關(guān)規(guī)定，公眾應(yīng)享有知悉規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)信息的權(quán)利，條例也應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的條文予以規(guī)定，否則公眾參與便無(wú)從談起。

2 參與主體存在的問(wèn)題

2.1 參與主體代表性不強(qiáng)、單一

經(jīng)走訪有關(guān)海洋行政主管部門(mén)后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中公眾參與的主體主要呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)型”參與、專(zhuān)家團(tuán)體參與為主和零散的公眾個(gè)體參與呈較少的現(xiàn)象。呈現(xiàn)這種格局的主要原因與我國(guó)長(zhǎng)期的官本位管理環(huán)境密切相關(guān)。海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，參與主體范圍全面與否決定了公眾參與的有效性，法律中規(guī)定海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中參與的主體“應(yīng)該”包括直接和間接影響的利益相關(guān)者（組織），還“應(yīng)該”包括沒(méi)有受影響的NGO、專(zhuān)家學(xué)者。實(shí)踐中公眾參與海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要依賴(lài)政府和相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家（團(tuán)體），其中專(zhuān)家（團(tuán)體）大多數(shù)都是受雇于政府部門(mén)、建設(shè)項(xiàng)目所在單位，從而導(dǎo)致主體代表性不強(qiáng)。在海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)編制和審批階段，由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)編制人員對(duì)當(dāng)?shù)乜陀^情況不熟悉，常常會(huì)依據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、偏好進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致出現(xiàn)許多問(wèn)題，使得海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中公眾參與成為一種“精英評(píng)價(jià)參與”，并不能體現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域所有公民的意愿，長(zhǎng)江三峽水利樞紐環(huán)境影響評(píng)價(jià)即是例證^[1]。另外，面對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋漁業(yè)環(huán)境造成的污染和危害，利益受到危害的參與主體，包括沿海地區(qū)的社區(qū)、土生土長(zhǎng)的受教育程度低的依海的作業(yè)工人、漁民、港口附近的社會(huì)組織等利益相關(guān)者本身來(lái)說(shuō)，面對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、資金的投入、知識(shí)和技術(shù)設(shè)備的高要求，只能在對(duì)政府信任的基礎(chǔ)上，將自身享有的環(huán)境權(quán)利委托于政府，并由政府部門(mén)代替他們對(duì)所在區(qū)域的海洋漁業(yè)環(huán)境進(jìn)行管理、做出海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的舉措^[2]。這種情形最終決定了海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程公眾參與主體主要依賴(lài)政府對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行治理與保護(hù)，個(gè)體參與情況較少。

2.2 公眾的海洋意識(shí)薄弱、參與度不高

在海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，公眾的海洋環(huán)境意識(shí)在一定程度上預(yù)示著公眾海洋環(huán)境保護(hù)行為，公眾海洋環(huán)境保護(hù)行為的積極與否決定公眾參與度，公眾參與度的高低決定了海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中公眾意愿的體現(xiàn)和沿海區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目被公眾的認(rèn)可程度。與日本、菲律賓、馬來(lái)西亞和其他周邊的海洋國(guó)家相比，我國(guó)民眾的海洋意識(shí)和觀念還存在較大的差距，嚴(yán)重制約了海洋事業(yè)的發(fā)展。

從對(duì)海洋環(huán)境的認(rèn)知來(lái)看，90%左右的大學(xué)生認(rèn)為我國(guó)的版圖只有960萬(wàn)km2的陸域國(guó)土，對(duì)于另外的300萬(wàn)km2的海洋國(guó)土，則完全不知我國(guó)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)^[3]；僅有46.3%的公眾能準(zhǔn)確地說(shuō)出“6·5世界環(huán)境日”；45.5%的公眾知道“12369環(huán)保投訴熱線”，但是打過(guò)該熱線電話的比例很低^[4]；僅有10%的人能正確說(shuō)出他們所了解的環(huán)境保護(hù)概念的正確含義^[5]。事實(shí)證明，我國(guó)公眾參與呈現(xiàn)出海洋國(guó)土意識(shí)、海洋環(huán)境意識(shí)薄弱，海洋知識(shí)普及度不高和準(zhǔn)確率較低的特點(diǎn)。

“民生指數(shù)2006”調(diào)查結(jié)果顯示我國(guó)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境保護(hù)行為均不及格，參與度處于“言而不行”的狀態(tài)，公眾參與的活動(dòng)僅限于海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的公益活動(dòng)^[6]。中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)網(wǎng)中“公眾參與平臺(tái)”上山東省“煙臺(tái)港西港區(qū)30萬(wàn)噸級(jí)原油碼頭過(guò)程”和江蘇省“江蘇王子制紙有限公司達(dá)標(biāo)水排放方式變更環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”兩個(gè)項(xiàng)目公眾參與的人數(shù)分別為2人次和0人次的真實(shí)數(shù)據(jù)^[7]，說(shuō)明我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)事務(wù)中公眾參與度不高的事實(shí)。

公眾海洋意識(shí)薄弱和公眾參與度不高問(wèn)題的原因是多方面的。在我國(guó)，公民受教育程度普遍偏低，公眾文化程度則偏低。文化程度顯著影響公眾的海洋環(huán)境意識(shí)，進(jìn)而影響到公眾的海洋環(huán)境保護(hù)行為。文化程度與環(huán)境意識(shí)明顯地呈正比關(guān)系，文化程度越高，海洋環(huán)境知識(shí)越多，海洋環(huán)境意識(shí)越強(qiáng)，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)的參與度就越高，環(huán)保行為越積極。因此受教育程度影響了公眾的海洋環(huán)境意識(shí)。另一方面，海洋環(huán)境強(qiáng)的外部性決定了一個(gè)沿海地區(qū)的海洋環(huán)境在受到污染時(shí)會(huì)損害相鄰地區(qū)的環(huán)境利益，反之它的環(huán)境改良效果也會(huì)被其他地區(qū)分享。公眾參與海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中付出的時(shí)間、金錢(qián)和精力，但這并不能排除其他人與他同時(shí)享受由此帶來(lái)的好的海洋環(huán)境，成本則由自己負(fù)擔(dān)，利益卻被大家一起分享。因此，公眾參與個(gè)體就會(huì)選擇等待集體中的其他個(gè)體來(lái)保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境，自己免費(fèi)享受其帶來(lái)的利益。久而久之，公眾參與的主動(dòng)性也會(huì)逐漸減低，海洋漁業(yè)環(huán)境出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。

3 參與過(guò)程存在的問(wèn)題

3.1 公眾參與側(cè)重“末端參與”

目前，我國(guó)海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與是由環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位接受委托后，進(jìn)行具體實(shí)施。公眾個(gè)體參與一般是在項(xiàng)目立項(xiàng)審批后，有些是在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段，甚至是施工建設(shè)后進(jìn)行，導(dǎo)致該項(xiàng)目在海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)從籌備階段開(kāi)始公眾參與的內(nèi)容就是空白。因此，出現(xiàn)公眾不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握有關(guān)項(xiàng)目信息，對(duì)有關(guān)項(xiàng)目可能存在的重大環(huán)境問(wèn)題把握不準(zhǔn)的狀況。

實(shí)踐中，我國(guó)公眾參與主要傾向海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞之后的事后舉報(bào)、受害者舉報(bào)、環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件等參與模式，某市“7·28”事件即為很好地佐證^[8]。某造紙企業(yè)所排工業(yè)污水對(duì)呂四漁港及其附近的公民生活、健康造成嚴(yán)重影響，由此引發(fā)環(huán)境公共事件。該事件中公眾參與階段是污染破壞之后，事件爆發(fā)之前呂四漁港附近的居民對(duì)“排海工程”并不知情，同時(shí)，企業(yè)也沒(méi)有相關(guān)的公眾參與材料、信息證明前期有公眾參與活動(dòng)存在。

公眾的這種“末端參與”的根源是因?yàn)槲覈?guó)有關(guān)海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的缺失，現(xiàn)有《環(huán)評(píng)法》內(nèi)容的不健全，不能有效保障海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與，公眾不能充分認(rèn)識(shí)到自身參與的重要作用，問(wèn)卷填寫(xiě)的隨意性大，認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題該由政府解決，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與流于形式^[9]。

3.2 公眾獲取信息和參與途徑的不健全

公眾參與度取決于環(huán)境信息的獲取量，信息獲取量又取決于獲取途徑和參與途徑的健全與否。我國(guó)公眾獲取海洋環(huán)境保護(hù)信息的渠道有限，近70%以上的公眾依賴(lài)報(bào)紙和電視獲取環(huán)保信息，公眾對(duì)環(huán)保信息下情上達(dá)的渠道更不熟知，幾乎半數(shù)的公眾首先選則向居委會(huì)和街道辦事處反應(yīng)自身關(guān)注的海洋環(huán)境問(wèn)題，而不會(huì)撥打12369環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)電話^[10]。

法律規(guī)定公眾參與的途徑包括，調(diào)查公眾意見(jiàn)、專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等形式，座談會(huì)、論證會(huì)等其他參與途徑缺乏法律的規(guī)范，流于形式。鑒于聽(tīng)證會(huì)參與途徑存在前期準(zhǔn)備較長(zhǎng)、耗費(fèi)人力、物力較大等問(wèn)題，雖然法律中就聽(tīng)證會(huì)途徑作了明確規(guī)定，但是實(shí)踐中公眾參與途徑較為單一，以卷調(diào)查為主^[11]。在沒(méi)有時(shí)間限制的情況下，問(wèn)卷調(diào)查可以用最小的價(jià)格直接征詢(xún)大范圍人群意見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)其缺點(diǎn)也較為明。由于海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)效性，在有限的時(shí)間、經(jīng)歷等條件下，往往調(diào)查范圍窄、調(diào)查對(duì)象少，代表性差；公眾通過(guò)調(diào)查人員現(xiàn)場(chǎng)簡(jiǎn)單的介紹，了解項(xiàng)目的有關(guān)信息，在較短時(shí)間內(nèi)做出判斷；問(wèn)卷本身設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，不同類(lèi)型建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位設(shè)計(jì)的問(wèn)卷卻大同小異，不能真實(shí)地反應(yīng)項(xiàng)目特色^[12]，問(wèn)卷的發(fā)放具有一定的傾向性^[13]。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，用新聞媒體、傳真、E-mail等參與途徑向有關(guān)單位提出書(shū)面意見(jiàn)比較少，互聯(lián)網(wǎng)參與則流于形式。國(guó)家海洋局的網(wǎng)站上采用網(wǎng)絡(luò)征詢(xún)公眾意見(jiàn)相當(dāng)少，積極主動(dòng)參與人數(shù)也相當(dāng)有限^[14]。

3.3 公眾的意見(jiàn)處理及其回應(yīng)效力不高

有效的公眾參與必須是公眾意見(jiàn)被認(rèn)真考慮的參與。雖然公眾意見(jiàn)并非也不可能全部被采納，但必須給予充分的重視和考慮。并向公眾告知結(jié)果，即使是拒絕，也應(yīng)當(dāng)給出令人信服的理由。如果公眾意見(jiàn)不能被認(rèn)真考慮并給予回應(yīng)，那么參與就成為一種表象的“假參與”，對(duì)于參與者本身毫無(wú)真實(shí)意義可言，因此回應(yīng)公眾的參與和參與的機(jī)會(huì)本身同樣重要。然而，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅規(guī)定了環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政部門(mén)“在報(bào)審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)意見(jiàn)采納或者不予采納的說(shuō)明”，并沒(méi)有規(guī)定評(píng)價(jià)者對(duì)公眾的意見(jiàn)加以反饋、在公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上修正環(huán)境影響報(bào)告書(shū)并加以公布，也沒(méi)有對(duì)向負(fù)責(zé)審批的有關(guān)行政機(jī)關(guān)必須對(duì)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的審批內(nèi)容和結(jié)論公布于眾的法律原則^[15]?！昂怂膹S與八里污水處理廠的設(shè)廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案內(nèi)容中均沒(méi)有規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目單位如何回應(yīng)公眾參與主體的意見(jiàn)，是否應(yīng)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)中寫(xiě)出各方的意見(jiàn)，并分別答復(fù)此等意見(jiàn)是否被采納的理由”^[16]，在收集意見(jiàn)后，不見(jiàn)回應(yīng)公眾，導(dǎo)致公眾參與流于形式。另外，有意對(duì)公眾參與的評(píng)價(jià)意見(jiàn)回應(yīng)是一回事，如何回應(yīng)卻是另一回事。能將回應(yīng)的內(nèi)容有效傳遞出去的方式不止一種，環(huán)境影響評(píng)報(bào)告書(shū)定稿的附錄中加入對(duì)于初稿評(píng)論意見(jiàn)的回應(yīng)不失為一種好方法，此外還可以通過(guò)簡(jiǎn)訊的方式進(jìn)行回應(yīng)。

4 參與信息方面存在的問(wèn)題

4.1 信息公開(kāi)力度不大

假如一個(gè)政府和企業(yè)因“私利”而對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)“抵制”的話，那么公眾將是環(huán)境信息公開(kāi)的擁護(hù)者。公眾、政府和企業(yè)在環(huán)境信息公開(kāi)中的矛盾主要是由于掌握環(huán)境信息地位不同引起的。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中公眾參與獲取的信息量小、質(zhì)量模糊，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的片面宣傳等問(wèn)題，使得公眾對(duì)有關(guān)企業(yè)、項(xiàng)目建設(shè)了解不全面，無(wú)法進(jìn)一步了解所關(guān)心信息。2011年，國(guó)家海洋局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站對(duì)社會(huì)共發(fā)布政府公開(kāi)信息5 040條，主要是規(guī)范性文件、統(tǒng)計(jì)服務(wù)信息、應(yīng)急事件信息的公開(kāi)，而有關(guān)建設(shè)企業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境造成危害的環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)信息和審核結(jié)果的公示相當(dāng)少^[17]。某市某醫(yī)院醫(yī)用廢品對(duì)近海海洋環(huán)境造成污染、危害的建設(shè)項(xiàng)目的影響評(píng)價(jià)信息，在前期宣傳的基礎(chǔ)上，進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)由于專(zhuān)用名詞對(duì)一般公眾而言比較陌生，公眾此理解不清楚，而導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果為對(duì)該項(xiàng)目“不了解”、“知道一點(diǎn)”和“很清楚”的比例分別是26.0%、53.2%、29.8%^[18]。另外，公眾多數(shù)情況下是被動(dòng)的通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查參與有關(guān)海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，調(diào)查公眾的單位是建設(shè)單位或受建設(shè)單位委托的評(píng)價(jià)單位，故常再現(xiàn)評(píng)價(jià)者關(guān)注委托單位的利益，出現(xiàn)問(wèn)卷調(diào)查者誤導(dǎo)公眾、隱瞞企業(yè)排污數(shù)據(jù)和環(huán)境污染信息、虛報(bào)環(huán)境信息的現(xiàn)象。在這里信息不對(duì)稱(chēng)主要是污染者、環(huán)境破壞者由于各種原因尤其是經(jīng)濟(jì)因素對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行了“保密”，導(dǎo)致政府和公眾所掌握的信息存在一定的局限性以及對(duì)污染現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)的事后性和解決的滯后性，公眾不能真正了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況和該項(xiàng)目帶來(lái)的長(zhǎng)期環(huán)境影響^[19]。

4.2 環(huán)境信息不真實(shí)

要想成功開(kāi)展公眾參與，必須向公眾提供正確的信息。公眾只有了解政府的決策意向，才能就此做出反應(yīng)；只有了解政策的具體安排，才能有針對(duì)性的發(fā)表意見(jiàn)，只有了解相關(guān)背景信息，才能對(duì)政策做出較為客觀的評(píng)價(jià)。缺少準(zhǔn)確的信息，公眾將會(huì)失去參與能力，有偏向、被控制的信息可能會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的參與。

環(huán)境信息公開(kāi)的實(shí)踐證明，那些實(shí)力雄厚的作為以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，對(duì)環(huán)境信息的公開(kāi)大多數(shù)呈消極處理狀態(tài)。由于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)會(huì)增加項(xiàng)目的成本，影響項(xiàng)目單位的企業(yè)形象，因而在缺乏具體實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)范及政策指導(dǎo)的情況下，僅公布不影響企業(yè)形象的數(shù)據(jù)信息。根據(jù)中央和地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，盡管他們根本利益是一致的，但由于各自將“經(jīng)濟(jì)”放置首位，一些領(lǐng)導(dǎo)人為謀取政績(jī)，接受偽造、篡改環(huán)境信息，使公開(kāi)的信息難以真實(shí)地反應(yīng)實(shí)際情況。某市王子造紙排污事件即為有力佐證^[20]。該造紙企業(yè)在多次環(huán)境污染檢查中，因無(wú)證、排污不達(dá)標(biāo)多次巨額行賄環(huán)境管理職員陸某，在獲得“批準(zhǔn)”后，該企業(yè)對(duì)排污數(shù)據(jù)多次進(jìn)行整改，直至無(wú)證經(jīng)營(yíng)到案件爆發(fā)，給附近港口的環(huán)境帶來(lái)了不可修復(fù)的破壞。

5 完善措施與建議

經(jīng)上述分析可知，我國(guó)公眾參與海洋漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)仍有待完善。主要包括以下幾個(gè)方面：（1）完善現(xiàn)存的法律制度，明確規(guī)定公眾享有的環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)等方面的權(quán)利，同時(shí)建立相應(yīng)的信息公開(kāi)機(jī)制、司法保障機(jī)制和公民訴訟制度。另外，鑒于海洋環(huán)境和海洋污染的復(fù)雜性，有必要出臺(tái)針對(duì)海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的程序細(xì)則；（2）在參與主體的選擇上，應(yīng)以有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)直接受益者或受害者為主，感興趣的團(tuán)體為輔；（3）建議多種途徑相結(jié)合，并且將公眾參與貫穿于整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中。

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