全過程治理：風險社會下公共沖突彈性治理機制建設

湯金金+孫榮

〔摘要〕公共領域的沖突治理是社會治理的重要方面。2017年6月，第六屆全國公共領域沖突治理學術研討會在上海同濟大學舉辦，會議圍繞公共沖突的治理機制建設展開了討論，形成了卓有成效的研究成果。綜合而言，公共沖突治理需要以全過程治理為指導，建立事前預防、事中化解與事后優(yōu)化的彈性治理機制。具體而言，就是要注重前端管理，建立“表達-引導”的沖突預防機制；聚焦矛盾根源，建立“溝通-化解”的沖突解決機制；關注制度調適，建立“反饋-修正”的沖突管理優(yōu)化機制。

〔關鍵詞〕公共沖突；彈性治理；全過程治理；社會力量

〔中圖分類號〕D631.43〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0102-03

黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，創(chuàng)新社會治理體制，以推進經濟社會的全面轉型。隨著改革的深化，各種社會不穩(wěn)定因素相繼涌現(xiàn)。利益的調整使社會個體嵌入到這種風險之中，各利益相關方在公共利益的分配方面一旦溝通不暢就極易誘發(fā)公共沖突，我國社會已經進入風險高發(fā)期和敏感期，迫切需要在風險轉化和沖突治理方面進行相關研究，形成具有針對性和可操作性的治理方案和機制。 在此背景下，學界積極關注公共領域的沖突治理。相關研究力量圍繞公共沖突治理展開了持續(xù)性的研究，至今已舉辦五屆公共沖突治理的學術研討會，有力地促進了公共沖突領域的研究進展，相關研究力量也在不斷壯大。2017年6月24日-25日，由同濟大學公共管理系、北京航空航天大學公共沖突解決研究中心和上海市行政管理學會共同主辦的第六屆全國公共領域沖突治理學術研討會在上海同濟大學舉辦，會議除了圍繞公共沖突治理的機制、方法、實踐研究等傳統(tǒng)議題進行研討外，還對互聯(lián)網經濟沖突、環(huán)境沖突、醫(yī)患沖突等具體議題進行了討論，形成了豐碩的研究成果?？傮w而言，公共沖突在類型和內容上具有時代性，隨著社會發(fā)展階段的不同而具有不同的特點，因此應構建可調適的公共沖突彈性治理系統(tǒng)。此外，公共沖突的發(fā)生和發(fā)展具有階段性，各個階段的沖突治理具有不同的針對性和工作要點，應該以過程視角為指導，將公共沖突的彈性治理系統(tǒng)劃分為事前預防、事中化解與事后優(yōu)化三個部分。 一、注重前端管理，建立“表達-引導”的沖突預防機制 公共沖突的發(fā)生往往起因于公共利益的分配不均衡或觀點、主張的不一致，這種不一致是沖突發(fā)生的誘因，但并不必然會形成公共沖突。如果能在早期給予各利益相關方以表達、疏通不同觀點的機會和平臺，并進行適當?shù)囊龑?，則可以有效避免公共沖突的發(fā)生。具體而言，公共沖突預防機制的建設要從決策制定的公眾利益吸納和公眾意見表達機制的完善兩個方面著手： 第一，決策制定要兼顧不同利益群體的訴求。公共沖突的發(fā)生大多是由于公眾對決策后果的不滿造成的，公眾作為公共決策執(zhí)行后果的承受者，因其對社會不平等的感知而進行群體性抗爭，使得現(xiàn)有的公共沖突往往伴隨著大規(guī)模的群體性上訪、群體性事件等，社會影響力和破壞力較大。為此，應當轉變治理思維，使公眾由決策后果的被動承受者變?yōu)闆Q策制定的主動參與者。當然，這種公眾參與不僅僅是象征性的到場參與，而是實質性的進行利益表達和協(xié)商，使公眾主張和公眾利益在決策中得到體現(xiàn)和實現(xiàn)，以維持均衡的利益生態(tài)系統(tǒng)，減輕公眾的被剝奪感。例如，在對大型的社會工程進行環(huán)境影響評價論證時就要引入公眾參與機制，吸納公眾的意見，盡可能減少因環(huán)境污染危害公眾利益而導致鄰避沖突等類型的公共沖突事件的發(fā)生。 第二，建立公眾意見“表達-反饋”機制。公共政策不可能覆蓋社會生活的所有方面，因政策內容的不完善而產生的政策縫隙在實踐中常常會給予政策執(zhí)行者以較大的自主發(fā)揮空間，其中存在著多種利益磁場，極易誘發(fā)各種不規(guī)范和不確定性行為，造成公器私用等腐敗行為。這些行為違背了公共政策的公共利益導向，因而會成為公眾關注和進行意見表達的主要內容之一。此外，公眾社會參與意識的提高也使得公眾具有意見表達的訴求。如果沒有相應的意見表達平臺和渠道，就會使得公眾的不滿和各種社會矛盾累積，容易引發(fā)大的社會沖突。因此需要拓寬公眾意見表達的渠道，借助互聯(lián)網等新興的即時溝通平臺，通過智慧政府系統(tǒng)的構建，及時處置公眾意見并進行意見引導和回饋，完善相關政策和多主體利益協(xié)調機制，減少政策縫隙的存在，將社會不滿等情緒化解在萌芽狀態(tài)，防止事態(tài)擴大與擴散。 二、聚焦矛盾根源，建立“溝通-化解”的沖突解決機制 沖突化解是公共沖突事中管理的重要環(huán)節(jié)和內容，是應對公共沖突的基本態(tài)度和方法，也是沖突解決的關鍵。公共沖突的化解強調探尋事件背后的深層次原因，而不是對沖突進行一味的控制和壓制，因為單純的抑制性化解策略不利于徹底消除不穩(wěn)定因素，應當在充分溝通的基礎上以利益的適當調整為切入點對沖突進行有效的化解。通過探求沖突背后的結構性因素，以沖突轉化消解導致公共沖突的制度性根源，充分發(fā)揮公共沖突社會減壓閥和溝通表達的功能，避免形成更大規(guī)模的沖突。具體而言，“溝通-化解”的沖突解決機制的構建需要建立兩個支持性機制： 首先，建立開放式、彈性化的公共沖突調處機制。公共沖突的雙方具有各自的利益立場，難以就利益調整直接進行良好的溝通協(xié)商，需要引入第三方調解主體。第三方主體具有相對的利益無涉性和客觀性，能夠對沖突雙方進行相對公正的調解，利于進行充分、深入和實質性的溝通，找到沖突的焦點和矛盾的根源。此外，公共沖突具有復雜性和多層次性，相關主體在公共沖突治理中應摒棄剛性的控制思維，建立彈性化的沖突調解機制，化解引發(fā)沖突的深層次矛盾。具體而言，一方面應在政府干預和司法調解之外，引入社會組織等中介組織共同進行沖突調處，充分發(fā)揮社會組織在社會整合、溝通協(xié)商等方面的作用。社會組織具有非營利性、公益性等特點，來自于基層社會，也更了解基層群眾的需求，在公共沖突中能夠靈活地在各方主體之間進行信息傳達和協(xié)商調停工作。相比于政府行政部門和司法部門的正式調解和硬性服務，社會組織可以用非正式的軟性服務緩解公共沖突各相關方的對立情緒，達至理性解決沖突的目的。另一方面，建立彈性化的政府調解體系，進行調解的層級發(fā)包，充分發(fā)揮原有調解體系中行政力量的作用。我國目前正處于社會轉型和利益調整期，社會矛盾多發(fā)，政府的維穩(wěn)壓力和維穩(wěn)力度較大。通常，政府出于維穩(wěn)的目的，傾向于對公共沖突進行即時的控制和壓制，反而有可能形成更大的不穩(wěn)定因素。因此應調整壓力型體制下的剛性維穩(wěn)策略，建立彈性的維穩(wěn)機制，做好沖突各方的協(xié)調和溝通安撫工作，以深層矛盾的挖掘和解決為前提進行沖突化解。 其次，建立跨部門、跨地區(qū)聯(lián)動的沖突化解機制。公共沖突的涉及面較廣，具有跨部門性和跨地區(qū)性，僅僅依靠某一部門或地區(qū)進行沖突解決不具有現(xiàn)實性。而我國傳統(tǒng)的維穩(wěn)體制具有條塊分割、碎片化管理的特點，在面臨跨區(qū)域、跨部門的公共沖突時往往治理乏力，亟需建立跨部門和跨地區(qū)的資源聯(lián)動與沖突解決協(xié)同機制。公共沖突所涉及的利益整合和調整需要多部門協(xié)商處理，因此應根據(jù)具體的矛盾沖突焦點，建立以上級主管領導為組長、責任部門領導為主管副組長、各相關部門領導為組員的跨部門的沖突協(xié)同應急管理小組，集中優(yōu)勢力量進行沖突解決的協(xié)商和資源調配。對于需要跨地區(qū)協(xié)商的公共沖突，可以建立以更高一級行政區(qū)領導掛帥的聯(lián)動組織，打破行政區(qū)劃的阻隔和地方政府本位主義的掣肘，形成沖突治理的合力。總之，就是要建立公共沖突的整體性治理機制，進行跨部門、跨區(qū)域、跨主體的治理力量的整合，以包絡性的公共沖突治理機制的構建應對各種跨界公共沖突，形成公共沖突的網格化管理機制。 三、關注制度調適，建立“反饋-修正”的沖突管理優(yōu)化機制 制度發(fā)展的可持續(xù)性在于其適應性和制度更新能力，能夠及時做出調整以應對現(xiàn)實需求。沖突管理制度需要關注公共沖突的變化，及時進行事后的制度優(yōu)化和調適，使沖突管理制度與沖突發(fā)展相適應。在風險社會和復雜社會的背景下，公共沖突具有復雜化和多樣化的特點，在沖突發(fā)生的頻率、強度和規(guī)模等方面都表現(xiàn)出急速上升的趨勢。原有的沖突管理體制主要以政府的行政干預和司法調解為主，解決沖突的效率不高，沖突化解路徑具有單一性，過于僵化而缺乏靈活性，不能適應公共沖突的發(fā)展。因此應及時更新公共沖突的治理策略，建立公共沖突治理的能動反饋機制，將在沖突治理實踐中遇到的新問題及時反饋給相關職能部門，相關部門應及時調整沖突治理策略，修正原有的沖突治理制度。彈性治理機制強調政策的回應性和調適性，能夠因應公共事務的時代變化需求。因此需要建立與公共沖突的特點相適應的彈性治理體系和機制。彈性的公共沖突治理機制應在傳統(tǒng)沖突治理策略、治理原則之外給予制度更新和靈活治理以一定的空間，方便相關處置部門依據(jù)沖突的發(fā)展特點隨機應變并推動政策的及時回應。 建立適應性強的公共沖突管理機制需要做好以下兩方面的工作：一是完善沖突化解效果的跟進反饋機制。除了即時式的情緒性公共沖突，一般而言，公共沖突的發(fā)生往往具有深層次的社會結構性原因，而目前的沖突解決機制往往只關注沖突的負功能，急于進行沖突控制，忽視對深層矛盾的分析和處置，對公共沖突的暫時性控制和化解難以保證沖突因素的徹底消解。因此應在沖突化解后，在一定時期內，繼續(xù)跟進監(jiān)控沖突主體的后續(xù)發(fā)展情況，并進行及時的反饋，在滿足沖突主體的合理訴求的基礎上確保不穩(wěn)定因素的徹底消解。二是建立健全沖突治理的監(jiān)督機制。行政力量是目前公共沖突治理的主導力量，而相當一部分公共沖突事件中行政主體是沖突的重要一方，行政權威的存在使這部分公共沖突事件的解決可能有失偏頗，需要引入社會力量進行沖突治理的監(jiān)督。參與監(jiān)督的社會力量由公眾、熱心公益的律師和專業(yè)的社會組織構成，可以保證沖突治理的相對公正。同時，行政體制內的人大、政協(xié)等監(jiān)督力量也應發(fā)揮其應有作用，以形成公共沖突治理的力量制衡體系。 總體而言，公共沖突治理具有時代性和前瞻性，需要以沖突類型和強度等的變化為基礎進行治理制度的調適?；谟邢拚慕ㄔO和治理權責的逐步規(guī)范化，在沖突治理中需要吸納社會力量參與，增強公共沖突治理的政策回應性和社會回應性。以全過程治理為導向，通過事前、事中和事后的分階段化解治理，增強沖突治理的針對性和有效性，最終建立包絡性的公共沖突彈性治理系統(tǒng)，實現(xiàn)社會的相對穩(wěn)定發(fā)展和各項改革的平穩(wěn)過渡。

【責任編輯：朱鳳霞】黨政研究20175endprint