內(nèi)蒙古文化專項資金績效評價體系研究

孟曉穎

【摘 要】 預(yù)算績效管理是政府綜合管理的重要組成部分，是西方的預(yù)算績效理念與中國管理預(yù)算實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。文化部門預(yù)算作為政府公共預(yù)算的組成部分，其所界定的公共文化服務(wù)的供給和需求普遍缺乏競爭性的市場框架。本文將文化部門預(yù)算與績效管理有機(jī)結(jié)合，通過對文化專項資金績效評價主體和方法的簡要介紹，探討文化資金全過程績效評價體系，提出優(yōu)化公共文化資源配置、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的專項資金績效評價反饋應(yīng)用體系，進(jìn)一步實現(xiàn)政府績效管理的科學(xué)化。

【關(guān)鍵詞】 文化專項資金；績效管理；德爾菲法；反饋應(yīng)用體系

一、文化專項資金績效評價內(nèi)容

1、文化專項資金績效評價主體

文化專項資金的績效評價是通過具體項目實施來完成一定的預(yù)算績效目標(biāo)，包括生產(chǎn)和提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成一定的社會效益等。評價客體即為資金的預(yù)算編制、執(zhí)行、產(chǎn)出成果的效率、效益，評價主體可以是項目單位本身，可以是進(jìn)行了很多評價的上級主管部門和財政部門、也可以是外部審計部門甚至是項目資金的受益者。

（1）文化資金的項目單位—主要實施者。負(fù)責(zé)專項資金管理的項目部門既是部門預(yù)算編制的主體，也是預(yù)算執(zhí)行的主體，這就要求在實施預(yù)算績效評價的過程中，項目單位也作為績效評價的主體，參與預(yù)算績效評價的過程，為其財政資金的使用效益負(fù)責(zé)。

（2）中介組織——第三方評價參與者。第三方評價機(jī)構(gòu)涉及中介機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者庫和社會公眾等群體。在績效評價中引入第三方評價，是對績效評價工作的補(bǔ)充和完善，將績效評價工作置于更大范圍的監(jiān)督之下，可以保證財政資金運(yùn)營的透明度，推進(jìn)政府信息公開。

（3）財政部門——所有評價監(jiān)督者。財政部門作為績效評價的管理和監(jiān)督部門，不但要規(guī)范績效評價的規(guī)章制度，而且要負(fù)責(zé)具體批復(fù)和審核各部門所申報的績效組織目標(biāo)，進(jìn)一步完善預(yù)算指導(dǎo)評價工作。各相關(guān)部門在績效評價工作結(jié)束后，都要向財政部門上報績效評價報告。財政部門在匯總分析各單位的績效評價報告的基礎(chǔ)上，還要對一些關(guān)系民生的重大項目和重點(diǎn)實施的項目或自評報告顯示有問題的項目進(jìn)行再評估，之后對其評估后的質(zhì)量進(jìn)一步把控，提出改進(jìn)預(yù)算支出管理意見并督促落實。

2、文化專項資金績效評價的具體工作流程

績效評價的組織實施可以分為前期準(zhǔn)備階段、評價實施階段和撰寫評價報告階段，包括確定評價對象、制定評價方案等十幾個步驟，其中重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：

（1）制定整體方案。按照本單位的實際情況，明確預(yù)算績效評價的原則和目的，組織實施和分工，對績效評價的內(nèi)容、范圍和方法進(jìn)行規(guī)定，確定相關(guān)評價人員，明確評價職責(zé)和工作紀(jì)律，設(shè)立相關(guān)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，對被評價單位在充分考慮其工作量的基礎(chǔ)上制定切實可行的評價方案。

（2）確定評價指標(biāo)。文化資金使用的項目單位按照財政部所規(guī)定的績效目標(biāo)的共性框架，結(jié)合單位實際和專家意見制定本單位的總指標(biāo)與單個指標(biāo)?？傊笜?biāo)表示從政府參與預(yù)算、財務(wù)核算管理、資產(chǎn)使用情況等通用指標(biāo)?；诖私⒌膯蝹€指標(biāo)，是通過實地調(diào)研活動，設(shè)計調(diào)查問卷，咨詢各類專家學(xué)者所構(gòu)成的指標(biāo)體系，充分考慮項目特點(diǎn)，便于反映項目業(yè)績。

（3）形成自評報告上報主管部門審核。評價結(jié)果的最終表現(xiàn)形式必須形成文字性報告。普通的評估性報告一般包括以下幾個方面：一是評估的外部環(huán)境。這些外部環(huán)境可能需要介紹評估主體的一些基本信息、評估活動的基本特征及流程、組織實施情況和目標(biāo)完成的進(jìn)展。二是對于評估結(jié)果的最終評價。重點(diǎn)關(guān)注存在問題的原因分析。三是績效優(yōu)化的建議和其他需要說明的問題。項目實施單位按照財政部門規(guī)定的報告格式，形成自己的績效評價報告內(nèi)容，按規(guī)定將審定的績效報告報送主管部門審核后送財政部門備案。

二、文化專項資金績效評價方法的選擇

績效評價的方法包括設(shè)計平衡計分卡、紅綠燈評價系統(tǒng)、德爾菲法、層次分析法等多種方法。根據(jù)文化資金的特點(diǎn)，本文采用德爾菲法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置，主要包括以下三個步驟[1]：考慮到存在原始量綱的影響，對績效評價目標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理；通過各類方法進(jìn)行權(quán)重賦值，類如德爾菲法；采用通用的計算方法，得到最終評估結(jié)果的綜合分?jǐn)?shù)，實現(xiàn)量化評估的目標(biāo)。

1.定量指標(biāo)的無量綱化

確定數(shù)據(jù)樣本，選取其平均值，作為整個指標(biāo)的中等水平值；將中等水平值作為分界線，大于的值再進(jìn)一步選擇其平均值，作為較佳水平；進(jìn)一步將較佳水平值作為分界線，大于的值再選擇其平均值，作為最佳水平；同樣的方法向下延伸，就可以確定較差水平和最差水平。最終確定定量指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間以及標(biāo)準(zhǔn)水平，如表1.1所示。

2.定性指標(biāo)的無量綱化[2]

定性指標(biāo)作為評價指標(biāo)體系的重要部分，根據(jù)其主觀判斷的隨意性較大的特點(diǎn)，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對定性指標(biāo)進(jìn)行檔次劃分，將文化資金的非定量指標(biāo)確定分級，一般分為5個等級（見表1.2）。通過1.1表中的區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)和評分水平，要求評估者給予合適的評分，并且打出具體的分?jǐn)?shù)值。

表1.2 非定量指標(biāo)的評分檔次和分值區(qū)間評分檔次 優(yōu)秀 良好 中等 較差 最差

分?jǐn)?shù)值 100～80 80～60 60～40 40～20 20～0

3、實際權(quán)重賦值

本文采用專家意見法，即德爾菲法，這是一種能夠有效實現(xiàn)各類專家的意見，并進(jìn)一步控制各項指標(biāo)并進(jìn)行反饋的一種常見方法。將其用于文化資金項目指標(biāo)權(quán)重賦值時，（1）選取了7位相關(guān)方面的專家（財政廳科技文化處2人，文化廳本級2人，所屬單位1人，高校與科研機(jī)構(gòu)2人，入選人員都從事文化管理或研究工作10年以上，具備高級職稱或擔(dān)任副處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），組成各自獨(dú)立的團(tuán)隊，排除干擾專家評判的其他因素。通過已經(jīng)構(gòu)建的指標(biāo)評價體系進(jìn)行評估，首先通過問卷將所需評估內(nèi)容發(fā)放給各位專家，專家們基于自身的實踐經(jīng)驗以及已有數(shù)據(jù)，對評價結(jié)果進(jìn)行影響因子分析，在此基礎(chǔ)上賦予其權(quán)重。（2）專家意見收集完整之后，進(jìn)行各項數(shù)據(jù)分析和反饋。通過三輪評估和修改工作，最終一致通過的結(jié)果作為評估指標(biāo)權(quán)重，如表1.3所示。endprint

4、總得分的加權(quán)平均

評估指標(biāo)經(jīng)過上述流程處理之后，按照具體項目資金的相關(guān)數(shù)據(jù)，對照相應(yīng)的評分檔次，該評分檔次中選取適當(dāng)?shù)牡梅?，將各個檔次的分值相加，便得到該指標(biāo)的最終分值。

四、文化專項資金績效評估結(jié)果的反饋應(yīng)用體系

1、實際操作應(yīng)用機(jī)制的建立

通過對分析評估結(jié)果的實際應(yīng)用編制和執(zhí)行中的應(yīng)用，促進(jìn)財政資金的有效使用與合理分配，具體應(yīng)考慮從以下兩點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計。第一，項目預(yù)期的績效目標(biāo)決定著項目績效評價指標(biāo)和績效評價的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不設(shè)立績效目標(biāo)的項目，不予考慮立項并安排項目資金。第二，各主管部門在執(zhí)行預(yù)算時，在不改變整體預(yù)算支出方向的前提下，及時根據(jù)績效評價結(jié)果優(yōu)化部門預(yù)算支出，將傳統(tǒng)的以投入為主的分項預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算。財政部門在對部門預(yù)算實行審批時，以部門內(nèi)部的自評結(jié)果和財政部門的績效評價結(jié)果為依據(jù)，對部門編制的預(yù)算進(jìn)行完善和調(diào)整，并作為后續(xù)年度策略安排的重要依據(jù)。

2、激勵約束機(jī)制的建立

各部門在進(jìn)行戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略計劃的設(shè)定時，需要以歷年重要年度的考評結(jié)果作為依據(jù)，進(jìn)一步來確定本年度的工作重點(diǎn)，調(diào)整財政資金的撥付。通過對各部門靠評價過的詳細(xì)、及時、縝密的整理和存檔，可以快速了解被評估單位之前的績效情況及存在問題，并給出合理化建議，強(qiáng)化評價結(jié)果的應(yīng)用。一是評價結(jié)果優(yōu)秀的，財政部門可予以繼續(xù)支持。二是如果評價結(jié)果處于良好或合格水平，項目進(jìn)行問題修正之后，要按照從緊的原則按照下一年度的預(yù)算以及財政資金。三若是評價結(jié)果處于較差或差水平，需要通報批評，給予警告并責(zé)令限期整改，。對于整改結(jié)果不符合規(guī)定的部門或者單位，要根據(jù)實際情況進(jìn)行與預(yù)算和財政資金的調(diào)整或暫停該項目實施。

3、懲罰機(jī)制的建立

懲罰機(jī)制的建立，主要是為了維護(hù)評估的權(quán)威性和約束力，對文化專項資金管理的項目單位提出的反饋與整改和處理與懲罰措施。

在反饋與整改方面，項目績效評價組織機(jī)構(gòu)要在評價工作結(jié)束之后，大約一個月的時間，匯總評價的結(jié)果，并進(jìn)一步將其通過書面形式反饋給被評估單位，并進(jìn)一步督促該單位進(jìn)行整改落實工作。項目單位要在收到評價意見之日起二個月之內(nèi)，將落實整改情況反饋給項目評價組織機(jī)構(gòu)。財政部門會同項目評價的組織機(jī)構(gòu)整理分析評價結(jié)果，并進(jìn)行相應(yīng)的抽查工作。

在處理違規(guī)或者差水平的評估結(jié)果項目單位方面，財政部門如果發(fā)現(xiàn)項目單位所報的事項存在虛報、亂報情況，或通過不合法手段獲取財政資金等行為，將追回所發(fā)放的資金，并通過法律手段進(jìn)行裁決懲罰，并建議有關(guān)部門追究項目具體工作者或參與人的責(zé)任。

4、公開透明的信息評價機(jī)制建立

良好完善的信息評價報告可以促成更為公正的結(jié)果，進(jìn)一步還需要公開透明的方式公布實現(xiàn)。一份完整的績效評價報告主要內(nèi)容可分為以下三個方面：第一，匯總項目單位的預(yù)算執(zhí)行情況，對未達(dá)到設(shè)定績效目標(biāo)的情況，要進(jìn)行原因闡述以及下一步的實施計劃；對于不可行或不切實際的績效目標(biāo)，要做出改進(jìn)的情況說明或終止項目。第二，描述和分析資金運(yùn)行情況，對財政資金的分配做詳細(xì)評價，同時根據(jù)評價結(jié)果提出整改意見，以提高資源的利用效率。第三，對年度績效執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，各部門單位可根據(jù)年度績效所得，可以作為下個年度評估的依據(jù)，進(jìn)一步為政府政策提供合理化的支撐和建議。

5、績效問責(zé)制度的建立

政績考核通過評價結(jié)果來設(shè)定，會促使政府各部門和單位的行政管理行為有了約束和激勵，從而提高部門和單位的績效水平。借鑒國外的績效問責(zé)制度，深入推進(jìn)績效問責(zé)制度建設(shè)，并引入績效評價結(jié)果的應(yīng)用，進(jìn)一步使得各級機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明晰，權(quán)力統(tǒng)一下方。將預(yù)算績效執(zhí)行結(jié)果與干部人事任免相掛鉤，與政績考核相結(jié)合，與預(yù)算撥款相連接，實現(xiàn)績效問責(zé)制度的逐步完善和落實。目前績效評價結(jié)果的應(yīng)用于問責(zé)制度方面，還處于逐步探索推廣階段，其應(yīng)用形式還需多樣化，并更具有靈活性。

【注 釋】

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[12] 《2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)文化廳部門預(yù)算》.

[13] 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》的通知（中辦發(fā)[2015]2號）.

[14] 財政部關(guān)于印發(fā)《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金管理暫行辦法》的通知（財教[2015]527號）.

[15] 《中華人民共和國文化部2015年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》.

[16]文化部辦公廳關(guān)于征求《文化部“十三五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃（征求意見稿）》意見的函.endprint