北歐四國碳稅政策相關(guān)研究

| 肖建華 段華友

隨著全球氣候問題日益嚴(yán)重，應(yīng)對氣候變化漸成共識。2018年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)文指出須在本世紀(jì)實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的凈零碳排放，即碳中和。在這樣的背景下，世界各國、各地區(qū)相繼做出了碳中和的政治承諾，并出臺了系列針對減少CO2排放、改善氣候環(huán)境的政策。目前國外許多國家為有效控制二氧化碳排放量制定了各種政策措施，其中碳稅政策便是主要措施之一。

碳稅，即二氧化碳排放稅，是按照煤炭、石油、天然氣等化石燃料含碳量或者碳排放量，為了減少二氧化碳排放而征收的一種稅。在全球減排降碳的道路上，歐洲是先行者和引領(lǐng)者，北歐在碳稅政策的設(shè)計(jì)方面更是擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，目前世界上的碳稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)形成了“全球?qū)W歐洲，歐洲學(xué)北歐”的基本格局。本文采用比較研究法和文獻(xiàn)分析法，以碳稅政策實(shí)施時(shí)間最長且經(jīng)驗(yàn)成熟的北歐四國芬蘭、瑞典、挪威和丹麥為研究對象，對北歐四國的碳稅政策進(jìn)行整理與分析，并對四國相關(guān)政策的實(shí)施效果進(jìn)行比較分析，總結(jié)歸納出北歐四國的碳稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為我國碳稅的開征提供思路和參考。

一、北歐四國碳稅政策介紹

（一）全球低碳及碳稅政策總述

1.全球低碳相關(guān)政策概述。本世紀(jì)以來酸雨等氣候問題頻發(fā)，環(huán)境污染及生態(tài)破壞也日益嚴(yán)重，各國開始謀求國際化合作方式來解決環(huán)境問題，國際低碳相關(guān)政策不斷出臺以維系人類賴以生存的環(huán)境，共同維護(hù)美麗地球。1992年5月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）通過，是首個為應(yīng)對全球氣候變暖影響人類經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展問題而提出的全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的公約。1997年，為進(jìn)一步加強(qiáng)《公約》的實(shí)施，《京都議定書》通過且明確了發(fā)達(dá)國家整體率先減排的目標(biāo)和受管控的溫室氣體類型，使溫室氣體減排成為發(fā)達(dá)國家法定義務(wù)，并對節(jié)能減排確立一個量化指標(biāo)。 2015年12月《公約》第21次締約方大會達(dá)成《巴黎協(xié)定》并提出了長期目標(biāo)，全球應(yīng)對氣候變化合作進(jìn)入“自下而上+自上而下”的新階段。其后，歐洲委員會發(fā)布《歐洲綠色新政》，旨在通過向清潔能源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使歐洲率先實(shí)現(xiàn)碳中和以阻止氣候變化。2021年11月13日，在COP26會議公布了《格拉斯哥氣候協(xié)定》，呼吁各締約方作出相應(yīng)的政策安排，向低排放能源系統(tǒng)過渡。

2.全球碳稅政策發(fā)展情況。在全球低碳發(fā)展的背景下，各個國家也在通過各項(xiàng)措施來積極響應(yīng)國際的號召，碳稅就是其中一種具有經(jīng)濟(jì)效率的降碳減排調(diào)控手段。部分國家碳稅政策實(shí)施情況如表1所示。在20世紀(jì)90年代初，芬蘭是第一個通過正式立法來征收碳稅的國家，隨后波蘭、荷蘭也開始征收碳稅。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)顯示，截至2021年5月末，碳定價(jià)機(jī)制涉及27個國家，分布在北美洲、歐洲、非洲、南美洲和亞洲等。

另外，從表1中還可以看出，在1990-2010年期間，實(shí)施碳稅的國家基本集中在歐洲國家，其碳稅體系發(fā)展已經(jīng)較為完備。而從2012年往后，尤其是《巴黎協(xié)定》生效及其實(shí)施細(xì)則一攬子決議通過后，碳稅政策的實(shí)施范圍已經(jīng)拓展至全球。相比較而言，后續(xù)實(shí)施的國家起征時(shí)間較晚，發(fā)展跨度較短，其整體體系的構(gòu)建及碳稅政策的制定仍需要進(jìn)行不斷的打磨與修正，屬于發(fā)展尚不成熟階段。但總體來說，根據(jù)國際發(fā)展態(tài)勢及全球碳稅實(shí)施情況，開征碳稅已經(jīng)成為一種大勢所趨。

表1 全球部分國家碳稅政策實(shí)施情況

（二）歐洲碳稅政策的發(fā)展

20世紀(jì)90年代初，碳稅首次出現(xiàn)在歐洲國家，被作為一種環(huán)境政策領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)手段逐漸在歐洲國家被廣泛應(yīng)用。芬蘭、挪威、瑞典、丹麥等北歐國家是世界上第一批征收碳稅的國家。

碳稅作為歐洲國家環(huán)境稅制的一個重要組成部分，在開征后通常與此前的能源稅等稅種并存。從能源稅起算，歐洲國家已有100多年的征收歷史，期間碳稅的征收目的發(fā)生了三次重大轉(zhuǎn)變。第一階段是在20世紀(jì)20年代，碳稅尚未出現(xiàn)，此時(shí)的能源稅被視為增加財(cái)政收入和控制石油進(jìn)口的手段并非是基于環(huán)境的考慮，例如丹麥和瑞典都分別于1917年和1924年對汽油等運(yùn)輸燃料征稅；第二階段是到20世紀(jì)80年代，歐洲各國征收能源稅的目的開始變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境；第三階段是在20世紀(jì)90年代，改善環(huán)境和增加財(cái)政收入成為了碳稅政策在歐洲國家廣泛應(yīng)用的主要驅(qū)動力。其中丹麥、瑞典、芬蘭和挪威在20世紀(jì)90年代初成為第一批對整體能源稅制度進(jìn)行改革的先驅(qū)者，首次引入碳稅。

（三）北歐四國碳稅政策特點(diǎn)及實(shí)施背景

1.北歐四國碳稅政策特點(diǎn)。本文選取北歐四國即丹麥、瑞典、芬蘭和挪威先驅(qū)者作為研究對象，進(jìn)一步分析其碳稅政策實(shí)踐情況。經(jīng)過梳理分析，本文認(rèn)為北歐四國的碳稅政策具有以下三個共同特點(diǎn)，這也是本文選擇其作為研究對象的原因。

一是北歐四國碳稅政策開征最早。北歐四國是碳稅法律制度的發(fā)源地，其碳稅政策距今已經(jīng)發(fā)展了30余年，一方面是世界上推行碳稅政策最早的一批國家，另一方面也是碳稅實(shí)行時(shí)間最長的一批國家。從表2中可以看出，芬蘭、挪威、瑞典和丹麥位列第一梯隊(duì)。

表2 世界各國碳稅開征情況

二是北歐四國碳稅政策同屬于獨(dú)立型碳稅子類中。獨(dú)立型碳稅是指將碳稅作為一個明確的稅種單獨(dú)提出的同一個子類內(nèi)。至目前為止，有兩種推行碳稅制度的類別，一類主要集中在歐洲發(fā)達(dá)國家，是在全國范圍推行的碳稅制度，這些國家沒有將碳稅作為一個單獨(dú)的稅種直接提出，而是通過將碳排放因素引入已有稅收的計(jì)稅依據(jù)形成潛在的碳稅。另一類主要包括加拿大的魁北克省和不列顛哥倫比亞省，美國的加州等地區(qū)，碳稅制度僅在國內(nèi)部分地區(qū)推行。

三是北歐碳稅政策實(shí)施力度大、程度深，改革徹底。由于波蘭的碳稅開征時(shí)間與北歐四國相同，本文將進(jìn)一步分析波蘭與北歐四國的碳稅覆蓋率情況。圖1可以看出芬蘭、挪威、瑞典和丹麥的碳稅覆蓋的二氧化碳占全球二氧化碳排放總量基本維持在0.4%左右，遠(yuǎn)高于同時(shí)期開征碳稅的波蘭。高碳稅覆蓋率從一定程度上反映出北歐四國與同一時(shí)間開征碳稅的波蘭相比其碳稅實(shí)施力度更強(qiáng)，覆蓋程度更深，碳稅政策更為成熟，改革也更為徹底。

圖1 歐洲國家碳稅覆蓋率對比圖

綜上所述，北歐四國的碳稅政策推行時(shí)間最早，實(shí)施時(shí)間最長；且同屬于獨(dú)立型碳稅子類中具有較高的可比性；就碳稅政策的覆蓋率而言，北歐四國水平相當(dāng)，遠(yuǎn)高于同時(shí)期開征的波蘭。因此北歐四國碳稅政策在可比性和實(shí)踐效果上均具有一定的代表性。

2.北歐四國碳稅政策實(shí)施背景。本文將主要介紹北歐四國碳稅政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)背景和非經(jīng)濟(jì)背景。首先是經(jīng)濟(jì)背景。北歐國家發(fā)展碳稅前后十年間經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定，未受到嚴(yán)重沖擊。從圖2來看，雖然芬蘭和瑞典在碳稅實(shí)施后GDP呈現(xiàn)負(fù)增長，但從整體上看，歐洲四國的經(jīng)濟(jì)情勢整體仍然保持一個穩(wěn)定增長的態(tài)勢，且增長率基本穩(wěn)定在6%左右。由于碳稅的實(shí)施可能會對工業(yè)中一些高能耗經(jīng)活動產(chǎn)生一定的打擊，所以穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是推行碳稅改革的前提。北歐四國在碳稅政策實(shí)施前后二十年間穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，一方面給四國不斷深化碳稅改革、增大碳稅覆蓋率提供了持續(xù)穩(wěn)定的動力；另一方面也說明北歐的碳稅政策并未對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生明顯的消極作用。

圖2 北歐四國1980-2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率變化情況

其次是非經(jīng)濟(jì)背景。技術(shù)優(yōu)勢、地理位置和能源需求等都是影響其碳稅順利發(fā)展的關(guān)鍵因素，主要有以下幾點(diǎn)：（1）是北歐四國有豐富的清潔能源支持。北歐的清潔能源有著天然優(yōu)勢，具備替換不可再生資源的可能性。正是由于這些可再生清潔能源的存在，才為碳稅制度的實(shí)施提供了強(qiáng)大的保障，提供了更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段和發(fā)展方式。（2）北歐四國能源安全的需要。雖然北歐四國礦產(chǎn)資源豐富，但仍不能滿足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大需求，所以能源大量進(jìn)口。為減少對某些能源進(jìn)口的嚴(yán)重依賴，四國積極開發(fā)新興能源和清潔能源，而碳稅制度的實(shí)施正好契合了這一目的，減輕能源依賴，有利于國家能源供應(yīng)安全。（3）社會大眾對生態(tài)環(huán)境的迫切需求。20 世紀(jì) 90 年代的北歐已經(jīng)具有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并步入發(fā)達(dá)國家的行列；科學(xué)技術(shù)是增效減排的堅(jiān)實(shí)支撐，在20世紀(jì)90年代碳稅開征之初，北歐四國當(dāng)時(shí)的科技發(fā)展處于世界領(lǐng)先水平，對于如何降低能源利用效率有較多的探索。

（四）北歐四國碳稅實(shí)踐概況

1.芬蘭碳稅實(shí)踐概況。芬蘭在1990年最早開征碳稅，并經(jīng)過三次改革，形成了目前純粹的針對二氧化碳排放征收的一種稅。（1）征稅對象。包括家庭和企業(yè)使用柴油、汽油、電力等能源而產(chǎn)生的二氧化碳。但煤炭和天然氣這兩種能源所產(chǎn)生的二氧化碳排除在外。（2）稅率。芬蘭碳稅稅率是從低水平逐步提高的，極大減輕了碳稅改革中的阻力。（3）計(jì)稅依據(jù)。芬蘭碳稅的計(jì)稅依據(jù)由能源產(chǎn)品的含碳量到能源產(chǎn)品的含碳量和含能量再到能源產(chǎn)品產(chǎn)生的二氧化碳量。（4）稅收優(yōu)惠。開征之初，其稅收優(yōu)惠較少，稅收優(yōu)惠力度逐漸加大，使得芬蘭在碳稅政策未對工業(yè)生產(chǎn)造成過多負(fù)面影響的情況下，取得了積極的效果。

2.瑞典碳稅實(shí)踐概況。瑞典于1991年引入碳稅，采用“混合型”稅制，即按能源含碳量征收碳稅的同時(shí)，對煤炭、汽油和輕燃料油征收能源稅，其碳稅征收范圍覆蓋了基本所有的化石能源。在具體征收方面與芬蘭做法并不完全相同。（1）征稅對象。對家庭和企業(yè)使用輕燃料油、天然氣、柴油、煤炭、焦煤、無鉛汽油等化石燃料征稅，但對于電力產(chǎn)品征收單獨(dú)的能源消費(fèi)稅。（2）稅率。開征之初稅率為43歐元/噸二氧化碳，后來實(shí)行稅率與通脹率掛鉤，2008年稅率達(dá)到106歐元/噸二氧化碳。（3）計(jì)稅依據(jù)。各種化石能源中的含碳量。（4）稅收優(yōu)惠。雖然瑞典政府同時(shí)對家庭和企業(yè)征收碳稅，但家庭比企業(yè)承擔(dān)更多的碳稅稅負(fù)，考慮到保護(hù)本國工業(yè)企業(yè)競爭力，開始給予工業(yè)企業(yè)很多的稅收優(yōu)惠。

3.挪威碳稅實(shí)踐概況。挪威與瑞典在同一年推出碳稅政策。具體而言，（1）征稅對象。包括使用石油產(chǎn)品和煤炭產(chǎn)品所產(chǎn)生的二氧化碳，不包括天然氣。（2）稅率。目前挪威的碳稅稅率整體處于歐洲中等水平，不同產(chǎn)業(yè)和能源產(chǎn)品之間稅率差異很大。（3）計(jì)稅依據(jù)。各種能源的二氧化碳排放量。（4）稅收優(yōu)惠。同時(shí)實(shí)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠和地區(qū)優(yōu)惠，但產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠效應(yīng)更明顯，與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)性較強(qiáng)，對本國支柱產(chǎn)業(yè)的保護(hù)明顯。

4.丹麥碳稅實(shí)踐概況.丹麥的碳稅政策通過兩步完成。第一步是指1992年5月只針對居民征收碳稅，第二步指1993年1月征收范圍擴(kuò)大到企業(yè)。具體來看，（1）征稅對象。丹麥的碳稅是通過附加于已有的對石油、煤炭和電力等產(chǎn)品開征的能源稅之上的。（2）稅率。與芬蘭不同，一開始丹麥就將碳稅稅率確定在較高標(biāo)準(zhǔn)上，但是在推出碳稅的同時(shí)，丹麥政府同時(shí)推出了能源稅的減免方案。（3）計(jì)稅依據(jù)。丹麥的碳稅計(jì)稅依據(jù)是化石燃料的含碳量。（4）稅收優(yōu)惠。碳稅的推出打破了在丹麥工業(yè)企業(yè)免征能源稅的傳統(tǒng)。但是丹麥對本國工業(yè)企業(yè)的碳稅依然實(shí)行了較大幅度的稅收優(yōu)惠。

二、北歐四國碳稅實(shí)踐效果分析

（一）芬蘭的碳稅實(shí)踐

由圖3可知，芬蘭開始征收碳稅以來，二氧化碳排放總量呈波動下降的趨勢，碳稅稅率呈逐年上升的趨勢，且在2010年至2018年，碳稅稅率與二氧化碳排放總量之間呈明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。其中，2010年碳稅稅率大幅上升，原因是當(dāng)年芬蘭實(shí)行差異化碳稅征收，對液體交通燃料和其他化石燃料分開計(jì)稅，此舉措后，在2010年至2018年，芬蘭二氧化碳排放總量下降幅度加大。碳稅稅率的差異化設(shè)置有助于碳減排，且芬蘭的碳稅政策促進(jìn)了可再生生物能源（尤其是生物柴油）的研發(fā)和應(yīng)用，對芬蘭能源的碳排放量減少做出了較大的貢獻(xiàn)。再者，芬蘭的土地用途改變產(chǎn)生的負(fù)二氧化碳也呈現(xiàn)波動態(tài)勢，原因是全球氣候的劇烈變化，為芬蘭的森林生長和惡劣氣候的出現(xiàn)造成潛在的影響，因此土地改變用途產(chǎn)生的負(fù)二氧化碳排放量呈減少的趨勢。

圖3 1990至2018年芬蘭CO2排放總量及碳稅稅率變化圖

（二）瑞典的碳稅實(shí)踐

由圖4可知，瑞典開始征收碳稅以來，二氧化碳排放總量呈平穩(wěn)下降的趨勢，且自2011年起二氧化碳排放總量維持在10Mt以內(nèi)。碳稅稅率在開征時(shí)遠(yuǎn)高于芬蘭，與丹麥持平，自2002年起持續(xù)攀高，并在2018年達(dá)到139.11美元每噸二氧化碳當(dāng)量。當(dāng)前瑞典大部分的二氧化碳排放來源于工業(yè)部門，因?yàn)楣I(yè)部門的碳稅稅率不僅低于其他行業(yè)，還能在碳稅負(fù)擔(dān)超過銷售額相當(dāng)小一部分比例時(shí)享受退稅優(yōu)惠，即工業(yè)部門能源成本較低，因此導(dǎo)致其對能源的利用效率不大且在技術(shù)革新方面動力不足。

圖4 1990至2018年瑞典CO2排放總量及碳稅稅率變化圖

（三）挪威的碳稅實(shí)踐

由圖5可知，挪威開始征收碳稅以來，二氧化碳排放總量無明顯下降，能源的二氧化碳排放量甚至呈現(xiàn)上升趨勢。與此同時(shí)，挪威的碳稅稅率在開征時(shí)點(diǎn)介于芬蘭和瑞典之間，且設(shè)置了稅率區(qū)間，存在最高值和最低值，圖中只列示了平均值。不難看出，1991年至1996年挪威碳稅稅率有攀升態(tài)勢，但在1997年之后在25美元至40美元的區(qū)間內(nèi)波動，是為了保護(hù)本國企業(yè)的國際競爭力，對于不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)實(shí)行差異化的稅率減免，其中造紙、冶金、漁業(yè)等行業(yè)享有的減免幅度較大，而且挪威作為天然氣出口大國，天然氣是不在碳稅的征收范圍之內(nèi)的。再者，稅率區(qū)間的設(shè)置實(shí)際給企業(yè)繳納碳稅提供了較大的空間，不能很好地發(fā)揮強(qiáng)制性減排的作用，本文將通過挪威最高稅率曲線、最低稅率曲線和碳稅收入占GDP的比例曲線來分析挪威實(shí)際的碳稅稅率執(zhí)行情況。

圖5 1990至2018年挪威CO2排放總量及碳稅稅率變化圖

由圖6可知，2005年后挪威碳稅的最高稅率曲線與碳稅收入占GDP的比值波動幅度相悖，而自1991年開始，碳稅收入占GDP的比例變化與挪威碳稅的最低稅率曲線較為相近。因此在一定程度上可以認(rèn)為，挪威的實(shí)際加權(quán)平均碳稅稅率可能比較接近碳稅稅率區(qū)間的較低值。而相對較低的碳稅稅率以及對本國具有競爭力行業(yè)和工業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，不利于更好地發(fā)揮碳稅政策的作用，也不利于可再生能源的研發(fā)和應(yīng)用。

圖6 1991至2018年挪威碳稅收入占GDP比與碳稅稅率的變化圖

（四）丹麥的碳稅實(shí)踐

由圖7可知，丹麥開始征收碳稅以來，二氧化碳排放總量與其余三國相比表現(xiàn)為較大幅度的減少，由能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放量也大幅下降。與此同時(shí)，丹麥在開征時(shí)的碳稅稅率高于芬蘭和挪威，與瑞典相近。盡管如此，丹麥在1992年至1996年二氧化碳排放總量表現(xiàn)為不降反升，原因是1996年之前丹麥的碳稅政策對能源密集型企業(yè)的稅收約束較弱，不利于激勵其研發(fā)低碳新能源技術(shù)。另外，在此期間，對居民征收的稅率是對工業(yè)企業(yè)的兩倍，稅負(fù)重?fù)?dān)主要在居民個體身上，因此碳稅政策的國民接受度較低，因此出現(xiàn)二氧化碳排放量不降反升的態(tài)勢。1996年后丹麥進(jìn)行碳稅稅制改革，對工業(yè)企業(yè)的三類能源按用途的不同實(shí)施差別稅率，同時(shí)對居民征收的碳稅收入一部分用于降低對勞動力征收的稅負(fù)，從而提高國民接受度。再者，丹麥通過大規(guī)模使用具有儲熱能力的熱電聯(lián)產(chǎn)電廠，以及不斷增加的風(fēng)電，為熱電系統(tǒng)的高效整合提供巨大的能源減排效應(yīng)。

圖7 1990至2018年丹麥CO2排放總量及碳稅稅率變化圖

三、啟示

1.碳稅具有普適性，有利于推動企業(yè)和居民減排。碳稅的征收對象適用于所有市場主體，對所有納稅主體都將產(chǎn)生減排激勵效應(yīng)，具有普適性。另外，碳稅政策開征成本較低，可以基于現(xiàn)有的征稅系統(tǒng)開展，對企業(yè)而言，交易成本相對較少，不會造成過重的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。最后，從北歐的碳稅特點(diǎn)中可以看出獨(dú)立型的碳稅一定程度上有助于碳稅政策的鞏固與完善。

2.碳稅政策的設(shè)計(jì)需要保障社會的公平性。碳稅政策的設(shè)計(jì)不僅要考慮在行業(yè)和地區(qū)設(shè)置差異稅率，還要考慮不同級別收入人群之間的公平性。如果低收入人群承擔(dān)的稅負(fù)過重，可能會加劇收入分配不均的現(xiàn)象，不利于提升人民的生活水平和質(zhì)量。因此在碳稅政策實(shí)施的同時(shí)，既要考慮征收對象的差異化，也要將相關(guān)的配套制度落實(shí)到位，如在征收碳稅的同時(shí)降低個人所得稅的稅率，從而提升居民的可支配收入，進(jìn)而提高其低碳出行、節(jié)能減排的意愿。