江蘇長江客汽渡安全管理現(xiàn)狀及發(fā)展建議

劉春啟+張嬌鳳

【摘 要】 為使江蘇長江客汽渡業(yè)務(wù)有更好的發(fā)展，通過對江蘇長江客汽渡企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和行業(yè)管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)要求，在體制機(jī)制、管理制度、人員培訓(xùn)等方面從企業(yè)層面、行業(yè)管理部門層面剖析客汽渡發(fā)展存在的問題，從政府、行業(yè)管理部門和客汽渡企業(yè)角度在規(guī)范行業(yè)管理、完善制度、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任等方面提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】 客汽渡；安全管理體系；交通運(yùn)輸管理

目前，江蘇沿江地區(qū)開展了一定規(guī)模的客汽渡業(yè)務(wù)，共有25家客汽渡企業(yè)，經(jīng)營了116艘客汽渡船舶和25條客汽渡線，總體規(guī)模位居長江沿線各省市前列。客汽渡作為江蘇省綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，為沿江兩岸群眾出行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)急戰(zhàn)備作出突出貢獻(xiàn)。

1 企業(yè)安全管理現(xiàn)狀

1.1 逐步健全安全管理體系，初步落實企業(yè)安全責(zé)任

在相關(guān)管理部門的推動下，長江客汽渡企業(yè)初步形成全面覆蓋的安全管理制度體系，并全面落實企業(yè)安全責(zé)任工作。目前，江蘇所有長江客汽渡企業(yè)均建立了安全管理制度體系，其中有1家企業(yè)取得安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)等級證書（三級）。另外，南京市板橋汽渡管理處組織編制了《公路渡口安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范》，并已經(jīng)國家質(zhì)檢總局備案發(fā)布并正式實施。為強(qiáng)化企業(yè)及員工安全主體責(zé)任，多家客汽渡企業(yè)建立安全考核制度，與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)管理部門簽訂安全責(zé)任書，提高安全主體責(zé)任，并通過與員工簽訂安全責(zé)任書，嚴(yán)格責(zé)任追究，增強(qiáng)員工安全責(zé)任意識。

1.2 加大資金投入，加快老舊船舶更新改造

為提高客汽渡船舶技術(shù)水平，長江客汽渡企業(yè)加大資金投入，有序淘汰或更新老舊船舶，以推動船舶大型化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，并積極加快新能源船舶的應(yīng)用，大大提升客汽渡船舶技術(shù)狀態(tài)水平。自2011年以來，長江客汽渡企業(yè)共投入新建船舶33艘（多為24車位以上的船舶），占目前客汽渡船舶總量的28.4%。同時，加快電力推進(jìn)船舶的建造使用。

1.3 強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用，提升安全保障

為強(qiáng)化客汽渡安全管理，各企業(yè)通過加快信息平臺建設(shè)，提高安全技術(shù)水平。目前，長江客汽渡運(yùn)輸企業(yè)均在船舶、渡口等重點區(qū)域安裝視頻攝像頭，布置視頻監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化現(xiàn)場安全動態(tài)監(jiān)管，其中：南京市板橋汽渡管理處等單位實現(xiàn)船岸信息聯(lián)動實時監(jiān)控；江蘇省通沙汽車輪渡管理處等單位為渡船配備船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）、雷達(dá)、測深儀、自動報警系統(tǒng)等助航設(shè)備，有效提高客汽渡運(yùn)輸安全。

1.4 加強(qiáng)人員教育培訓(xùn)，開展應(yīng)急演練，提高 緊急情況處置能力

長江客汽渡企業(yè)對安全教育培訓(xùn)的重視程度較以往有了較大提高。企業(yè)主要通過邀請直屬海事局、地方海事局、消防等部門對企業(yè)員工進(jìn)行安全知識教育培訓(xùn)；在企業(yè)內(nèi)部通過安全生產(chǎn)例會等形式，針對航行操作規(guī)程、消防知識、應(yīng)急處置方案及事故案例進(jìn)行全面剖析和總結(jié)，定期或不定期對企業(yè)職工進(jìn)行安全教育，提高客汽渡從業(yè)人員的安全認(rèn)知水平。另外，各客汽渡企業(yè)還通過開展人員落水、火災(zāi)等安全應(yīng)急演練，提高員工緊急情況處置能力。

2 行業(yè)安全監(jiān)管現(xiàn)狀

長江客汽渡安全監(jiān)管主要涉及地方政府和直屬海事、交通運(yùn)輸（地方海事、運(yùn)管和公路部門）、安監(jiān)等多個部門。國家及江蘇省已出臺的相關(guān)法律法規(guī)對各相關(guān)部門管理職責(zé)進(jìn)行初步劃分，已基本形成明確的管理架構(gòu)。

各部門職責(zé)劃分：直屬海事主要負(fù)責(zé)船舶載運(yùn)貨物，尤其是危險貨物的安全監(jiān)督、船舶靠泊安全監(jiān)督及防治船舶污染水域監(jiān)督等工作；地方海事主要負(fù)責(zé)客汽渡船舶登記和船員適任資格培訓(xùn)、考試、發(fā)證管理，并承擔(dān)船舶和水上設(shè)施及船用產(chǎn)品的檢驗工作；交通運(yùn)輸部門主要負(fù)責(zé)對客汽渡企業(yè)資質(zhì)的審核，依法發(fā)放水路運(yùn)輸許可證、船舶營業(yè)運(yùn)輸證，并對其經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督；安全監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)客汽渡企業(yè)經(jīng)營管理者、安全管理人員的安全資格考核等工作；各市水上公安和長江港航公安主要負(fù)責(zé)查處水上各類刑事、治安案件等，并對水上各類船舶以及水域相關(guān)場所實施治安管理等。從各部門監(jiān)管方式看，直屬海事依靠船舶交通服務(wù)（VTS）等信息平臺，實現(xiàn)對客汽渡船舶的動態(tài)監(jiān)管，交通運(yùn)輸、地方海事等部門主要對企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)、船舶適認(rèn)證書進(jìn)行靜態(tài)監(jiān)管。

3 存在的問題

3.1 客汽渡企業(yè)安全管理體系審核和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)難以推進(jìn)

按照《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》，經(jīng)營水路運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)應(yīng)有健全的安全管理制度，但長江客汽渡企業(yè)安全管理體系審核和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作推進(jìn)困難。原因在于：（1）在交通運(yùn)輸部公布的第二批國內(nèi)航行船舶強(qiáng)制實施《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》的通告中，明確提出內(nèi)河客汽渡船不在安全和防污染管理規(guī)則審核的范圍內(nèi)，由此造成客汽渡企業(yè)安全管理體系建設(shè)缺少推動主體；（2）2016年交通運(yùn)輸部已出臺《交通運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)評價管理辦法》，但未明確客汽渡應(yīng)納入哪一類別管理，也沒有單獨設(shè)置客汽渡考評類別和考評指標(biāo)，且安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)為非強(qiáng)制性要求。

3.2 船舶老齡化明顯，部分安全設(shè)施設(shè)備存在缺陷

根據(jù)《老舊運(yùn)輸船舶管理規(guī)定》，船齡在10年以上的渡船均為老舊運(yùn)輸船舶。目前在長江客汽渡船舶中，10年以上船齡的船舶76艘，占長江客汽渡船舶總量的65.5%，其中有9艘船齡已近30年。在長江客汽渡企業(yè)中，有6家處于未盈利狀態(tài)，這就導(dǎo)致老舊船舶更新改造資金難以保障，極大地降低了船舶安全可靠性。同時，客汽渡企業(yè)部分安全設(shè)施設(shè)備存在缺陷，難以滿足現(xiàn)有法律法規(guī)要求。例如，由于救生衣、滅火器等安全設(shè)施設(shè)備更換和維護(hù)不及時，導(dǎo)致救生衣反光帶脫落、救生圈老化、滅火設(shè)備不齊全等問題，甚至部分老舊船舶無載客處所。

3.3 企業(yè)未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，部分法律法規(guī) 落實不力

根據(jù)《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》等系列規(guī)定，客汽渡企業(yè)主要有以下3個方面未能落實相關(guān)規(guī)定。endprint

（1）在汽車渡運(yùn)過程中，隨車人員留在車內(nèi)或在甲板上走動等，沒有做到車客分離，且人車無先后順序上下渡船，沒有做到上船時先車后人、下船時先人后車；

（2）多家客汽渡企業(yè)一個季度或者半年才開展一次消防演習(xí)，演習(xí)頻率明顯偏少，不符合每月至少組織一次船岸應(yīng)急演習(xí)的規(guī)定要求；

（3）按照《內(nèi)河船舶適航證書》，當(dāng)長江出現(xiàn)6級以上風(fēng)力時，客汽渡船舶應(yīng)按照核定抗風(fēng)等級停航，但在實際運(yùn)營中客汽渡船舶普遍在風(fēng)力達(dá)到7級及以上時才停航。

3.4 疏于對從業(yè)人員教育培訓(xùn)，難以適應(yīng)新技術(shù)設(shè)備應(yīng)用要求

目前，雖然長江客汽渡企業(yè)已經(jīng)建立定期教育培訓(xùn)機(jī)制，但對相關(guān)人員的安全培訓(xùn)尚未認(rèn)真落實，且培訓(xùn)內(nèi)容覆蓋不夠全面，難以切實達(dá)到提高企業(yè)人員安全水平的目的。同時，由于相關(guān)人員的培訓(xùn)不到位，導(dǎo)致其不能熟練掌握雷達(dá)、AIS等助航設(shè)備，影響新技術(shù)裝備的應(yīng)用。另外，根據(jù)長江客汽渡企業(yè)安全管理人員和高級船員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)，大專以下學(xué)歷占多數(shù)，其中有1/3為初中及以下教育水平，從業(yè)人員教育水平偏低，也是影響其不能適應(yīng)新技術(shù)設(shè)備應(yīng)用的因素。

3.5 地方政府及行業(yè)監(jiān)管部門職責(zé)履行不到位

按照《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》，縣級地方人民政府負(fù)責(zé)設(shè)置和撤銷渡口的審批，建立、健全渡口安全管理責(zé)任制，指定負(fù)責(zé)渡口和渡運(yùn)安全管理的部門，在審批設(shè)置渡口時明確渡運(yùn)水域范圍、渡運(yùn)時段、渡口位置等工作。但僅部分渡口經(jīng)縣級地方人民政府批復(fù)設(shè)立，且未明文指定具體部門負(fù)責(zé)渡口和渡運(yùn)安全管理。另外，按照《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》等要求，交通運(yùn)輸管理部門對客汽渡企業(yè)負(fù)有管理責(zé)任，并應(yīng)建立安全檢查制度，但目前交通運(yùn)輸管理部門還未形成固定的檢查制度，未能對取得許可證的客汽渡企業(yè)運(yùn)輸和經(jīng)營活動形成系統(tǒng)、規(guī)范的監(jiān)督檢查，事中事后監(jiān)管較為薄弱。

4 相關(guān)建議

4.1 加快履行渡口管理職責(zé)

縣級人民政府應(yīng)按照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》等要求，完成所有渡口的設(shè)置審批工作，明確渡運(yùn)水域范圍、渡運(yùn)路線、渡運(yùn)時段、渡口位置等主要內(nèi)容，并建立、健全渡口安全管理責(zé)任制度，指定部門負(fù)責(zé)渡口、渡運(yùn)安全管理和監(jiān)督檢查等，使地方政府對客汽渡的安全監(jiān)管滿足國家法律法規(guī)要求。

4.2 修改和完善渡口渡船相關(guān)管理規(guī)定

交通運(yùn)輸部出臺的相關(guān)規(guī)定為客汽渡安全發(fā)展提供制度保障，但存在制度落實不力、個別條款難以執(zhí)行等問題，需要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。具體做法如下：

（1）建議交通運(yùn)輸部將內(nèi)河客汽渡船舶納入安全與防污染管理體系審核范疇，并出臺《公路渡口安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范》《公路渡口安全生產(chǎn)考核指標(biāo)》等規(guī)范文件，指導(dǎo)客汽渡企業(yè)加快安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；

（2）針對《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》《長江干線惡性天氣等條件下船舶禁限航管理規(guī)定》的“車客分離”“上船時先車后人、下船時先人后車”等規(guī)定內(nèi)容在實際操作中難以落實的情況，請交通運(yùn)輸部組織協(xié)調(diào)各部門強(qiáng)化論證，對有爭議的條款進(jìn)行修改和完善，增強(qiáng)相關(guān)制度的合理性和可操作性。

4.3 推動交通運(yùn)輸管理部門監(jiān)督檢查規(guī)范化

（1）明確地方海事、運(yùn)管和公路部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，列出權(quán)力清單和責(zé)任清單，健全權(quán)責(zé)清晰的客汽渡安全監(jiān)管責(zé)任體系；

（2）進(jìn)一步規(guī)范水路運(yùn)輸許可證的核發(fā)，依據(jù)《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》等法律法規(guī)，推動編制水路運(yùn)輸許可證核發(fā)辦法，建立統(tǒng)一、規(guī)范的核發(fā)制度，規(guī)范填報內(nèi)容；

（3）組織制定長江客汽渡安全監(jiān)督檢查規(guī)范，重點對客汽渡企業(yè)實施安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)和人員職責(zé)、檢查方式和頻次、檢查程序、檢查內(nèi)容、相關(guān)要求等進(jìn)行明確，提高長江客汽渡企業(yè)規(guī)范化監(jiān)管水平。

4.4 推動客汽渡企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任

（1）完善安全管理制度，建立安全生產(chǎn)長效機(jī)制。推動客汽渡企業(yè)修訂和完善安全管理責(zé)任制度和安全監(jiān)督檢查制度等，并編制安全績效考核制度、消防安全管理制度和崗位安全規(guī)范等。

（2）推動設(shè)施完善，提高企業(yè)本質(zhì)安全度。加快開發(fā)建設(shè)船舶航行避碰預(yù)警系統(tǒng)和視頻監(jiān)控等信息平臺、更新改造船舶等，不斷提高設(shè)施設(shè)備安全技術(shù)等級，優(yōu)化安全生產(chǎn)技術(shù)手段。

（3）強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高全員安全素質(zhì)。針對船舶駕駛?cè)藛T，強(qiáng)化新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)；針對相關(guān)工作人員開展安全生產(chǎn)教育，全面提高全員安全意識和安全素質(zhì)。

4.5 全方位構(gòu)建安全應(yīng)急救援體系

客汽渡企業(yè)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)需要相關(guān)管理部門與客汽渡企業(yè)多方位協(xié)同推進(jìn)。在公共應(yīng)急救援層面，推動各市、縣相關(guān)管理部門針對客汽渡建立健全安全應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制，制定跨地區(qū)、跨部門的客汽渡應(yīng)急預(yù)案和協(xié)作制度。在客汽渡企業(yè)應(yīng)急救援層面，完善大霧天等特殊氣象條件應(yīng)急救援預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急救援演練和企業(yè)間的互救互助，并加快與相關(guān)管理部門應(yīng)急救援體系銜接。endprint