不信任投票權(quán)與解散議會(huì)權(quán)的互動(dòng)關(guān)系對(duì)議會(huì)制政府穩(wěn)定性的影響

摘 要 在實(shí)行民主議會(huì)體制的政府當(dāng)中，很多時(shí)候內(nèi)閣里的首相會(huì)因?yàn)楦黝?lèi)緣由受到來(lái)自議會(huì)的不信任質(zhì)疑而遭罷免，另一方面，領(lǐng)導(dǎo)政府的首相則有動(dòng)用解散議會(huì)權(quán)為自己解圍。然而議會(huì)制現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中呈現(xiàn)為“權(quán)力融合”的傾向，并非尋求政體內(nèi)部彼此對(duì)抗。本文將從議會(huì)制政府運(yùn)作機(jī)制、解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)實(shí)際運(yùn)行關(guān)系等方面來(lái)探討其對(duì)議會(huì)制政府穩(wěn)定性的影響。

關(guān)鍵詞 不信任 議會(huì)制 穩(wěn)定性

作者簡(jiǎn)介：李翔，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，助教，研究方向：政治學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.072

當(dāng)今時(shí)代，多數(shù)實(shí)行議會(huì)制的西方國(guó)家里，在議會(huì)中常常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)政多數(shù)與反對(duì)派的對(duì)立。一般情況下，政府希望能按照自己的意愿行事，大部分多數(shù)黨的議員會(huì)按照政黨領(lǐng)袖的指示來(lái)投票，只有建立一致性的共識(shí)，該政黨才能牢牢掌握政府權(quán)力，否則，針對(duì)政府啟動(dòng)不信任權(quán)將導(dǎo)致政府的下臺(tái)。

一、議會(huì)制政府的運(yùn)作機(jī)制

（一）權(quán)力關(guān)系

法國(guó)貴族孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中講述了權(quán)力分立，作為總統(tǒng)制的代表性國(guó)家——美國(guó)熱衷于建構(gòu)“制約與平衡”、“分立的政府”，行政、立法兩者在分權(quán)框架內(nèi)就某類(lèi)議題彼此爭(zhēng)吵不休，導(dǎo)致雙方容易陷入互不相讓的僵局。因而西歐人把美國(guó)人那套體制看成是低效和愚笨的，他們創(chuàng)立呈現(xiàn)為“權(quán)力融合”傾向的議會(huì)制度，尋求擺脫那種美國(guó)式的政體內(nèi)部的彼此對(duì)抗 ，權(quán)力融合以議會(huì)為中心，表現(xiàn)在三個(gè)方面：1.雙重身份的融合，比方內(nèi)閣中首相、各司職大臣們不僅有行政身份，而且也具備議員身份；2.機(jī)構(gòu)融合，上議院中往往設(shè)立終審法院；3.在三類(lèi)國(guó)家機(jī)構(gòu)中，大法官擔(dān)負(fù)起司法要員、內(nèi)閣重臣、上院院長(zhǎng)三者合一的角色。

（二）政府首腦產(chǎn)生及政府存在的基礎(chǔ)

政府是由擁有代表一個(gè)特定的社群作出有約束力決定的權(quán)力的人來(lái)組成，它具備權(quán)威的、強(qiáng)制的權(quán)力，其要在社群與國(guó)家建設(shè)、安全與秩序、保障權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和增長(zhǎng)、社會(huì)正義、保護(hù)弱者等方面來(lái)建構(gòu)社會(huì)秩序。政府身為政治機(jī)構(gòu)，它采用強(qiáng)制方式展現(xiàn)其政治組織能力，防范任何發(fā)生的社會(huì)分裂。政治機(jī)構(gòu)本身的合法性是最為重要的，政府形式的有效性正有賴于此。 與總統(tǒng)制直選政府首腦不同，諸如英國(guó)、加拿大、西德、日本等國(guó)家，其特點(diǎn)都是政治行政部門(mén)與一個(gè)直接聯(lián)系的具有重要作用的立法機(jī)構(gòu)相結(jié)合。在大多數(shù)這樣的政權(quán)中，內(nèi)閣通常是由議會(huì)選舉產(chǎn)生，并且只有獲得議會(huì)過(guò)半數(shù)支持的情況下才能執(zhí)政， 議會(huì)制下政府首腦由立法機(jī)構(gòu)直接選舉產(chǎn)生。內(nèi)閣由首相主持，首相為政府首腦，并由其選出其他內(nèi)閣成員。當(dāng)然，也有通過(guò)特殊程序選出首相的情形，如2000年，日本首相小淵惠三因病突然入院，自民黨各派系就此事態(tài)展開(kāi)了緊急磋商，在推舉新首相過(guò)程中，黨內(nèi)實(shí)力最大的小淵派擔(dān)心聯(lián)合內(nèi)閣的分裂，考慮到在1999年的自民黨總裁選舉中，森喜朗鼎力幫助小淵，拒絕出馬，從而使小淵惠三再次順利當(dāng)選自民黨總裁，小淵之后的總裁，自然應(yīng)歸森喜朗。于是投桃報(bào)李，經(jīng)過(guò)密室磋商，黨內(nèi)一致選擇了森喜朗。隨后，按照民主程序，眾參兩院全體議員分別以記名投票方式選舉新首相，由于公明黨和剛從自民黨分裂出來(lái)的保守黨都投票支持森喜朗，他在兩院的票數(shù)都過(guò)半，從而被指定為日本第85代首相，并迅速組成新內(nèi)閣。

（三）政府獨(dú)立性及成員的忠誠(chéng)沖突

議會(huì)制國(guó)家當(dāng)中，執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟的成員具有議員和行政官員雙重身份，這樣權(quán)力融合的外在表現(xiàn)形式給政府獨(dú)立性與成員的忠誠(chéng)帶來(lái)麻煩。一方面，因?yàn)榻^大多數(shù)議員不會(huì)與自身政黨領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)相左，基本上議會(huì)里面的投票結(jié)果會(huì)在意料之中，贊成票來(lái)自支持內(nèi)閣的政黨，而反對(duì)票自然就出自反對(duì)派議員?！皶?huì)場(chǎng)演講”和“走廊說(shuō)服”不起任何影響。議員們遵照政黨意愿導(dǎo)向給出投票選擇。議員在這種政治體制下便喪失了自身的獨(dú)立性，內(nèi)閣輕而易舉地把議會(huì)當(dāng)成專(zhuān)供自己使用的橡皮圖章，決策的落地變得迅捷、理性、高效，代價(jià)則是立法機(jī)關(guān)獨(dú)立影響的喪失。 另一方面，執(zhí)政的內(nèi)閣往希望能控制議會(huì)多數(shù)，就像英國(guó)議會(huì)成員很少投票對(duì)抗其政黨領(lǐng)導(dǎo)人的指示，因?yàn)橹灰獌?nèi)閣能控制議會(huì)多數(shù)，他們就能夠保持任職，偏離政黨路線意味著面臨下臺(tái)和重新選舉的風(fēng)險(xiǎn)。 這一點(diǎn)上面反映出議會(huì)議員作為人本身的價(jià)值獨(dú)立矛盾，到底是忠于政府，還是忠于政黨。

（四）議會(huì)中的少數(shù)

某些情況下，最大的政黨為使占有半數(shù)以上的議席，不得不拉攏一些小黨結(jié)成議會(huì)聯(lián)盟。另外，議會(huì)中小黨的消極支持也會(huì)導(dǎo)致少數(shù)政府，例如在政府預(yù)算這種敏感議案上，執(zhí)政黨極有可能因缺乏足額支持而得到不信任投票。當(dāng)年英國(guó)工黨政府就是因?yàn)樽h會(huì)小黨不再支持其內(nèi)閣而倒臺(tái)?？梢钥吹?，議會(huì)制這種政體中，議會(huì)中少數(shù)派有時(shí)會(huì)成為左右局勢(shì)的關(guān)鍵部門(mén)。

二、不信任投票權(quán)

高度的不信任服務(wù)了一些公共政策參與者的意圖，它限制了行動(dòng)，分散了注意力，滿足了不斷競(jìng)選， 議員們的不滿與其說(shuō)是對(duì)議案的不滿、失望，還不如看成是內(nèi)閣整體遭遇到信任危機(jī)。

（一）不信任投票行使的政治情境

一般說(shuō)來(lái)，立法、行政兩個(gè)機(jī)構(gòu)的任期并不是那么牢靠。議會(huì)在大多數(shù)情況下都可以投票解散內(nèi)閣，使得這種制度成為可能的關(guān)鍵特征是首相和議會(huì)多數(shù)派之間的信任關(guān)系。在議會(huì)政府中，政府內(nèi)閣一方只有也必須獲得議會(huì)多數(shù)信任，否則，一旦議會(huì)準(zhǔn)備投出不信任票，內(nèi)閣就得面臨辭職的危險(xiǎn)。

（二）不信任投票運(yùn)用的法律約束

大部分議會(huì)制國(guó)家里，政府首腦常常要依據(jù)法定程序回應(yīng)議會(huì)質(zhì)詢。當(dāng)然，若因問(wèn)題涉及國(guó)家利益或者說(shuō)太過(guò)復(fù)雜，政府方面不便給出解釋的，議會(huì)也不好強(qiáng)制他回答。不過(guò)，隨之而來(lái)的將會(huì)是更加嚴(yán)厲的法定程序，例如埃及議會(huì)的撤銷(xiāo)信任、日本國(guó)會(huì)的調(diào)查程序等，不到萬(wàn)不得已的境地時(shí)，不可隨意啟動(dòng)這類(lèi)別的既定程序，僅僅因?yàn)樽h會(huì)沒(méi)有得到自己滿意的答復(fù)，就輕率地將內(nèi)閣罷免，于情于理都顯得較為兒戲，這也為權(quán)力斗爭(zhēng)作出一個(gè)消極示范，議題處理中的滿意標(biāo)準(zhǔn)在客觀上來(lái)說(shuō)相當(dāng)模糊，如果反對(duì)黨隨意啟動(dòng)法定免職程序，那么，整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)日常工作將無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

（三）不信任投票權(quán)的對(duì)象

1.政府整體（內(nèi)閣責(zé)任制，兩黨制）英國(guó)：

在英國(guó)，內(nèi)閣可以被看作為政府的管理委員會(huì)，它向議會(huì)負(fù)責(zé)，其成員既是議員又是政府行政人員，每逢議會(huì)開(kāi)會(huì)，這些人不但要參加會(huì)議而且還要認(rèn)真回復(fù)反對(duì)黨的質(zhì)疑。議會(huì)質(zhì)詢通常安排在午后，執(zhí)政黨議員會(huì)坐在“政府席位”，反對(duì)黨議員則就坐“反對(duì)派席位”，雙方面對(duì)面相互問(wèn)答。內(nèi)閣大臣們是坐在政府席位的前排，代表反對(duì)黨的“影子內(nèi)閣”自然出現(xiàn)在反對(duì)派席位的前排，只要反對(duì)黨在往后的選舉中勝出，“影子內(nèi)閣”的議員則可能成為大臣。僅負(fù)責(zé)議會(huì)事物不擔(dān)負(fù)行政職責(zé)的議員會(huì)出現(xiàn)在“后座席位”?！胺磳?duì)席”通常按照先書(shū)面再口頭的方式向內(nèi)閣與首相發(fā)問(wèn)。 內(nèi)閣的答復(fù)經(jīng)常遭到批評(píng)和質(zhì)疑，反對(duì)黨的目的即在于動(dòng)用不信任投票權(quán)使政府陷入被動(dòng)困境，以便在新一次大選中占據(jù)先機(jī)，議會(huì)不信任投票權(quán)操作過(guò)程在絕大部分議會(huì)制國(guó)家與此類(lèi)似。

2.政府首腦（議會(huì)主導(dǎo)制，多黨制）意大利：

實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家大多采用多黨制?，F(xiàn)實(shí)情況中，基本不會(huì)出現(xiàn)某單一政黨能控制議會(huì)多數(shù)的局面，這樣，議會(huì)里最大的政黨如果想控制超半數(shù)席位，那么，同其他小黨合作組成政黨聯(lián)盟便是該黨不二選擇。通常，總理由第一大黨黨首出任，外交大臣就交由第二大黨黨首擔(dān)任。 就一些政策問(wèn)題來(lái)說(shuō)，聯(lián)盟中的政黨經(jīng)常會(huì)發(fā)生爭(zhēng)吵，合作政黨會(huì)因?yàn)橐庖?jiàn)相左而退出聯(lián)盟，這些退出的政黨則會(huì)在議會(huì)中將不信任票投向時(shí)任總理，以此反對(duì)其提出的政策。

（四）不信任投票權(quán)的后果

1.政府下臺(tái)，議會(huì)重組政府：

多黨制政黨聯(lián)盟下，某些政黨往往因意見(jiàn)相左選擇退出聯(lián)盟，后果就是政黨聯(lián)盟在議會(huì)中不能足夠的席位來(lái)支持政府，缺少了議會(huì)的信任，內(nèi)閣政府會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速下臺(tái)，伴隨而來(lái)便是政局不穩(wěn)，頻繁更迭內(nèi)閣。例如，二戰(zhàn)后意大利已經(jīng)輪換過(guò)近六十屆政府。

2.政府解散議會(huì)，重新大選：

與不信任投票權(quán)相對(duì)應(yīng)，內(nèi)閣首相也手握一張“王牌”，即他有解散議會(huì)的權(quán)力，同時(shí)請(qǐng)求開(kāi)始新一輪的大選，把自身的內(nèi)閣政府押上作為博弈的籌碼，以期尋求在新大選中得到新任議員的支持。

三、解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)實(shí)際行使產(chǎn)生的相互制約關(guān)系

議會(huì)多數(shù)罷免權(quán)和首相的解散權(quán)使得政府與議會(huì)相互依存，這種結(jié)構(gòu)通過(guò)迫使一方接受另一方而在兩者之間達(dá)成一致。

（一）執(zhí)政當(dāng)局面臨信任危機(jī)時(shí)的做法

多數(shù)時(shí)候，內(nèi)閣首相的政治生涯不會(huì)一帆風(fēng)順，即議會(huì)中反對(duì)派會(huì)通過(guò)動(dòng)議表達(dá)對(duì)政府首相及內(nèi)閣的不信任。與其被動(dòng)應(yīng)對(duì)，站在政府一方的首相和他的內(nèi)閣往往會(huì)主動(dòng)來(lái)向議會(huì)施加壓力，一般為首相向議會(huì)提出信任動(dòng)議。由于信任動(dòng)議的一個(gè)可能結(jié)果是被趕下臺(tái)，猶如賭局。然而，在現(xiàn)實(shí)中，信任投票卻可以看作首相手中一個(gè)強(qiáng)有力的武器。它通常依附于一項(xiàng)首相支持的議案或提案，但議會(huì)多數(shù)不支持。通過(guò)把信任動(dòng)議與議案相聯(lián)系，首相強(qiáng)迫議員在議案和內(nèi)閣解散之間作出選擇。

（二）議員面對(duì)解散議會(huì)權(quán)威脅的應(yīng)對(duì)策略

議會(huì)制這種政體提供了一種共識(shí)性框架，不同族群、團(tuán)體在這種框架里面能夠找到自己的代表，并就他們之間的分歧進(jìn)行協(xié)商，如果不滿意行政機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)，還能靈活變更政府，在群體訴求中達(dá)成一致和共識(shí)，從而應(yīng)對(duì)解散議會(huì)的威脅。同時(shí)，議會(huì)制中政黨紀(jì)律的嚴(yán)明也是應(yīng)對(duì)解散議會(huì)威脅的一劑良方。比如在一九九三年的英國(guó)，由于當(dāng)時(shí)的《馬斯特里赫特條約》意圖提升歐洲聯(lián)盟委員會(huì)權(quán)力，時(shí)任保守黨首相約翰-梅杰遭遇了來(lái)自議會(huì)的信任危機(jī)，結(jié)果條約在下議院未予通過(guò)，然而，這場(chǎng)尷尬的挫敗之后，梅杰立即就馬斯特里赫特條約宣布自己的信任動(dòng)議，他宣稱(chēng)，如果他在這次投票中失敗，他將解散下議院，并主持進(jìn)行新的大選，很多保守黨中持不同意見(jiàn)者擔(dān)心他們所在政黨在新的大選中失勢(shì)，也害怕他們自己失去議席。下議院權(quán)衡利弊后批準(zhǔn)了該條約。

理論上，不信任、解散議會(huì)兩種權(quán)力之間能夠?qū)崿F(xiàn)互相制約達(dá)到平衡，然而現(xiàn)實(shí)因素的影響會(huì)把這種可能性大為降低。換而言之，政府與議會(huì)之間各種錯(cuò)綜復(fù)雜因素會(huì)使得兩種權(quán)力在博弈中走向某一個(gè)對(duì)立面。

四、結(jié)論

一是解散議會(huì)權(quán)存在與否以及能否行使，是議會(huì)制中政府穩(wěn)定與否的一個(gè)重要原因，比如法國(guó)、德國(guó)的憲法中規(guī)定了政府不能解散議會(huì)。

二是對(duì)不信任投票權(quán)的法律限制能使政府穩(wěn)定性提高。為了使政府趨于穩(wěn)定，相比較其他的議會(huì)制國(guó)家，德國(guó)開(kāi)創(chuàng)性地使用了“建設(shè)性不信任投票權(quán)”的應(yīng)對(duì)方法，其目標(biāo)是在法律范圍內(nèi)，限制議會(huì)權(quán)力，增強(qiáng)政府權(quán)力。當(dāng)出現(xiàn)了議會(huì)對(duì)政府提出了不信任的情形，可以有這樣的解決流程，第一，時(shí)任總理可以向議會(huì)再次提出表示信任的動(dòng)議；第二，如果這個(gè)動(dòng)議在議會(huì)中未獲通過(guò)，總理可以請(qǐng)求總統(tǒng)在21天內(nèi)解散議會(huì)；第三，若解散非議會(huì)意愿，它們要在兩天之內(nèi)敲定新總理人選，否則難逃被解散的命運(yùn)。以上三點(diǎn)可以看出德國(guó)在處理解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)相互關(guān)系時(shí)所采取的應(yīng)對(duì)方法相對(duì)溫和，給予了政府、議會(huì)雙方互相讓步的余地，促使達(dá)成建設(shè)性的權(quán)力博弈平衡，以此來(lái)保持政府穩(wěn)定，減輕政局動(dòng)蕩程度。當(dāng)然，議會(huì)在四十八小時(shí)內(nèi)通過(guò)半數(shù)票選出新總理在理論上可行，但在現(xiàn)實(shí)條件中一般很難做到，極易導(dǎo)致議會(huì)解散，大選提前，出現(xiàn)所謂的“看守政府”。

三是在眾多的議會(huì)制國(guó)家中，常態(tài)中政府往往是趨于穩(wěn)定的，因?yàn)樽h會(huì)能有效地制衡政府，并且能夠提供更強(qiáng)的政治效能，議會(huì)與政府之間能夠維持一種動(dòng)態(tài)平衡。相反，實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家在事實(shí)上政府往往是不穩(wěn)定或者動(dòng)蕩的，例如南美眾多實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家出現(xiàn)軍人政變，成立“普力奪”政權(quán)，政局動(dòng)蕩，其原因在于總統(tǒng)的獨(dú)立性很強(qiáng)，導(dǎo)致體制僵化，政府運(yùn)行效率低下。因此，解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)的互動(dòng)關(guān)系對(duì)于議會(huì)制政府穩(wěn)定性而言，它并非一種制度性的特征，或者說(shuō)是以一種非因果關(guān)系的關(guān)聯(lián)性解釋。

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