會昌縣農(nóng)村特困人員脫貧對策探析

陳武琴

摘要：近年來，江西省會昌縣高度重視農(nóng)村特困人員的供養(yǎng)工作，全面落實特困人員政策，特困人員的基本生存權(quán)益得到有效維護，吃、穿、住、醫(yī)、葬（教）等保障水平有了顯著提升。本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對全縣農(nóng)村特困人員的現(xiàn)狀、存在的問題進行了梳理，并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村特困人員；困難群體；精準(zhǔn)脫貧

農(nóng)村特困人員是農(nóng)村最脆弱、最無助的特殊困難群體，是當(dāng)前脫貧攻堅戰(zhàn)的重點。近年來，江西省會昌縣高度重視農(nóng)村特困人員的供養(yǎng)工作，全面落實特困人員政策，特困人員的基本生存權(quán)益得到有效維護，吃、穿、住、醫(yī)、葬（教）等保障水平有了顯著提升。

一、會昌縣供養(yǎng)農(nóng)村特困人員的做法

截至2017年2月，全縣共有農(nóng)村特困人員4145人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院21所，床位2161張，集中供養(yǎng)人員有1661人，分散供養(yǎng)人員2484人，特困人員集中供養(yǎng)率為40%。

（一）黨政重視，供養(yǎng)政策落實到位。會昌縣委、縣政府切實將農(nóng)村特困人員供養(yǎng)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快建成全面小康社會的民心工程來抓，形成了“政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村實施、社會參與”的工作機制。縣、鄉(xiāng)民政部門強化政策宣傳，堅持“戶報、村評、鄉(xiāng)審、縣定”，“鄉(xiāng)、村”兩級兩榜公示的基本程序，建立完善了農(nóng)村特困人員數(shù)據(jù)庫，做到“不錯、不重、不漏”，并執(zhí)行動態(tài)管理，及時核銷死亡和不符合供養(yǎng)條件的人員，按程序及時納入符合保障范圍條件的人員。足額保障特困補助資金并逐步提高，從2017年1月起，農(nóng)村特困集中供養(yǎng)人員標(biāo)準(zhǔn)由每人每年4380元提高到5100元，分散供養(yǎng)人員標(biāo)準(zhǔn)由每人每年3480元提高到3840元。

（二）規(guī)范運轉(zhuǎn)，集中供養(yǎng)保障有力。圍繞“住房標(biāo)準(zhǔn)化、管理制度化、環(huán)境園林化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)化”的目標(biāo)，會昌縣積極籌措資金，大力實施農(nóng)村敬老院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。從2015年開始，縣財政籌集資金1.1億元，對全縣19所敬老院建設(shè)進行全面改造提升，并對敬老院生活、娛樂設(shè)施以及綠化、美化、亮化配套工程進行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在管理方面，實行“5+1”供養(yǎng)模式，在提供特困人員“吃、穿、住、醫(yī)、葬（教）”保障以外，給予必要的心理疏導(dǎo)、文化熏陶和精神撫慰等精神贍養(yǎng)。敬老院添置了文娛、健身設(shè)備器材，慈善人士、宗教團體、志愿者、中小學(xué)生自發(fā)為特困人員捐資捐物、慰問陪伴，送去了溫暖關(guān)懷。同時，按1∶10的比例配備敬老院工作人員，建立目標(biāo)管理考評機制，健全完善了消防安全、入院體檢、食品衛(wèi)生、值班巡查、應(yīng)急報告等管理制度，采取多種形式強化安全防范知識教育，確保敬老院生活安全有序。在敬老院自身發(fā)展方面，敬老院利用現(xiàn)有土地、池塘，發(fā)展院辦經(jīng)濟，開展適合老年人參與的種植、養(yǎng)殖活動，增加經(jīng)營性收入，逐步走上了“自我服務(wù)、自我管理、自我發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展之路。

（三）健全保障，病有所醫(yī)基本實現(xiàn)。會昌縣根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作要求，將農(nóng)村特困人員全部確定為建檔立卡貧困人口，構(gòu)筑起“新農(nóng)合基本醫(yī)療補償、新農(nóng)合大病保險補償、疾病醫(yī)療商業(yè)補充保險補償和民政醫(yī)療救助”四道保障線，農(nóng)村特困人員健康保障實現(xiàn)了全覆蓋，都能享受實實在在的醫(yī)療便利。農(nóng)村特困患者就醫(yī)享受“三免四減半”、“三先一后”等政策，在縣、鄉(xiāng)定點醫(yī)院就醫(yī)免繳住院押金和住院起付線，鄉(xiāng)級定點醫(yī)院醫(yī)療費用報銷比例提高至90%。

（四）改革創(chuàng)新，“公建民營”邁出步伐。會昌縣按上級有關(guān)公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的政策精神，積極推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，在保留公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公益職能和保證養(yǎng)老服務(wù)水平不降低的前提下，引進社會力量承擔(dān)政府養(yǎng)老職能。將縣老年福利（含殘疾人托養(yǎng)）中心以“公建民營”的方式向社會招商，由運營方采取醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方式進行獨立運營，實現(xiàn)養(yǎng)老運營機制的市場化。作為全市第一家醫(yī)養(yǎng)融合的新型社會養(yǎng)老機構(gòu)，會昌縣老年護理院既為政府托底保障類對象提供基本養(yǎng)老服務(wù)，又向社會對象提供差異化的生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)，滿足了不同層次的養(yǎng)老需求，緩解了政府和家庭的養(yǎng)老壓力，提高了政府養(yǎng)老資源的利用率。

二、會昌縣特困人員供養(yǎng)工作存在的問題

（一）養(yǎng)老資源存在浪費，集中供養(yǎng)率偏低。受思想觀念、性格習(xí)慣的影響，部分特困人員對入住敬老院存有顧慮，再加上有些敬老院軟件服務(wù)跟不上，宣傳發(fā)動做得不夠，導(dǎo)致各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院入住人數(shù)普遍不高，甚至個別集中供養(yǎng)的老人流失為分散供養(yǎng)，造成特困集中供養(yǎng)資源閑置浪費。通過對6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，其中 4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供養(yǎng)率在40%左右， 2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)低于30%，資源沒有得到有效利用。

（二）規(guī)劃設(shè)計不夠科學(xué)。對照住建部《老年人居住建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》和民政部《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》要求，會昌縣現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)施在規(guī)劃設(shè)計上有差距，存在無障礙設(shè)計缺失、護理設(shè)施缺位的問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即便是近幾年按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的部份敬老院，衛(wèi)生間也沒有設(shè)置座便器、無障礙扶手等便利設(shè)施。有的敬老院建起了4層宿舍樓，但是沒有配套電梯。由于縣級財力不足，針對失能、失智老人使用的“養(yǎng)、醫(yī)、護”康復(fù)理療器材、專用護理設(shè)施沒有列入配套。

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合嚴(yán)重缺位。特困人員往往年紀(jì)大、身體差，失能、失智的特困老人更是患病頻繁、病情復(fù)雜，但是絕大部分的敬老院并沒有專門的醫(yī)務(wù)室和醫(yī)護人員，特困人員看病存在諸多難題。雖然特困人員生病住院的費用基本能夠報銷，但住院期間需要相應(yīng)的醫(yī)療護理和生活護理，護理費用開支很大，敬老院無法負擔(dān)。即便是普通的門診費用，根據(jù)上級城鄉(xiāng)醫(yī)療救助政策， 2014年起取消了集中供養(yǎng)特困人員門診費，導(dǎo)致敬老院醫(yī)療費用負擔(dān)加重。

（四） “雙失”特困人員護理矛盾突出。失能、失智的特困人員，對護理的需求和要求較高。敬老院雖然按1∶10比例配備了護理人員，但由于勞動強度高、工資待遇差、社會地位低，招不到專業(yè)護理人員，現(xiàn)有護理人員多為離任村干部或是老年婦女，年齡偏大且管理水平較低，服務(wù)意識差，且往往需兼院長、出納，或者廚師、保潔員，不能盡心盡力從事護理工作。敬老院沒有專門護理經(jīng)費，普遍采取“老人照顧老人”的方式，只能提供吃飯、洗澡等簡單照料，對精神障礙、重度癡呆、暴力傾向等難以管護的特困人員甚至存在“一鎖了之”的現(xiàn)象。部分患有嚴(yán)重精神疾病、傳染疾病的“雙失”特困人員，由于不符合入住敬老院的條件，只能分散供養(yǎng)，獨居在家，無人照料。endprint

（五）特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)太低。目前，農(nóng)村特困人員的補助標(biāo)準(zhǔn)較以前有了大幅提升，但隨著近年來物價的不斷上漲和人民群眾整體生活水平的提高，現(xiàn)行的特困人員的標(biāo)準(zhǔn)相對來說仍然較低，不能很好地保障特困人員的正常生活。大部分特困人員沒有勞動能力，沒有更多收入來源，即便以新補助標(biāo)準(zhǔn)計算，分散供養(yǎng)人員每天不到11元，與特困條例規(guī)定的“特困的實際標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏健钡囊笊杏胁罹?。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村特困人員的生活水平普遍偏低，尤其是部分分散供養(yǎng)殘疾人員、失能人員生活狀況堪憂，有相當(dāng)數(shù)量的分散特困對象依然居住在危舊土坯房，“生病無人知，屋漏無人理，一日三餐沒保障”。

（六）特困人員精神供養(yǎng)缺失。特困人員作為特殊的社會群體，他們在物質(zhì)生活得到滿足的基礎(chǔ)上，也有強烈的精神生活追求。但是他們的精神需求長期被忽視，得不到人文關(guān)懷和精神慰藉。特困人員人際交往較為封閉，與社會接觸少，且普遍存在心理自卑感，長期缺乏與人交流溝通，性格更加趨向孤僻，互不理解，互不容納；大部分特困老人沒組建過家庭，親情的缺失比農(nóng)村其他普通老人更為嚴(yán)重，心理上遇到的問題不能傾訴，沒有人安慰；少數(shù)特困老人文化程度低，思想保守頑固，適應(yīng)社會節(jié)奏能力不足，過著離群索居的生活，完全沒有融入社會，越來越被“邊緣化”。

三、加強農(nóng)村特困人員供養(yǎng)工作的建議

農(nóng)村特困人員供養(yǎng)工作是一項特殊的社會福利事業(yè)，解決好農(nóng)村特困人員最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的生活問題，是各級政府以人為本、執(zhí)政為民理念的具體體現(xiàn)，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、同步建成全面小康社會的必須之舉。要全力保障農(nóng)村特困人員的基本生活，真正體現(xiàn)黨和政府對特困人員的關(guān)心。

（一）加快縣級養(yǎng)老機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在完善好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時，上級財政部門要加大縣級養(yǎng)老機構(gòu)的投入，加快縣級養(yǎng)老機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并統(tǒng)一組織實施全縣養(yǎng)老機構(gòu)的綠化、亮化、美化以及文化娛樂、康體健身等配套項目建設(shè)，加快改善養(yǎng)老機構(gòu)的居住、飲食、醫(yī)療、安全條件，營造舒適的供養(yǎng)環(huán)境。

（二）加大醫(yī)療兜底保障力度。為了方便特困人員看病就醫(yī)，建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在敬老院設(shè)立醫(yī)務(wù)室，采取派駐或輪換派駐醫(yī)生的方式，為集中供養(yǎng)人員提供日常醫(yī)療服務(wù)。對分散供養(yǎng)特困人員的日常醫(yī)療服務(wù)，由村衛(wèi)生室具體負責(zé)；對大病住院的，指定定點醫(yī)院承接轉(zhuǎn)診，實行免費接送、免費伙食、免費護理，使用目錄內(nèi)藥品實施治療；對特困人員就醫(yī)產(chǎn)生的不可報付費用，建議由民政、財政、衛(wèi)生部門牽頭，研究采取措施進行全額救助。

（三）全面實現(xiàn)住有所居。要集中力量解決農(nóng)村分散供養(yǎng)人員的住房問題，對分散供養(yǎng)人員居住的安全土坯房進行維修加固。對居住在危房的分散供養(yǎng)人員，要通過政策落實、宣傳引導(dǎo)等工作，解除他們對土地承包、財產(chǎn)所有等方面的疑慮，動員其入住敬老院；不愿入住敬老院的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)興建保障住房，實行“交鑰匙”工程，經(jīng)費由縣財政統(tǒng)一保障。

（四）鼓勵敬老院發(fā)展院辦經(jīng)濟。要為敬老院發(fā)展院辦經(jīng)濟提供政策、制度、法治保障，出臺規(guī)范性文件，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院充分利用土地、池塘，種植水稻、蔬菜等農(nóng)田作物，養(yǎng)殖豬、雞等畜禽和魚，實現(xiàn)“米蔬不外買，葷菜半自給”，增加敬老院集體收入，提高集中供養(yǎng)人員飲食質(zhì)量，促進敬老院可持續(xù)發(fā)展。

（五）允許敬老院開展社會養(yǎng)老服務(wù)。積極推動敬老院管理體制機制創(chuàng)新，大膽嘗試，允許資源閑置較多的敬老院接納非特困對象的高齡、獨居、空巢老人入住，收取一定管理費用。此舉既能增加敬老院收入、提高政府養(yǎng)老資源利用率，又能緩解社會養(yǎng)老壓力。

（六）大力推進“公建民營”。要堅持市場化運作、政府監(jiān)管引導(dǎo)和社會力量參與的原則，在確?！傲鶄€不變”，即國有資產(chǎn)不流失、機構(gòu)公益性質(zhì)不變、原人員性質(zhì)不變、服務(wù)水平不降低、老人生活質(zhì)量不降低、原有房屋性質(zhì)不變的前提下，加快“公建民營”步伐，將敬老院的經(jīng)營管理承包。管理部門要加強“公建民營”養(yǎng)老機構(gòu)管理，確保承包方在合同框架內(nèi)無條件接收原敬老院政策保障對象，并提供不低于當(dāng)前生活標(biāo)準(zhǔn)的各項服務(wù)。要引導(dǎo)成立院民生活監(jiān)督委員會，監(jiān)督院民生活，并嚴(yán)格規(guī)范管理運營和資金的投入使用，最大限度保護院民利益，為院民生活提供更大方便。同時，要進一步落實對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)獎補政策，調(diào)動社會資本參與的積極性，保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。

（七）營造齊抓共管氛圍。民政部門要充分發(fā)揮主管部門的職能作用，不斷完善管理服務(wù)機制，規(guī)范申請審批程序，強化動態(tài)管理，做到應(yīng)保盡保。要指導(dǎo)敬老院建立健全內(nèi)部管理和服務(wù)管理的規(guī)章制度，實行院務(wù)公開、民主決策、科學(xué)管理。要加強管護隊伍建設(shè)，做好人員培訓(xùn)，提高管護人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將農(nóng)村特困人員的日常管理服務(wù)工作納入村組干部責(zé)任范圍，定期或不定期地對特困人員的吃、穿、住、醫(yī)、安全等問題進行走訪幫扶，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。在發(fā)揮政府及財政、民政部門主渠道作用的同時，要大力發(fā)揚中華民族尊老愛幼、鄰里互助的傳統(tǒng)美德，動員企業(yè)、社會團體獻愛心、做善事，引導(dǎo)特困老人的親屬、鄰居多看望、照料特困老人，形成全社會共同關(guān)心支持農(nóng)村特困工作的良好局面。

（作者單位：江西省贛州市會昌縣財政局）

責(zé)任編輯：欣文endprint