關(guān)于黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)移交辦社會職能改革的思考

付英彪

摘要：為加快推進黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)移交辦社會職能改革工作，黑龍江省財政廳組織業(yè)務骨干專程赴海南省，考察學習該省農(nóng)墾系統(tǒng)移交辦社會職能改革工作，了解和掌握海南農(nóng)墾“體制融入地方、管理融入社會、經(jīng)濟融入市場”情況，尤其是辦社會職能改革方面的做法和經(jīng)驗。通過學習海南省的成功經(jīng)驗，結(jié)合黑龍江省實際情況，謀劃黑龍江省農(nóng)墾改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)墾；社會職能；改革

為加快推進黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)移交辦社會職能改革工作，黑龍江省財政廳組織業(yè)務骨干赴海南省，考察學習該省農(nóng)墾系統(tǒng)移交辦社會職能改革工作，了解和掌握海南農(nóng)墾“體制融入地方、管理融入社會、經(jīng)濟融入市場”情況，尤其是辦社會職能改革方面的做法和經(jīng)驗。

一、海南省農(nóng)墾基本情況

（一）中央下劃海南經(jīng)費情況。從2008年起，中央將海南農(nóng)墾管理體制由省部共管調(diào)整為海南省全面管理，并相應核定了下劃經(jīng)費，具體包括以下三部分：

1.下劃基數(shù)。一是中央財政依據(jù)海南省農(nóng)墾總局2008年部門預算，在收入來源方面僅考慮了財政撥款，在支出方面，考慮墾區(qū)基本支出（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費）、項目支出（墾區(qū)公檢法、教育經(jīng)費及墾區(qū)公益事業(yè)）和解決歷史遺留問題等三方面因素，2008年12月，財政部核定了海南省農(nóng)墾下劃基數(shù)。二是在2009年，從2008年一次性追加給海南省項目預算指標中，將農(nóng)村稅費改革補助調(diào)出，納入下劃基數(shù)。三是在2013年，經(jīng)過海南省積極爭取，中央財政考慮農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老金缺口較大，在原下劃基數(shù)基礎(chǔ)上，又增加了一塊。

2.補助一次性綜合財力。在核定下劃基數(shù)可以保證經(jīng)常性支出的基礎(chǔ)上，考慮海南農(nóng)墾由地方管理后將相應增加企業(yè)職工和農(nóng)墾居民的企業(yè)職工養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險、最低生活保障等民生支出，加重了海南財政負擔，為此，海南省財政部門會同農(nóng)墾總局向中央財政申請一次性財力補助。考慮上述因素，中央財政安排其一次性綜合財力補助，用于幫助解決海南農(nóng)墾歷史遺留問題和改革發(fā)展中的問題，分五年到位。

3.專項資金。2008年以來，中央財政除核定其下劃基數(shù)和一次性財力補助外，每年還通過下達預算指標的方式安排專項資金支持農(nóng)墾農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、購房補貼等工作。

（二）省對市縣教育移交情況。

1.中小學整體移交地方情況。2009年7月至2010年9月，墾區(qū)完成了義務教育中小學校移交地方管理工作，目前劃轉(zhuǎn)的學校均已融入到相關(guān)市縣教育體系。2010年9月至2014年1月，墾區(qū)完成了省農(nóng)墾中學、省農(nóng)墾實驗中學、省農(nóng)墾加來高級中學三所普通高中移交省教育廳管理工作。一是符合條件的成建制整體移交。農(nóng)墾中小學校的機構(gòu)、人員、資產(chǎn)和管理職能先由移交雙方聯(lián)合認定后，對符合條件的一并移交給所在市縣的地方政府管理。其中：人員由雙方認定后分類接收，對未取得教師資格證、超編進校等人員不移交地方，由省農(nóng)墾總局妥善安置；資產(chǎn)全部無償劃轉(zhuǎn)地方政府；債務不移交地方，由省農(nóng)墾總局承擔償還責任。二是人員待遇平穩(wěn)銜接。移交地方后，教師工資、福利待遇等執(zhí)行接收地區(qū)政策標準。原有標準高于地方的，維持其原有保障水平不降低。同時，學生享有與當?shù)毓k學校學生平等的受教育權(quán)利和教育資助政策。三是日常辦學經(jīng)費按生均標準劃入地方基數(shù)。移交地方管理的義務教育學校公用經(jīng)費、校舍維修改造、貧困寄宿生生活補助等資金，按現(xiàn)行政策規(guī)定應由市縣政府負擔部分，核定列入經(jīng)費移交地方補助基數(shù)；非義務教育學校的公用經(jīng)費，原則上按照屬地生均標準核定，列入經(jīng)費移交地方補助基數(shù)。

2.幼兒園教育管理職能移交地方情況。2009年，墾區(qū)中小學移交地方時，并未將幼兒園納入移交范圍。2016年1月至2017年4月，墾區(qū)將農(nóng)場所屬公辦幼兒園的教育職能，移交給市縣政府管理。職能移交后，幼兒園仍作為公辦性質(zhì)的國有企業(yè)辦園，接受所在地教育行政部門的業(yè)務指導，但不列為接收地的事業(yè)單位管理，辦園經(jīng)費按原有渠道解決。

（三）省對市縣醫(yī)療機構(gòu)移交及經(jīng)費劃轉(zhuǎn)情況。

1.省農(nóng)墾直屬三家醫(yī)院移交情況。2016年省農(nóng)墾總醫(yī)院移交海南醫(yī)學院管理，省農(nóng)墾三亞醫(yī)院移交省衛(wèi)生計生委管理，省農(nóng)墾那大醫(yī)院移交儋州市政府管理。具體做法：一是按現(xiàn)狀成建制整體移交。機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)和債務等按現(xiàn)狀，由省農(nóng)墾總局成建制整體移交。二是身份、待遇不變。移交后，移交人員的身份性質(zhì)、級別、專業(yè)技術(shù)職稱、聘用崗位等級保持不變，工資和福利待遇按照有關(guān)政策標準執(zhí)行。三是財政資金的劃轉(zhuǎn)。從2016年起，省農(nóng)墾總局停止安排和撥付移交三所醫(yī)院各項資金。省財政按照省農(nóng)墾總局2015年實際撥付三所醫(yī)院資金數(shù)額扣減省農(nóng)墾總局財政預算基數(shù)劃轉(zhuǎn)給屬地政府。

2.農(nóng)場醫(yī)院、防疫站、衛(wèi)生所移交情況。2016年，全省各國有農(nóng)場醫(yī)院、防疫站和衛(wèi)生所均按現(xiàn)狀成建制移交屬地市縣政府管理。移交后的機構(gòu)性質(zhì)不變，人員身份不變。人員移交方面：在冊在崗人員，原則上要隨著國營農(nóng)場醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)移交地方管理；在崗不在冊的非專業(yè)技術(shù)聘用人員原則上不列入移交范圍，在崗不在冊的專業(yè)技術(shù)聘用人員由屬地市縣政府根據(jù)用人單位的崗位需求情況，結(jié)合有關(guān)規(guī)定具體制定處理辦法；在冊不在崗以及自動離職人員不列入移交范圍。資產(chǎn)移交方面：以2015年7月22日為人員、資產(chǎn)登記造冊的基準時間，截至正式移交之日止，全省農(nóng)場醫(yī)院、防疫站、衛(wèi)生所的國有資產(chǎn)（包括土地、房屋設備、債權(quán)債務等），從農(nóng)場剝離后按照當時的現(xiàn)狀無償劃轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)，一次性整體移交給屬地市縣政府管理。經(jīng)費撥付方面：正式移交后，農(nóng)墾補貼和公共衛(wèi)生補助經(jīng)費由農(nóng)墾劃轉(zhuǎn)屬地政府撥付。

（四）農(nóng)墾土地相關(guān)收入彌補養(yǎng)老保險缺口情況。海南省農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險移交市縣管理以來，繳費職工人數(shù)逐年減少，退休人員不斷增多，基金收不抵支日趨嚴重。為確保離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，增強養(yǎng)老保險基金可持續(xù)運行能力，海南省制定了《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌調(diào)劑金管理暫行辦法的通知》（瓊府辦〔2017〕66號），明確農(nóng)墾土地相關(guān)收入作為省級統(tǒng)籌調(diào)劑金來源，省農(nóng)墾投資控股集團有限公司取得的相關(guān)土地凈收益，按一定比例繳入省級統(tǒng)籌調(diào)劑金，用于彌補各市縣養(yǎng)老保險基金收支缺口。endprint

（五）“居”的情況。2016年，海南省創(chuàng)造性地提出通過設“居”這一基層社會治理方式加快推進農(nóng)墾社會職能移交，完成了東昌等83個“居”設立工作，實現(xiàn)墾區(qū)農(nóng)場設“居”全覆蓋。省財政每年撥付資金支持各市縣承接農(nóng)場社會管理職能。

農(nóng)場社會管理屬地化改革主要目的是實現(xiàn)“政企分開”、“社企分離”。但農(nóng)場所承擔的社會管理和公共服務職能如何從企業(yè)中剝離，盡管探索多年，仍未得到徹底的解決。在省委、省政府的高度重視和正確領(lǐng)導下，特別是在省委副書記、省深化海南農(nóng)墾管理體制改革領(lǐng)導小組組長李軍同志的有力指導下，經(jīng)過東昌、藍洋等農(nóng)場改革試點探索，海南省采取了有別于當前城市和農(nóng)村傳統(tǒng)意義上村（居）委會群眾自治模式，創(chuàng)造性地提出設“居”為社會治理單元的社區(qū)治理新模式。

“居”作為社會治理的單元，是管理區(qū)域范疇。為便于管理和服務，按農(nóng)場人口規(guī)模、區(qū)域范圍，原則上一個農(nóng)場劃定一個居，規(guī)模較大、人口較多，且相對獨立的農(nóng)場分場可單獨劃定一個居。在居的管轄范圍內(nèi)，形成一個在黨的領(lǐng)導下集居民自治、社會管理和公共服務為一體的基層社會治理體系。

二、對黑龍江省推進農(nóng)墾改革的啟示

（一）明確劃轉(zhuǎn)經(jīng)費測算的基本原則。

一是在省編制和人社部門明確農(nóng)墾人員編制和身份的基礎(chǔ)上，為確保市縣能接得住，省級財政統(tǒng)一明確測算劃轉(zhuǎn)經(jīng)費的基本規(guī)則，接收市縣與農(nóng)墾對接后按規(guī)則測算經(jīng)費后，由省級財政部門會同行業(yè)主管部門進行合規(guī)合理性審核。二是按接收教育、衛(wèi)生等社會職能所在市縣同類機構(gòu)的支出標準測算下劃經(jīng)費，并將其做為基數(shù)。同時，考慮下劃后工資、津補貼調(diào)整及養(yǎng)老、醫(yī)保及其他必要支出等還將增加市縣支出，申請采取“基數(shù)加增長”的方式核定移交辦社會職能所需經(jīng)費。

在基數(shù)測算方面，包括三個部分： 1.人員經(jīng)費（工資福利支出和對個人及家庭補助支出），按定崗定編人數(shù)，本著“就高不就低”原則，按所在市縣同類人員的工資、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房公積金、提租補助等標準核定。2.商品服務支出，按定員定額標準和相關(guān)人數(shù)確定。3.項目經(jīng)費，按所在市縣同類單位前五年平均水平確定。

在增長比例測算方面，按農(nóng)墾系統(tǒng)同行業(yè)財務決算實際支出（人員、公用及項目經(jīng)費）前五年遞增率確定。

（二）教育移交測算方法及劃轉(zhuǎn)意見。

1.中小學校成建制移交地方管理。農(nóng)墾中小學的機構(gòu)、人員、社保、資產(chǎn)和管理職能整體移交給所在市縣政府管理。移交地方后，學校納入地方政府管理的同類公辦學校序列，繼續(xù)承擔原有教育職能。

一是經(jīng)費測算基本方法。在職人員經(jīng)費：依據(jù)現(xiàn)行標準核撥，對移交雙方共同認定屬于移交范圍的在職教師，基本工資、政策性津補貼、績效工資、社會保險等執(zhí)行屬地同類學校政策標準，原有標準高于地方的，應確保原保障水平不降低。安排翹尾增量補助，考慮到未來工資上調(diào)及職級晉升等增支因素，擬按接收地同類學校近5年教師工資的平均增幅，安排翹尾增量補助。公用經(jīng)費，根據(jù)中小學校在校學生人數(shù)，按照國家和省規(guī)定的普通小學、普通初中、普通高中年生均公用經(jīng)費財政撥款標準分別為860元、1060元、1600元（高中不含學費收入），以及中央、省、市縣分擔比例劃轉(zhuǎn)地方承擔部分。其他經(jīng)常性項目經(jīng)費：按照屬地同類學校財政撥款安排的經(jīng)常性項目支出近5年平均水平核定，原有水平高于地方的，維持原基數(shù)不變。

二是資產(chǎn)和債務劃轉(zhuǎn)意見。資產(chǎn)無償移交地方。在移交雙方共同對學校資產(chǎn)及債務情況清查核實的基礎(chǔ)上，對流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和在建工程等國有資產(chǎn)，實行成建制無償劃轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)，一次性整體移交屬地市縣政府管理。債務保留農(nóng)墾償還。考慮2008年至2009年中央已基本完成了對國有農(nóng)場的“普九”債務化解，同時要求堅決制止國有農(nóng)場義務教育學校新增債務，本著“誰舉債、誰償還”的原則，對移交前發(fā)生的債務，由省農(nóng)墾總局繼續(xù)承擔償還責任。

三是做好社保接續(xù)工作。社會保險關(guān)系移交前，省農(nóng)墾總局要足額結(jié)清欠繳的社會保險費，保證移交地方后社會保險關(guān)系順利接續(xù)。

2.職業(yè)院校及幼兒園按行業(yè)辦學劃歸地方教育業(yè)務指導?？紤]發(fā)揮行業(yè)辦學優(yōu)勢和管理特色，參照海南省經(jīng)驗做法，對農(nóng)墾系統(tǒng)所屬的高等職業(yè)院校、中等職業(yè)學校、幼兒園，按企辦學校（幼兒園）性質(zhì)劃轉(zhuǎn)所在市縣政府管理，學校（幼兒園）接受所在地教育行政部門業(yè)務指導，經(jīng)費來源按原有渠道解決。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生移交測算方法及劃轉(zhuǎn)意見。

1.經(jīng)費測算基本方法。一是差額補助醫(yī)院。農(nóng)墾總局（含所屬管局）和屬地財政對醫(yī)院人均補助標準采取“就高”原則，在考慮取消藥品加成減少收入因素基礎(chǔ)上，按照前五年基本支出增幅測算補助資金。二是定額補助基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。擬參照屬地基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)政府兜底補助相關(guān)規(guī)定，補助經(jīng)費應保障其正常運轉(zhuǎn)。

具體操作辦法：一是差額補助醫(yī)院經(jīng)費測算。以醫(yī)院2016年農(nóng)墾總局及所屬管局補助在職人員總額和農(nóng)墾各醫(yī)院在職人員數(shù)量為基數(shù)，測算出醫(yī)院人均補助標準。以屬地財政對當?shù)蒯t(yī)院在職人員投入總額和屬地各醫(yī)院在職人員數(shù)量為基數(shù)，測算出醫(yī)院人均財政補助標準。同時考慮實施公立醫(yī)院綜合改革后醫(yī)院取消藥品加成后減少的合理收入（按照2016年藥品費的15%測算），以2012至2016年五年間“就高”原則確定補助醫(yī)院基數(shù)的基本支出年均增幅為參考，測算需補助資金額度。二是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)經(jīng)費測算。以2016年屬地基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)支出情況（基本及項目支出）和在職人員數(shù)量為基數(shù)，測算基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人均開支標準。同時以2012至2016年五年間基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本支出的年均增幅為參考，測算出需補助資金額度。

2.資產(chǎn)負債移交。比照海南省的做法，資產(chǎn)和負債由農(nóng)墾總局整體移交地方。

3.做好社保接續(xù)工作。社會保險關(guān)系移交前，農(nóng)墾總局要足額結(jié)清欠繳的社會保險費，保證移交地方后社會保險關(guān)系順利接續(xù)。

（四）其他。針對黑龍江省農(nóng)墾總局養(yǎng)老保險入不抵支的嚴峻形勢，一是懇請國家對黑龍江省農(nóng)墾總局由于贍養(yǎng)比高等原因形成的養(yǎng)老保險缺口給予補助；二是借鑒海南省農(nóng)墾相關(guān)土地凈收益的一定比例繳入省級統(tǒng)籌調(diào)劑金，用于彌補各市縣養(yǎng)老保險基金收支缺口的做法，出臺政策要求黑龍江省農(nóng)墾總局相關(guān)土地凈收益也拿出一定比例用于彌補農(nóng)墾系統(tǒng)養(yǎng)老金缺口。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責任編輯：凌玉endprint