社區(qū)矯正的合作治理問(wèn)題研究

唐少飛　張適清

摘 要 社區(qū)矯正體現(xiàn)了用有效、文明的方式處理犯罪的刑罰理念，代表著當(dāng)今國(guó)際社會(huì)輕罪刑罰制度改革的主要方向。新形勢(shì)下，進(jìn)一步鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)矯正，是健全社區(qū)矯正制度、完善我國(guó)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度的客觀需要。充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)力量和矯正對(duì)象的合作，形成矯正合作體系，是提高矯正工作質(zhì)量的重大議題。

關(guān)鍵詞 社區(qū)矯正 部門(mén)銜接 社會(huì)力量 合作體系 矯正圈

中圖分類(lèi)號(hào)：D916.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

刑罰的有效性完全取決于懲罰給罪犯心理留下的印象，一種刑罰的作用在實(shí)際上既不取決于它的性質(zhì)本身，也不取決于它在各種刑法整個(gè)階梯上所處的位置，最高的刑罰必須是根據(jù)各地的情況盡可能寬大的懲罰。社區(qū)矯正，又稱(chēng)社區(qū)處遇或社區(qū)矯治，是相對(duì)于傳統(tǒng)的監(jiān)禁式刑罰而言的一種新興的罪犯處于方式，它的興起與發(fā)展是近現(xiàn)代刑罰理念變革的產(chǎn)物。社區(qū)矯正作為一種專(zhuān)門(mén)制度在我國(guó)出現(xiàn)是近幾年的事情，但其本身是典型的舶來(lái)品，因此在移植過(guò)程中，不可避免地存在不足之處。

1社區(qū)矯正的合作體系面臨的難題及原因

一個(gè)成熟的社區(qū)矯正合作體系，應(yīng)當(dāng)是由社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)人士共同組成，在這個(gè)體系中各個(gè)組成部分互相合作，促進(jìn)良好的合作關(guān)系的形成。設(shè)計(jì)者們對(duì)社區(qū)矯正理想的設(shè)計(jì)是將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專(zhuān)門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的幫助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。它的存在確立了一種全新的刑罰工作模式，即由原來(lái)的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，基本轉(zhuǎn)為主要依靠司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，公、檢、法等其他部門(mén)密切配合，司法所具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，社會(huì)力量積極參與刑罰執(zhí)行。然而，從實(shí)踐看來(lái)，目前社區(qū)矯正在我國(guó)的實(shí)施情況不盡人意，各個(gè)主體之間的職責(zé)不明確，社區(qū)力量的參與程度較低等問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，沒(méi)有建立合理的社區(qū)矯正合作體系。究其原因，主要有幾方面：

1.1缺少法律規(guī)定，缺乏制度化、體系化的基礎(chǔ)

社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行工作，為保證刑罰執(zhí)行的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)是其根本要求。一項(xiàng)全新的制度，其發(fā)展離不開(kāi)法律的保障，但是，從局部試點(diǎn)到全面試行再到現(xiàn)在由刑法正式確立，我國(guó)關(guān)于社區(qū)矯正的法律法規(guī)屈指可數(shù)，分別是《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（2003年）、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（2012年）、《社區(qū)矯正執(zhí)法文書(shū)格式》（2012年）、《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》（2014年）、《關(guān)于組織社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》（2014年）。這些規(guī)定都只是司法部、教育部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)的通知、意見(jiàn)等規(guī)范性法律文件，其效力遠(yuǎn)不如正式的法律法規(guī)。縱觀西方比較成功的案例，可以發(fā)現(xiàn)，全面的法律規(guī)定是實(shí)踐工作順利發(fā)展的前提，社區(qū)矯正的可持續(xù)性發(fā)展必須要有科學(xué)的、完善的法律保障。但是目前我國(guó)的法規(guī)中沒(méi)有明確的可操作性規(guī)定，因而國(guó)家機(jī)關(guān)在開(kāi)展矯正工作時(shí)流于形式。

1.2缺乏保障機(jī)制

我國(guó)目前沒(méi)有建立社區(qū)矯正法律體系，導(dǎo)致相關(guān)的制度保障不完善，其中最主要的是各項(xiàng)資金保障制度不完善，嚴(yán)重影響著社區(qū)矯正工作的深入發(fā)展。一方面，試行社區(qū)矯正的各地依據(jù)《財(cái)政部、司法部關(guān)于制定基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》，積極爭(zhēng)取政府支持，將社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)納入公用經(jīng)費(fèi)保障范圍。因此，自試點(diǎn)以來(lái)，社區(qū)矯正費(fèi)用主要由地方政府承擔(dān)。這種模式加劇了地方財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，難以調(diào)動(dòng)地方展開(kāi)社區(qū)矯正工作的積極性。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也各不相同，導(dǎo)致工作落實(shí)情況存在較大的地區(qū)差異，社區(qū)矯正制度的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，矯正工作需要社會(huì)力量的積極參與，社會(huì)力量中固然有志愿者的存在，但是他們只是在業(yè)余時(shí)間義務(wù)參與社區(qū)矯正工作，無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間擔(dān)任矯正工作主體，展開(kāi)矯正工作仍然需要專(zhuān)職的社區(qū)工作人員。我國(guó)目前沒(méi)有制度規(guī)范的上崗制度、薪酬保障機(jī)制、表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，無(wú)法吸引優(yōu)秀人才參與社區(qū)矯正。

1.3執(zhí)行主體缺乏明確性

我國(guó)的社區(qū)矯正剛剛開(kāi)始，目前沒(méi)有基本的法律依據(jù)和制度支撐，在矯正執(zhí)行過(guò)程中最直接的反映就是執(zhí)行主體問(wèn)題。在《刑法》、《刑事訴訟法》修改之前，規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)矯正工作以及監(jiān)外執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督考察。但是依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》以及各地的實(shí)踐，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施社區(qū)矯正工作；公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)矯正人員及時(shí)依法處理，由此出現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)是法律規(guī)定的執(zhí)行主體，而司法行政機(jī)關(guān)是實(shí)際的具體執(zhí)行主體這種“雙重主體”的局面。這種尷尬的局面使得司法行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏法律依據(jù)，難以名正言順地進(jìn)行工作，影響其工作的積極性、主動(dòng)性；對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，其自身已經(jīng)承擔(dān)著偵查犯罪的職責(zé)，工作習(xí)慣、思維慣性往往具有濃厚的打擊犯罪色彩，再賦予他們矯正罪犯社會(huì)化的職責(zé)，可能在矯正主體與被矯正人員的管理、溝通上帶來(lái)不便，甚至可能產(chǎn)生抵觸情緒或者出現(xiàn)執(zhí)行機(jī)關(guān)的人員就是曾經(jīng)辦案的人員的尷尬。目前我國(guó)社區(qū)矯正的執(zhí)行主體尚不明確，使得矯正工作陷入困境。

2完善社區(qū)矯正合作體系的建議

社區(qū)矯正離不開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)組織等各種力量的相互依賴(lài)與合作，而我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)矯正制度無(wú)法使所有的參與主體之間通力合作，形成有效的合作體系，因此，完善我國(guó)矯正制度的合作體系、促進(jìn)矯正圈的形成不僅有利于理清社會(huì)矯正各個(gè)工作主體之間的分工與合作，更有利于資源利用率的提高，對(duì)開(kāi)展矯正工作有重大意義。針對(duì)上文分析的問(wèn)題可知，社區(qū)矯正工作的發(fā)展離不開(kāi)一個(gè)健全制度的支持，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌各方力量，是做好社區(qū)矯正工作的重要法寶。把社區(qū)矯正擺到黨和國(guó)家工作大局中謀劃，不斷提高社區(qū)矯正工作水平，首先應(yīng)當(dāng)在立法和實(shí)踐中進(jìn)一步健全我國(guó)社區(qū)矯正制度。

2.1轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)刑罰觀念

“觀念先于行動(dòng)”，任何制度的確立、發(fā)展都是以本國(guó)的意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)的，社區(qū)矯正制度之所以在西方國(guó)家取得了巨大的成功，主要是因?yàn)閱⒚蛇\(yùn)動(dòng)源于西方，自由、人權(quán)、平等、博愛(ài)等思想觀念已經(jīng)深入人心。而我國(guó)民眾甚至司法工作人員樸素的報(bào)應(yīng)主義根深蒂固，認(rèn)為只有將犯罪分子“關(guān)進(jìn)去”才能防止危險(xiǎn)的發(fā)生。樹(shù)立公眾的信心，向民眾推廣社區(qū)矯正，是政府迫急的任務(wù)，關(guān)鍵的問(wèn)題是立法者和執(zhí)法者首先要以正確的理念武裝自己，其次才能引導(dǎo)更多的普通百姓認(rèn)識(shí)到這些，并使他們從中受益。因此，推動(dòng)社區(qū)矯正發(fā)展的首要任務(wù)是改變公眾的刑罰觀念，逐步確立現(xiàn)代的刑罰觀念。盡管我們的社會(huì)還沒(méi)有充分準(zhǔn)備好去全面接受并以實(shí)際行動(dòng)普遍支持社區(qū)矯正，但有必要通過(guò)強(qiáng)大的宣傳攻勢(shì)，使越來(lái)越多的普通民眾認(rèn)識(shí)、接受并支持社區(qū)矯正。在平時(shí)的生活中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社區(qū)矯正的宣傳教育，使公眾了解社區(qū)矯正制度的價(jià)值和意義，改變他們“刑罰必須關(guān)押”的觀念，引導(dǎo)他們接受、支持、參與社區(qū)矯正，為社區(qū)矯正的發(fā)展培育良好的社會(huì)氛圍。

2.2完善社區(qū)矯正立法，加強(qiáng)各部門(mén)職責(zé)銜接

縱觀現(xiàn)行有效的社區(qū)矯正法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，難以滿足實(shí)踐的要求。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，為了徹底解決我國(guó)社區(qū)矯正工作發(fā)展的制度問(wèn)題，應(yīng)制定一部專(zhuān)門(mén)的《社區(qū)矯正法》，為社區(qū)矯正提供完備的法律依據(jù)。立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其概念、性質(zhì)、主體、部門(mén)銜接等基本問(wèn)題。此外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改，減少法律沖突、法律漏洞情況的發(fā)生，使社區(qū)矯正的法律法規(guī)更加完善、科學(xué)，形成體系。首先，應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)矯正執(zhí)行主體，解決實(shí)踐中“主體空白”的尷尬局面。本文贊同由司法行政部門(mén)統(tǒng)一執(zhí)行社區(qū)矯正。其次，應(yīng)當(dāng)貫徹大局意識(shí)和協(xié)同理念，對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作職責(zé)明晰界定，使公安機(jī)關(guān)偵查、人民法院審判、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法行政機(jī)關(guān)行刑，各個(gè)部門(mén)各司其職，最終建立起權(quán)責(zé)明確、通力合作的格局，真正落實(shí)我國(guó)《憲法》中“分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約”的原則。最后，在各部門(mén)的職權(quán)銜接方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)與民政部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)等加強(qiáng)合作，建設(shè)專(zhuān)人負(fù)責(zé)制，編制好社區(qū)矯正人員的就業(yè)、稅收優(yōu)惠等政策，形成一個(gè)矯正圈，在這個(gè)圈子里專(zhuān)人專(zhuān)案，依據(jù)每個(gè)對(duì)象的特點(diǎn)制定矯正計(jì)劃，各個(gè)部門(mén)相互合作，社區(qū)工作人員和矯正對(duì)象積極參與，實(shí)施計(jì)劃，促使矯正對(duì)象更好地融入社會(huì)。

2.3健全保障機(jī)制

在制定法律保障的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步建立、健全保障機(jī)制。首先，應(yīng)完善準(zhǔn)入制度，制定薪酬保障機(jī)制、表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與矯正工作的積極性，通過(guò)引導(dǎo)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)社區(qū)矯正工作，使社區(qū)矯正工作真正做到社會(huì)化的同時(shí)降低政府服務(wù)成本、提升服務(wù)質(zhì)量。其次，應(yīng)當(dāng)建立資金保障體制。我國(guó)實(shí)踐中的經(jīng)費(fèi)保障制度難以調(diào)動(dòng)工作部門(mén)的積極性，制約社區(qū)矯正發(fā)展，基于此，本文認(rèn)為可以在經(jīng)費(fèi)保障體制上有所改變，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。在社區(qū)矯正的資金來(lái)源渠道方面，除了政府提供財(cái)政支持外，矯正管理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)合法渠道接受捐款和補(bǔ)助金，支持當(dāng)?shù)氐某C正計(jì)劃和服務(wù)的實(shí)施。我國(guó)地域廣闊，各地的經(jīng)濟(jì)水平不同，但是矯正工作的需求是相同的，單純依靠財(cái)政撥款根本無(wú)法滿足矯正實(shí)踐的需求。因此，可以鼓勵(lì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)拓展資金籌集渠道，并規(guī)定相應(yīng)的資金運(yùn)行方式、管理系統(tǒng)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以免資金被濫用。確立“以政府撥款為主，社會(huì)捐助為輔”的社區(qū)矯正資金保障體制，促進(jìn)社區(qū)矯正工作的發(fā)展。

2.4加強(qiáng)矯正隊(duì)伍人員的配置

“徒法不足以自行”，高素質(zhì)的工作人員是社區(qū)矯正制度實(shí)踐順利進(jìn)行的必然要求?？紤]到我國(guó)國(guó)情和社區(qū)矯正工作的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的矯正機(jī)構(gòu)，組成社區(qū)工作人員隊(duì)伍。這其中應(yīng)當(dāng)包括兩類(lèi)人，第一類(lèi)是社區(qū)矯正執(zhí)法人員，由司法所中負(fù)責(zé)社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行任務(wù)的國(guó)家工作人員組成，可以把他們稱(chēng)為“社區(qū)矯正官”；第二類(lèi)是社區(qū)矯正輔助人員，即協(xié)助社區(qū)矯正執(zhí)法人員開(kāi)展工作的人員。對(duì)第一類(lèi)人，可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)考試，選拔具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的高素質(zhì)人才進(jìn)入矯正官隊(duì)伍。在任職期間，對(duì)其進(jìn)行不定時(shí)的工作培訓(xùn)，以此不斷提高工作能力。通過(guò)法律明確社區(qū)矯正工作者的具體工作要求，并設(shè)計(jì)和完善職業(yè)考核要求、薪酬待遇等，增強(qiáng)他們的職業(yè)歸屬感，從而保證矯正工作的順利進(jìn)行。

3結(jié)語(yǔ)

社區(qū)矯正在我國(guó)正式實(shí)行不過(guò)是近幾年的事情，但是它的發(fā)展與社會(huì)的變遷息息相關(guān)，在肯定積極意義的同時(shí)，我們也不能忽視其所顯露出的問(wèn)題，首先要做到的就是立足我國(guó)國(guó)情，借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，最大限度地利用社區(qū)的力量，銜接、調(diào)動(dòng)各方力量，形成合作體系，促進(jìn)制度的本土化，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正制度設(shè)立的初衷。

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