中國第三方社會力量參與化解信訪矛盾現(xiàn)狀研究

王翔+李群

摘 要 本文通過對Z市市民關(guān)于引入第三方社會力量參與化解信訪矛盾認(rèn)可度進(jìn)行了問卷調(diào)查研究，分析了Z市民眾信訪經(jīng)歷情況、對信訪工作的認(rèn)識及看法，對引入第三方化解信訪矛盾的意見；結(jié)合問卷數(shù)據(jù)以探討第三方社會力量在化解信訪矛盾過程中取得的成效和遇到的困境。研究表明，Z市第三方社會力量參與化解信訪矛盾的確取得了很大的進(jìn)步，同時也存在很多問題，建議完善第三方社會力量參與的機(jī)制，更好的化解信訪矛盾。

關(guān)鍵詞 第三方 社會力量 信訪矛盾 問卷調(diào)查

作者簡介：王翔，電子科技大學(xué)法學(xué)碩士，電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院輔導(dǎo)員；李群，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院法學(xué)研究生。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.073

隨著中國體制改革逐漸步入深水區(qū)，改革朝著縱深方向發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、政治社會體制轉(zhuǎn)型加速、社會利益格局調(diào)整步伐變快的同時，基層群眾利益糾紛、矛盾沖突現(xiàn)象增多。相比較程序復(fù)雜、成本高昂的司法途徑，群眾在尋求維護(hù)自身權(quán)益的路徑選擇上，往往會選擇表達(dá)更為直接、成本較低的信訪形式。信訪問題成為社會轉(zhuǎn)型、利益格局大調(diào)整過程中矛盾與沖突的一種具體反映。

實(shí)踐中，信訪內(nèi)容包羅萬象、紛繁復(fù)雜，涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，觸及的層面不斷加深，既有社會矛盾、經(jīng)濟(jì)利益矛盾，也有體制矛盾、思想觀念矛盾，還有相互交織的復(fù)合性矛盾。信訪問題所反映的社會矛盾，處理起來十分棘手，需要運(yùn)用社會學(xué)的綜合治理方法，廣泛調(diào)動各種社會力量，參與化解信訪矛盾。

一、信訪工作引入第三方社會力量參與機(jī)制的歷史背景

當(dāng)前，我國既處于社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的機(jī)遇期，同時相較以往也是各類社會矛盾的爆發(fā)期。作為與我國行政訴訟、行政復(fù)議、國家賠償?shù)染葷?jì)途徑并行的信訪制度，自1951年建立至今， 因其靈活程式化的特點(diǎn)以及我國歷史上長期形成的觀念慣性，成為我國人民群眾反映問題、傳達(dá)民意、權(quán)利救濟(jì)的重要渠道。正是這樣一個具有我國特殊國情下的制度，近年來一直處于尷尬的境地。

一方面，在理論上，信訪這一依靠行政手段的介入進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的方式不可避免的被扣上“人治”的帽子，顯得與法治社會的理念格格不入； 另一方面，在實(shí)踐中，面對“蜂擁而至”的信訪案件，夾雜著各類敏感問題、歷史問題使信訪制度不堪重負(fù)。

誠然，在行政訴訟受案范圍和行政復(fù)議“一級復(fù)議”制度局限下，應(yīng)當(dāng)充分肯定信訪制度在我國作為化解社會矛盾機(jī)制的合理性。與此同時，各級國家機(jī)關(guān)都在試圖探尋一種符合實(shí)踐和有助于解決信訪事項(xiàng)的路徑。隨著政治體制改革與社會建設(shè)實(shí)踐的深入，第三方社會力量逐步興起，社會組織參與信訪矛盾化解，是改革信訪工作制度的內(nèi)在要求，也是創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制的重要內(nèi)容。 通過引入第三方社會力量參與信訪工作、解決社會矛盾的做法被納入了決策者們的視野。

（一）第三方社會力量的廣泛興起

“第三方”一詞被廣泛運(yùn)用于社會管理的各種領(lǐng)域，來源于西方社會在公共管理領(lǐng)域長期的探索。就信訪而言，“第三方”是指獨(dú)立于信訪部門和信訪人，通過專業(yè)的富有經(jīng)驗(yàn)的方法解決信訪事項(xiàng)、化解信訪難題的個人或組織，常見的有律師等法律服務(wù)（援助）機(jī)構(gòu)及人員，社工、義工等志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員，各類專業(yè)的調(diào)解組織和具有群眾基礎(chǔ)與威望的“社會賢達(dá)人士”等。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，雖然也有工青婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織的存在，但他們基本依附于政府，很少能夠獨(dú)立行使社會管理職能。隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立和改革開放30多年來的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會、NGO、NPO開始大量涌現(xiàn)并發(fā)展壯大，其參與公共事務(wù)管理活動也不斷深入，形成了一套較為成熟和有效的經(jīng)驗(yàn)。社會組織作為重要的第三方社會力量，生長于公眾，是不同群體實(shí)現(xiàn)自己意愿、維護(hù)自身權(quán)益的利益共同體，社會組織對于引導(dǎo)群眾理性合法表達(dá)利益訴求具有非常重要的作用，它不但可以成為政府和民眾之間溝通的一個橋梁，及時有序地釋放“健康信號”，而且是形成民間聲音溫和化、理性化的一個機(jī)制。 一些社會公共事務(wù)由這些第三方社會組織參與解決會比政府“包辦”更為有效。黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。 這充分肯定了第三方社會力量在復(fù)雜社會利益格局下對社會矛盾的消解作用。

以廣東省Z市的律師事務(wù)所為例，由上世紀(jì)末的不足20家、執(zhí)業(yè)律師不到100人，發(fā)展到目前的超過90家律師事務(wù)所、執(zhí)業(yè)律師近千人，法律服務(wù)領(lǐng)域從傳統(tǒng)的法律顧問業(yè)務(wù)、訴訟業(yè)務(wù)等發(fā)展到法律顧問業(yè)務(wù)、訴訟業(yè)務(wù)、非訴業(yè)務(wù)（幾乎涵蓋所有市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域）、社區(qū)法律服務(wù)、購買政府服務(wù)等廣泛的服務(wù)領(lǐng)域。

另以Z市的社工組織為例，從2009年開展社會工作試點(diǎn)工作以來，從發(fā)展萌芽期的3家社會工作機(jī)構(gòu)、僅有少量的從業(yè)人員，發(fā)展到目前的社工機(jī)構(gòu)55家、500多名一線社工從業(yè)人員的規(guī)模，其專項(xiàng)服務(wù)范圍覆蓋具有較高概率引發(fā)信訪事項(xiàng)的困難救助、教育輔導(dǎo)、糾紛調(diào)解、社會再融入等多個領(lǐng)域。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變與社會利益主體多元化的需求

新中國建立以來，我國社會矛盾糾紛解決機(jī)制主要以公力性或準(zhǔn)公力性的國家中心主義的發(fā)展方向推進(jìn)，通過“指令性”和“命令式”的社會管理方式塑造全能政府的形象。隨著改革開放的深入、社會利益主體多元化的發(fā)展，使以國家公權(quán)力為主導(dǎo)的糾紛解決機(jī)制越發(fā)捉襟見肘，糾紛解決成本不斷攀升。人民群眾對物質(zhì)和精神需求的增長是無限的，新的需求不斷產(chǎn)生，從溫飽到尊嚴(yán)是永無止境的。改革開放30多年來，原先單一的社會階層狀況正在遭遇重構(gòu)，社會分工的不斷細(xì)化和專業(yè)化，形成了多方利益主體。

正是回應(yīng)社會利益主體多元化的變化，2004年國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府是全面推進(jìn)依法行政的首要目標(biāo)；后來在中共十八大和十八屆三中全會直接提出了深化行政體制改革、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)和任務(wù)。歷經(jīng)十多年的行政體制改革，從“管制型政府”到“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變盡管還未徹底完成，人民群眾卻因?qū)τ凇皺?quán)力信任”傳統(tǒng)行政文化執(zhí)拗的態(tài)度體現(xiàn)與有限政府的改革方向存在著一定程度上的矛盾。正是這種矛盾使信訪制度不堪重負(fù)，信訪工作已陷入“小馬拉大車”的被動局面，盡管信訪部門不斷加強(qiáng)力量，整合資源來化解信訪矛盾，但越級上訪、重復(fù)上訪、非正常上訪，以及激烈個體的纏訪、鬧訪和大規(guī)模的群體性信訪使信訪工作困境重重。

我們提倡政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)確立“服務(wù)型政府”和“有限政府”相統(tǒng)一原則。“服務(wù)型政府”相對于“管制型政府”而言，“有限政府”相對于“全能政府”而言。有限政府理論對信訪工作的指導(dǎo)意義在于，承認(rèn)政府單一行政管理體制的有限性及不足，信訪工作機(jī)構(gòu)無力做一個全能政府，積極主動地引入第三方社會力量，充分發(fā)揮其專業(yè)性、中立性、多樣性和靈活性的特點(diǎn)和優(yōu)勢，凝聚和對應(yīng)特定群體，綜合運(yùn)用各種手段和方法，做好群眾工作，處理信訪矛盾。簡單將“服務(wù)型政府”和“有限政府”分立看待，是缺乏正確認(rèn)識的?！胺?wù)型政府”并不意味著政府是“公共產(chǎn)品”的唯一提供者，很多社會事務(wù)和公共服務(wù)，完全可以由民間主體來做。

二、中國Z市第三方社會力量參與信訪的數(shù)據(jù)分析

廣東省Z市在引入第三方力量參與信訪工作、化解信訪矛盾方面，已經(jīng)作出了有益的試點(diǎn)與探索。筆者通過問卷調(diào)查的方式在Z市城區(qū)收集了1030名公眾（年滿18周歲的常住人口）對引入第三方社會力量參與化解信訪矛盾工作的評價(jià)、意見和建議。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析民眾對引入第三方力量參與化解信訪矛盾的現(xiàn)狀，剖析第三方力量參與信訪工作存在的困難和問題，提出引入第三方力量參與信訪工作化解信訪矛盾的對策與建議。

（一）受訪公眾在Z市的信訪經(jīng)歷情況

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，具有鮮明的中國特色。它不僅是黨和政府溝通人民、了解下情、聯(lián)系群眾的途徑，也是百姓向黨和政府發(fā)表意見、提出建議、投訴批評的渠道，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定中發(fā)揮了極其重要的作用。不過，從法制理念上說，信訪畢竟只是一種非正式的糾紛解決渠道，應(yīng)當(dāng)是少量的、補(bǔ)充性的。然而受訪公眾中有兩成（如圖一 ）表示在Z市有過信訪的經(jīng)歷，也就是說5個人中至少有1個人是信訪者，并且其中多數(shù)表示有且只有過一次信訪的經(jīng)歷。Z市是我國4個不設(shè)區(qū)的地級市之一，下面直接管轄到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種問題層出不窮，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠缺達(dá)，相比訴訟，信訪的直接成本更為低廉，信訪比例自然居高不下。

隨著民主法制的發(fā)展，信訪問題也得到國家機(jī)關(guān)的重視，早在2009年，Z市就已經(jīng)開始試點(diǎn)引入第三方社會力量參與信訪工作，長期的實(shí)踐探索對化解信訪矛盾起到了一定程度的促進(jìn)作用。信訪經(jīng)歷的受訪公眾中，超過五成（55.6%，如圖二）的受訪公眾表示其提交的信訪案件最終得到一定程度的解決或許可以體現(xiàn)這一制度設(shè)計(jì)的成效。

（二）受訪公眾對信訪工作的認(rèn)識及看法

信訪制度自實(shí)施以來，在反映民意、傳達(dá)訴求、穩(wěn)定社會方面起到了重要作用。在一個多元利益共存的現(xiàn)代社會，不同社會群體的利益往往是不一致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益沖突，民眾有不同的利益訴求，自然就會把他們所關(guān)切的利益表達(dá)出來。 多數(shù)的受訪公眾認(rèn)為信訪制度是“向政府提出意見建議的渠道”（63.2%，如表1），而且可以“通過信訪來表達(dá)自身的利益訴求”（52.5%，如表1）。

長期以來，我國“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)觀念比較嚴(yán)重，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時忽視了正當(dāng)程序的重要性。按照現(xiàn)行的“正當(dāng)程序保護(hù)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”，行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時應(yīng)該做到：第一，表明執(zhí)法身份；第二，說明理由；第三，聽取當(dāng)事人解釋；第四，告訴救濟(jì)的途徑與期限。誠然，現(xiàn)實(shí)生活中的信訪案件頻繁發(fā)生，很多情況下是由于行政機(jī)關(guān)作出處罰決定時沒有向相對人說清楚處罰的原因，也沒有給予解釋和申辯的機(jī)會。行政相對人需要一個救濟(jì)途徑來維護(hù)自身的權(quán)益，受傳統(tǒng)的官本位理念的影響，民眾更青睞信訪，他們認(rèn)為通過信訪能夠引起領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，即便不能解決問題，至少也會得到一個合理解釋。近五成（47.1%，如圖三）的受訪公眾表示，若其提交的信訪案件在本級信訪部門不能解決，“只要有合理的解釋，會接受處理的結(jié)果”。目前而言，信訪是法律之外人民群眾尋求公正的一個有效表達(dá)渠道，“纏訪”、“鬧訪”通常是少數(shù)信訪者的最后手段，選擇“纏訪”、“鬧訪”確實(shí)是“信訪人基本權(quán)益受到損害”（38%，如圖四）。針對信訪中出現(xiàn)“纏訪”、“鬧訪”的現(xiàn)象，超過五成（52.2%，如圖五）的受訪公眾表示“理解此行為，可以容忍”，但也有38.6%的人認(rèn)為“不可理解此行為，應(yīng)依法取締”。

隨著依法治國、依法行政的推進(jìn)，不斷增強(qiáng)法治在信訪中的作用，這是信訪工作規(guī)范化、法治化的努力目標(biāo)。針對長時間積累的信訪案件，受訪公眾認(rèn)為應(yīng)“通過法律咨詢與引導(dǎo)，將信訪矛盾通過司法程序解決”（58.6%，如表2）、“領(lǐng)導(dǎo)重視，解決信訪案件”（57.8%，如表2）。近九成（88.5%，如圖六）的受訪公眾表示有必要在信訪案件處理前先由法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行評查，以便采取相應(yīng)的解決措施。在信訪過程中，六成的受訪公眾認(rèn)為“信訪工作人員切實(shí)解決信訪人的信訪問題”（60.8%，如圖六）、“法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員向信訪人釋法、提供法律幫助”（59.9%，如表3）將有助于化解信訪矛盾，以適應(yīng)信訪所反映大量且復(fù)雜社會矛盾及其處理效果的需要。

在現(xiàn)代多元化的社會里，即使靠國家強(qiáng)制力量，實(shí)行社會整合也難以完全實(shí)現(xiàn)，必須發(fā)揮多種社會力量進(jìn)行整合，才能消解社會矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)社會整合和社會健康和諧發(fā)展。 化解社會矛盾不能只靠政府一方的力量，從實(shí)踐看，建立政府主導(dǎo)、借助社會的力量和資源，更有利于迅速解決矛盾和糾紛?？傮w而言，第三方社會力量以積極的態(tài)度游走在政府與群眾之間，整合社會資源，參與信訪矛盾調(diào)處，以其靈活性提供滿 足社會成員特殊需求的公共物品。發(fā)揮了“政府不能、市場不為，社會組織能所作為”的功能，既維護(hù)了當(dāng)事人的合理訴求，又把矛盾化解在基 層，確保了一方平安，促進(jìn)了社會和諧。 超過五成（54.3%，如圖七）的受訪公眾對目前我市引入第三方力量參與化解信訪矛盾工作給予認(rèn)可的中性評價(jià)。七成（69.4%，如表4）的受訪公眾認(rèn)為應(yīng)該引入“法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員”作為參與化解我市信訪矛盾的第三方力量，認(rèn)為第三方力量“立場相對中立、客觀”（63.0%，如表5）。然而，需要“建立起第三方力量參與信訪工作的長效制度與機(jī)制”（52.2%，如表7），加強(qiáng)宣傳，“提升公眾對第三方力量參與信訪工作的認(rèn)知度與信任度”（68.2%，如表7），取得社會各方的共識，避免“公眾對第三方力量參與信訪工作存在認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為它們只是政府機(jī)構(gòu)的‘延伸”（53.6%，如表6）。