農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)情況報(bào)告

楊春華　張璟　劉同山

摘要：為了解農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款（以下簡稱“兩權(quán)”抵押）試點(diǎn)進(jìn)展和基層改革探索情況，農(nóng)業(yè)部近期赴廣西壯族自治區(qū)的田東縣、田陽縣和云南省的開遠(yuǎn)市、富民縣進(jìn)行了專題調(diào)研。與4個試點(diǎn)縣（市）的金融、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門進(jìn)行座談，考察了田東縣開遠(yuǎn)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，實(shí)地走訪了家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等多家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從總體上看，4個試點(diǎn)縣（市）通過開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，盤活了農(nóng)村存量資源資產(chǎn)，緩解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)面臨的“融資難、融資貴”問題，提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的水平，助推了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)抵押貸款；農(nóng)村改革

為了解農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款（以下簡稱“兩權(quán)”抵押）試點(diǎn)進(jìn)展和基層改革探索情況，農(nóng)業(yè)部近期赴廣西壯族自治區(qū)的田東縣、田陽縣和云南省的開遠(yuǎn)市、富民縣進(jìn)行了專題調(diào)研。其間，我們與4個縣（市）的金融、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門進(jìn)行座談，考察了田東縣、開遠(yuǎn)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，實(shí)地走訪了家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等多家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從總體上看，4個試點(diǎn)縣（市）通過開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，盤活了農(nóng)村存量資源資產(chǎn)，緩解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)面臨的“融資難、融資貴”問題，提高了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的水平，助推了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

一、試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新做法

這次調(diào)研的田東縣和開遠(yuǎn)市是農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)任務(wù)；富民縣承擔(dān)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)任務(wù)，田陽縣則承擔(dān)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款兩項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)。在“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施過程中，四縣（市）堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)改革創(chuàng)新，在明晰權(quán)屬、價(jià)值評估、流轉(zhuǎn)交易、抵押物處置、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面進(jìn)行了大膽探索，取得了一批創(chuàng)新成果。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，為“兩權(quán)”抵押創(chuàng)造條件

明晰農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是“兩權(quán)”抵押落地的前提。為做實(shí)這一基礎(chǔ)工作，四縣（市）均開展了農(nóng)地、農(nóng)房確權(quán)頒證工作，已完成權(quán)屬調(diào)查、審核公示、完善和簽訂承包合同等工作，待檢查驗(yàn)收后頒發(fā)證書。為滿足金融機(jī)構(gòu)貸款的要求，在沒有統(tǒng)一頒發(fā)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證的背景下，四縣（市）積極創(chuàng)新，采取多種方式為“兩權(quán)”抵押貸款創(chuàng)造條件。一是發(fā)放當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)認(rèn)可的合同鑒證。田東縣授權(quán)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為土地流轉(zhuǎn)主體評估流入土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值并提供合同鑒證，合同鑒證得到縣內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。該縣思林鎮(zhèn)真良村火龍果種植專業(yè)合作社憑借流轉(zhuǎn)的1100畝土地經(jīng)營權(quán)合同鑒證在銀行獲得350萬元貸款。截至2016年底，該縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款已達(dá)1.62億元。二是明確抵押登記的部門和程序。田陽縣明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在縣農(nóng)業(yè)局辦理抵押登記，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)在縣不動產(chǎn)局辦理抵押登記。截至2016年底，該縣“兩權(quán)”抵押貸款余額1828萬元，其中農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額733萬元，辦理承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的大多為規(guī)模經(jīng)營主體，如該縣龍友百香果合作社據(jù)此獲得430萬元貸款，壯鄉(xiāng)一品公司獲得200萬元貸款。三是頒發(fā)臨時(shí)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證書。開遠(yuǎn)市在經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同后，由開遠(yuǎn)市人民政府統(tǒng)一頒發(fā)臨時(shí)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證，用以辦理抵押貸款。該市尚德農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司以流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)作抵押從開遠(yuǎn)農(nóng)信社貸款380萬元，用于公司種植蔬菜、花卉和水果的農(nóng)資預(yù)付款；大莊鄉(xiāng)大洋倉儲專業(yè)合作社種植葡萄210畝，以土地經(jīng)營權(quán)作抵押獲得農(nóng)業(yè)銀行貸款60萬元。截至2016年底，該市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額達(dá)4777萬元。富民縣為流入土地的經(jīng)營主體統(tǒng)一頒發(fā)了縣政府印制的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》，以此作為過渡時(shí)期的抵押憑證，為金融機(jī)構(gòu)貸款創(chuàng)造條件。富民一丘田楊梅莊園流轉(zhuǎn)48畝土地，租金3000元/年，2016年該莊園以土地經(jīng)營權(quán)作抵押獲得了300萬元的一年期貸款，解決了僅靠地上附著物貸不到款的問題，緩解了莊園產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的燃眉之急，帶動了附近村莊120個貧困戶就業(yè)，還拉動了周邊農(nóng)戶水果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的銷售，莊園總經(jīng)理對這項(xiàng)試點(diǎn)政策贊不絕口。截至2017年3月底，富民縣累計(jì)辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記333戶，抵押面積2765畝，發(fā)放貸款4577萬元。

（二）建立價(jià)值評估機(jī)制，為“兩權(quán)”定價(jià)提供依據(jù)

公平、公正、客觀的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估，是金融機(jī)構(gòu)決定放貸額度的重要參考。四縣（市）從本地實(shí)際情況出發(fā)，采取多種方式開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)值評估工作。一是借助第三方評估機(jī)構(gòu)。田東縣依托較為成熟的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心對借款人流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，以估值作為當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)貸款額度的重要參考。田東縣規(guī)定，村、組一級的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)必須通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行評估和交易，以防止違法違規(guī)違紀(jì)操作，確保集體資產(chǎn)保值增值。開遠(yuǎn)市依托市農(nóng)業(yè)局設(shè)立了“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評估中心”，在農(nóng)戶、農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)提出評估申請后，評估中心根據(jù)地上農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)作物“收益法”對流轉(zhuǎn)土地的預(yù)期產(chǎn)值進(jìn)行估價(jià)，金融機(jī)構(gòu)以此作為放貸參考。二是金融機(jī)構(gòu)自評估。田陽縣針對借款方尚未取得相關(guān)權(quán)證，縣域內(nèi)評估、登記和交易平臺尚未充分發(fā)揮作用的實(shí)際情況，采取金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部評估方式對“兩權(quán)”價(jià)值進(jìn)行評估。三是借貸雙方協(xié)商評估。富民縣由農(nóng)業(yè)局制定發(fā)布農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雙方參照指導(dǎo)價(jià)格，對抵押的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行協(xié)商評估。從四地的實(shí)踐看，各金融機(jī)構(gòu)一般以標(biāo)的物評估價(jià)值的50%作為貸款的上限。

（三）搭建流轉(zhuǎn)交易平臺，為激活“兩權(quán)”培育市場

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺具有信息發(fā)布、價(jià)值發(fā)現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)交易、監(jiān)督服務(wù)等功能，是抵押物處置、抵押權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要載體。四縣（市）依托公共資源管理平臺，均建立了縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）等多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目按照屬地管理原則，實(shí)行規(guī)范統(tǒng)一管理。田東縣于2012年成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，內(nèi)設(shè)綜合部、交易鑒證部、項(xiàng)目管理部、電商部、特色農(nóng)產(chǎn)品營銷部、計(jì)財(cái)部、評估部。截至2016年底，累計(jì)主持產(chǎn)權(quán)交易10687宗，交易額高達(dá)9.03億元。田陽縣于2014年成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但尚未有實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)。開遠(yuǎn)市于2014年引進(jìn)第三方中介組織，成立了市場化運(yùn)作的“開遠(yuǎn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心”，引導(dǎo)農(nóng)村土地交易從政府引導(dǎo)向市場主導(dǎo)過渡。截至2016年末，累計(jì)完成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易14筆，面積1.4萬畝，交易金額1.3億元。富民縣引入昆明泛亞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，于2016年成立了富民縣城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心。該中心以市場化方式運(yùn)作，擬建成集農(nóng)產(chǎn)品電子銷售、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、智慧生活綜合服務(wù)為一體的綜合性為農(nóng)服務(wù)平臺。endprint

（四）探索抵押物處置機(jī)制，為貸款追償探索途徑

借款人違約后能不能順利處置抵押物是目前各金融機(jī)構(gòu)最為關(guān)心的問題之一，四縣（市）在改革實(shí)踐中探索了多種處置辦法。一是交易平臺掛牌再流轉(zhuǎn)。田東縣通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)提供轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等再流轉(zhuǎn)途徑，已順利處置1筆30萬元的不良貸款。二是貸款重組、呆賬核銷。較早開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開遠(yuǎn)市，農(nóng)村信用社主動采取措施處置風(fēng)險(xiǎn)，在借款人發(fā)生財(cái)務(wù)困難時(shí)與借款人達(dá)成修改貸款償還條件的協(xié)議，對還款期限、適用利率、還款方式等要素進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后仍不能履約的，視情況以呆賬核銷等方式處置。三是協(xié)議轉(zhuǎn)讓、有序流轉(zhuǎn)。田陽縣按照抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)市場化分擔(dān)的思路，優(yōu)先選擇市場主體接盤的方式處置抵押物，制定了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不良貸款抵押物處置辦法》，明確抵押物可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行處理。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)降低成本風(fēng)險(xiǎn)

為提高金融機(jī)構(gòu)參與“兩權(quán)”抵押的積極性，形成改革合力，四縣（市）都建立了“兩權(quán)”抵押風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。田陽縣由縣財(cái)政出資安排“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金200萬元，在抵押貸款人因各種原因無法償還貸款時(shí)，用于補(bǔ)償和分擔(dān)“兩權(quán)”抵押給金融機(jī)構(gòu)造成的損失。開遠(yuǎn)市由市財(cái)政安排500萬元專項(xiàng)資金設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)金，專項(xiàng)用于收購抵債資產(chǎn)和對金融機(jī)構(gòu)“三農(nóng)”貸款本息損失的補(bǔ)償，2016年6月從該風(fēng)險(xiǎn)金拿出400萬元用于補(bǔ)償農(nóng)村信用社農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的不良貸款。富民縣由昆明市和富民縣兩級財(cái)政共同出資2000萬元建立了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按不良貸款額的30%對金融部門進(jìn)行補(bǔ)償。二是完善擔(dān)保機(jī)制。田東縣財(cái)政注資3000萬元成立了助農(nóng)融資擔(dān)保公司，目前已累計(jì)為種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體提供融資擔(dān)保1.8億元。三是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。田東縣開展了甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等13種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，已為全縣農(nóng)業(yè)提供90.02億元風(fēng)險(xiǎn)保障。四是給予財(cái)政貼息。田陽縣對辦理住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶，縣財(cái)政給予20%的貼息補(bǔ)助。

二、基層反映的突出問題

在調(diào)研和座談時(shí)，基層反映“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)中也遇到了一些突出問題，需要引起關(guān)注。

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估難

一是受區(qū)位條件、土壤質(zhì)量、氣候環(huán)境、水源條件、生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格波動等多重因素影響，不同地域的土地價(jià)值差異較大。二是缺乏一套客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的評估體系和一批具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)人才，僅憑相關(guān)技術(shù)人員以土地租金及地上附著物價(jià)值或個人經(jīng)驗(yàn)來確定抵押物的評估價(jià)值，主觀因素較強(qiáng)，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺運(yùn)轉(zhuǎn)難

一是定位不明確。2014年出臺的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》規(guī)定，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人?；鶎臃从常趯?shí)際運(yùn)作過程中，產(chǎn)權(quán)交易平臺如果是事業(yè)法人，眾多投融資的項(xiàng)目在該平臺上無法運(yùn)作，限制了平臺作用的發(fā)揮；如果是企業(yè)法人，該平臺又要承擔(dān)公益性的職能，若缺乏財(cái)政的支持，往往不可持續(xù)。二是交易成本高。產(chǎn)權(quán)交易平臺在辦理“兩權(quán)”抵押業(yè)務(wù)時(shí)會產(chǎn)生相應(yīng)的評估費(fèi)、擔(dān)保費(fèi)、登記服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用，增加了經(jīng)營主體的交易成本，影響了市場主體入場交易的積極性。三是配套機(jī)制不健全?！皟蓹?quán)”抵押需要一些配套制度。但是目前“兩權(quán)”價(jià)值評估、違約擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等配套機(jī)制尚不完善，嚴(yán)重制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺在信息共享、價(jià)值發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督預(yù)警、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮作用。

（三）抵押物處置難

一是抵押物處置平臺作用發(fā)揮不充分。在調(diào)查的四縣（市）中，除田東縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心運(yùn)轉(zhuǎn)良好外，其余三地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場尚未充分發(fā)揮作用，一旦貸款主體出現(xiàn)違約，金融機(jī)構(gòu)想通過交易平臺掛牌再流轉(zhuǎn)的方式對“兩權(quán)”進(jìn)行處置有不小難度。二是土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用一年一付限制抵押物處置。當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地的費(fèi)用一般是年付，業(yè)主經(jīng)營失敗“跑路”后，金融機(jī)構(gòu)處置經(jīng)營權(quán)時(shí)，不僅要考慮如何收回貸款本息，還必須向農(nóng)民繼續(xù)支付農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，否則就無法處置。三是政策法規(guī)限制抵押物處置。如農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置，受到宅基地轉(zhuǎn)讓須在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行的限制，導(dǎo)致處置困難。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善

一是一些地方風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的財(cái)政投入資金尚未到位，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，對開展“兩權(quán)”抵押有顧慮。二是政府建立的擔(dān)保公司擔(dān)保費(fèi)用高，費(fèi)率一般為2%，增加了經(jīng)營主體的貸款成本。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全，覆蓋經(jīng)濟(jì)作物的保險(xiǎn)品種較少，已有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品大多保費(fèi)高、保額低、理賠難，經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)難以分散。四是針對“兩權(quán)”抵押雙方的稅收優(yōu)惠政策難落實(shí)，貼息政策和現(xiàn)行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償辦法加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（五）基層反映的其他問題

一是試點(diǎn)期限較短?！皟蓹?quán)”抵押試點(diǎn)期限為兩年，許多試點(diǎn)地區(qū)前期準(zhǔn)備約半年，發(fā)放貸款的期限一般為一年，可能出現(xiàn)試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，但發(fā)放的貸款仍未到期，觀察總結(jié)試點(diǎn)的成果和風(fēng)險(xiǎn)都有局限。二是試點(diǎn)政策的穩(wěn)定性問題。許多經(jīng)營主體擔(dān)心試點(diǎn)結(jié)束后法律授權(quán)和政策規(guī)定會發(fā)生變化，金融機(jī)構(gòu)在貸款到期后收回資金不再繼續(xù)放款，由此可能造成資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。三是金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)定脫離實(shí)際。農(nóng)行總行規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地面積50畝以上、水產(chǎn)養(yǎng)殖面積50畝以上，或特色農(nóng)業(yè)5畝以上的，可達(dá)到放款條件，但對于云南、廣西等山地丘陵較多、耕地較少且細(xì)碎化嚴(yán)重的地區(qū)，50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體很少。這種全國一刀切的規(guī)定限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。

三、深化開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的建議

為進(jìn)一步深化農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)試驗(yàn)，盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，促進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，特提出如下建議：

（一）加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺和信息共享機(jī)制建設(shè)endprint

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺是“兩權(quán)”抵押貸款可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是明確各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的性質(zhì)定位。基層建議農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心應(yīng)列為企業(yè)法人定位，對公益性業(yè)務(wù)采取政府購買服務(wù)的方式，同時(shí)把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會化服務(wù)的重要內(nèi)容。二是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺信息共享機(jī)制。農(nóng)村人口、資源、環(huán)境的相關(guān)信息由地方各部門分別掌握，如承包土地信息、貧困人口信息、農(nóng)戶信用信息等，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺可以利用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)將各部門信息整合匯總，建立信息對稱的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，交易信息由各部門共享，降低交易成本。三是規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度。規(guī)定一定規(guī)模以上的交易主體應(yīng)入場交易，以確保交易安全、程序合規(guī)、抵押物可處置，鼓勵并引導(dǎo)小農(nóng)戶進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場交易，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范發(fā)展。

（二）進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)評估、補(bǔ)償機(jī)制，探索建立改革成本分擔(dān)機(jī)制

一是完善農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)評估機(jī)制。建立一套規(guī)范化的指標(biāo)體系和評估流程，培育具有專業(yè)評估資質(zhì)的人才隊(duì)伍，力爭從源頭控制和降低風(fēng)險(xiǎn)。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。建議由省、市、縣三級政府按比例出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，明確風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)補(bǔ)償基金的分擔(dān)比例，降低基層改革成本，提高金融機(jī)構(gòu)的積極性。三是統(tǒng)籌發(fā)揮政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)的保障作用。推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、提標(biāo)，支持發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品，確保經(jīng)營權(quán)抵押貸款的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。推動財(cái)政對經(jīng)營權(quán)抵押貸款的直接風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償向市場化的擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)方式轉(zhuǎn)變，由財(cái)政對擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)費(fèi)率給予補(bǔ)貼。四是創(chuàng)新抵押農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處置機(jī)制?？沙闪ｉT的處置抵押農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，或支持當(dāng)?shù)丶w組織建立農(nóng)地臨時(shí)收儲托管機(jī)構(gòu)，及時(shí)予以托管、收購和處置，消除銀行對抵押物處置難的擔(dān)憂。五是建議中央設(shè)立針對“兩權(quán)”抵押貸款的貼息政策。建議央行對開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的基層金融機(jī)構(gòu)給予專項(xiàng)再貸款。

（三）加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持力度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型升級

從四縣（市）的實(shí)踐看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求主要來自新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這是因?yàn)?，?guī)模經(jīng)營主體對設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)升級改造和市場開拓所需資金量較大，一般的信用貸款難以滿足，以經(jīng)營權(quán)抵押來進(jìn)行貸款增信就成了最現(xiàn)實(shí)的需求。而小農(nóng)戶由于經(jīng)營土地規(guī)模小，貸款額度一般為3—5萬元，目前很多地方推出的小額信用貸款基本可以滿足需求。因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款重點(diǎn)應(yīng)放在新型經(jīng)營主體上，側(cè)重解決制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展的資金瓶頸問題。同時(shí)，為支持規(guī)模經(jīng)營主體穩(wěn)定經(jīng)營、長期投資，建議在目前一般只提供1年期短期貸款基礎(chǔ)上，研究出臺向規(guī)模經(jīng)營主體提供中長期抵押貸款的具體政策措施。

（四）鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新“兩權(quán)”抵押貸款服務(wù)方式，保持試點(diǎn)地區(qū)法律授權(quán)和政策規(guī)范的持續(xù)穩(wěn)定

一是鼓勵金融機(jī)構(gòu)將流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益作為發(fā)放貸款的參考指標(biāo)。在統(tǒng)籌考慮已付租金、流轉(zhuǎn)期限、基礎(chǔ)設(shè)施、個人信用的基礎(chǔ)上，加大經(jīng)營權(quán)預(yù)期收益的增信比重。二是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)改變“一刀切”的貸款制度要求。特別對于資金實(shí)力強(qiáng)又肩負(fù)支農(nóng)使命的農(nóng)業(yè)銀行，應(yīng)制定符合不同地區(qū)農(nóng)業(yè)實(shí)際情況的信貸指導(dǎo)意見，如對于云南等地的高原特色農(nóng)業(yè)應(yīng)放寬對于當(dāng)?shù)亟?jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地規(guī)模50畝以上才予以經(jīng)營權(quán)抵押貸款的限制，支持當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是適當(dāng)延長試點(diǎn)期限，保持試點(diǎn)地區(qū)抵押貸款政策的持續(xù)穩(wěn)定。目前，兩年的試點(diǎn)期限不足以對試點(diǎn)地區(qū)的政策效果和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的觀察和評價(jià)，適當(dāng)延長試點(diǎn)期限并保持政策穩(wěn)定有利于經(jīng)營主體的穩(wěn)定經(jīng)營、有利于抵押貸款潛藏風(fēng)險(xiǎn)的暴露、有利于更好地總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：凌玉endprint