對(duì)有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考

[摘 要] 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國深化農(nóng)村土地制度改革的重要制度創(chuàng)新。近年來各地土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，總體上是平穩(wěn)健康的，但也存在諸如違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、 “非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重、流轉(zhuǎn)土地導(dǎo)致糾紛頻發(fā)等一些現(xiàn)實(shí)問題。在新的時(shí)代條件下，有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，必須正確處理好“六個(gè)關(guān)系”，即農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，以及推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與保障農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)、加快推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)與維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用與更好發(fā)揮政府作用等關(guān)系。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村改革；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；土地制度改革；土地資源配置

[中圖分類號(hào)] F301.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）05-0076-08

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國深化農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，也是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。近年來，隨著我國農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平隨著投入增加而不斷提高，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快。目前全國已有三分之一的土地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，2.3億農(nóng)戶中約有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。實(shí)踐證明，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必然趨勢(shì)，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的必然要求，必須積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)土地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重

由于近年來我國糧食作物經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)偏低，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營主體基于經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，在流轉(zhuǎn)耕地上從事“非糧”活動(dòng)，有的甚至從事“非農(nóng)”活動(dòng)，背離了國家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨。從調(diào)查情況看，各地普遍存在對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺乏和引導(dǎo)不力等問題，一些地方流轉(zhuǎn)土地“非糧化”比例已高達(dá)50%以上。如果這種現(xiàn)象在局部地區(qū)存在，短期內(nèi)糧食供應(yīng)和糧食價(jià)格可能不會(huì)出現(xiàn)問題，如果范圍持續(xù)擴(kuò)大，那么，一旦遇上不可預(yù)見的自然災(zāi)害，必然會(huì)引發(fā)糧食價(jià)格波動(dòng)、糧食供應(yīng)緊張的問題，應(yīng)引起我們尤其是決策者的高度重視。

（二）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)和服務(wù)相對(duì)滯后

據(jù)調(diào)查，目前不少縣、鎮(zhèn)、村都建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，但由于宣傳不到位，再加上服務(wù)范圍不夠大、服務(wù)領(lǐng)域不夠廣、服務(wù)質(zhì)量不夠高等問題存在，致使這些服務(wù)組織知名度低、影響力小，仍有相當(dāng)多的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中不去找服務(wù)組織，甚至根本不清楚當(dāng)?shù)厥欠裼羞@樣的服務(wù)組織存在，嚴(yán)重缺乏規(guī)范完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)多局限在本村或鄰村范圍內(nèi)，致使一些服務(wù)組織仍處于自發(fā)狀態(tài)和低水平。服務(wù)組織建設(shè)滯后和服務(wù)缺位是制約土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行的重要因素之一。

（三）強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

依法、自愿、有償是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所必須堅(jiān)持的基本原則。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)看似是農(nóng)民自愿，實(shí)則是鎮(zhèn)、村干部利用職權(quán)勸誘農(nóng)民統(tǒng)一進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。一些地方還以招商引資、建設(shè)重點(diǎn)工程為名，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，違背了部分農(nóng)民的意愿。有的地方片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，存在盲目求大、求快傾向，超越了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速度和農(nóng)民的接受程度。

（四）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題大量存在

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益沒有得到充分有效保障。一方面土地流轉(zhuǎn)行為混亂，農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府組織強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)與書面合同流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在；另一方面農(nóng)村基層干部暗箱操作、一手包辦問題依然突出，操作過程不透明，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏參與權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。據(jù)調(diào)查，約有40%的農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的。

（五）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營引發(fā)的糾紛居高不下

由于流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的權(quán)益保障機(jī)制尚不健全，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格難以統(tǒng)一確定，農(nóng)戶擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后價(jià)格上漲自己會(huì)吃虧，而流入方則擔(dān)心產(chǎn)業(yè)效益不好，往往把土地流轉(zhuǎn)價(jià)格壓得很低，在這種情況下，有時(shí)雙方難以協(xié)商一致，一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。特別是口頭協(xié)議多，缺乏合同約束，即使簽訂了合同，也存在條款內(nèi)容不完善、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)力義務(wù)約定不規(guī)范和缺乏第三方簽證等問題，法律約束力不強(qiáng)，為爾后產(chǎn)生糾紛埋下隱患。從調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格糾紛和流轉(zhuǎn)到期地上附屬物處理糾紛較多，且處理難度較大。

（六）趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

雖然大多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)是依法自愿的市場(chǎng)行為，合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也是確保農(nóng)民收益的重要保障，但是一些地方“非糧”“非農(nóng)”經(jīng)營大戶的過度趨利行為所引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格無序攀升且偏離實(shí)際的現(xiàn)象，進(jìn)一步加重了土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”傾向。從調(diào)查情況看，目前不少“非糧”“非農(nóng)”經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝已達(dá)到1500～2000元。而據(jù)報(bào)道，目前我國規(guī)模種糧平均凈收益每畝仍在1000元以下。

二、如何有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

習(xí)近平總書記在2016年安徽省小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。這“四個(gè)不能”，是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的底線，必須堅(jiān)決落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，在新的時(shí)代條件下，有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，需要正確處理好以下“六個(gè)關(guān)系”：

（一）正確處理好農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系

眾所周知，我國農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)戶對(duì)集體土地有承包的權(quán)利，而土地經(jīng)營權(quán)則是農(nóng)民對(duì)承包土地進(jìn)行自主生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。從現(xiàn)有法律和政策來看，農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)派生于土地所有權(quán)、派生出土地經(jīng)營權(quán)。因此，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)土地所有權(quán)是前提，穩(wěn)定土地承包權(quán)是基礎(chǔ)，放活土地經(jīng)營權(quán)是核心。只有正確處理好農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，才能更好地推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確指出：要圍繞正確處理好農(nóng)民和土地這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。應(yīng)該說，《意見》從政策層面上進(jìn)一步厘清了人們關(guān)注的土地所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)益關(guān)系，進(jìn)一步明晰了實(shí)行“三權(quán)”分置的基本原則、實(shí)施辦法和保障措施，是一個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的綱領(lǐng)性文件。落實(shí)中央《意見》，一方面要堅(jiān)持把落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)作為基本遵循，盡快確定土地所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)益邊界及相互權(quán)利關(guān)系，特別要通過制定穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的具體意見、加快開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證和積極推進(jìn)發(fā)展土地流轉(zhuǎn)、土地托管、土地入股等多種形式，充分發(fā)揮農(nóng)村土地“三權(quán)”的各自功能和整體效用，盡快形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的新格局；另一方面要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)，通過堅(jiān)持和完善流轉(zhuǎn)土地用途管制制度、建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度、構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系等措施，確保農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的有效實(shí)施。

（二）正確處理好推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與尊重農(nóng)民主體地位的關(guān)系

改革開放30多年來，我國農(nóng)村的改革發(fā)展體現(xiàn)了堅(jiān)持以農(nóng)民為中心的發(fā)展思想，突出了農(nóng)民的主體地位。因此，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中也必須尊重農(nóng)民的主體地位，全面落實(shí)好農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第一，要充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)中遵循的首要原則是農(nóng)民自愿，任何政府組織和個(gè)人都不得以任何理由強(qiáng)行推動(dòng)或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，這是事關(guān)農(nóng)民權(quán)利的大問題，是落實(shí)執(zhí)政為民和堅(jiān)持以人民為發(fā)展中心的原則問題，必須堅(jiān)決落到實(shí)處。凡是有違農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)行為，都應(yīng)制止和糾正。第二，要高度重視農(nóng)民訴求。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中一定要關(guān)注農(nóng)民訴求，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民關(guān)切的問題。要建立公平公正、科學(xué)規(guī)范的制度平臺(tái)，讓廣大農(nóng)民有機(jī)會(huì)與基層干部以及流入方等其他利益相關(guān)者進(jìn)行理性、平等的協(xié)商，努力達(dá)到各方認(rèn)可、公平均衡的協(xié)商結(jié)果。要大力培育和發(fā)展各類農(nóng)村社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織在反映農(nóng)民訴求方面的重要作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與土地流轉(zhuǎn)工作。第三，要健全完善農(nóng)民參與機(jī)制。一方面要積極培育土地流轉(zhuǎn)中的利益表達(dá)主體，采取有效措施將分散的農(nóng)民組織起來，形成維護(hù)自身利益的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)；另一方面要積極拓寬和暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道，通過設(shè)置政府熱線電話、建立網(wǎng)上對(duì)話平臺(tái)等多種方式，讓土地流轉(zhuǎn)中的利益表達(dá)主體有足夠的表達(dá)空間和暢通的表達(dá)渠道，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，還要充分利用各種必要的行政手段，有效調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)中的利益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。

（三）正確處理好發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與保障農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)系

土地是一種不可再生的自然資源，也是一種最基本的生產(chǎn)要素。任何形式的土地流轉(zhuǎn)，都會(huì)涉及到農(nóng)民的土地利益，而不同的利益訴求必然會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛發(fā)生，如果不及時(shí)采取措施進(jìn)行有效控制和及時(shí)協(xié)調(diào)解決，就很可能給國家?guī)碚?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的巨大風(fēng)險(xiǎn)。所以，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，必須牢牢把握農(nóng)民與土地關(guān)系這條主線，正確處理好農(nóng)民與土地這一重要關(guān)系。無論在什么情況下，土地流轉(zhuǎn)都要堅(jiān)持以農(nóng)民為主體、政府扶持引導(dǎo)、市場(chǎng)配置資源的原則，都要體現(xiàn)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，決不能以任何理由忽視農(nóng)民訴求、損害農(nóng)民利益，決不能把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程演變成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪過程，更不能把農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地作為進(jìn)城落戶的基本條件，使無地農(nóng)民群體被動(dòng)擠出。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的那樣，農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動(dòng)。農(nóng)民失去土地，如果在城里待不住，就容易引發(fā)大問題。我們一定要切記，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)。因此，我們?cè)谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，要深刻認(rèn)識(shí)我國的基本國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，牢牢把握好土地流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的“度”，著力找準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)的利益平衡點(diǎn)，通過建立健全土地流轉(zhuǎn)利益共享機(jī)制，讓更多的農(nóng)民能夠以土地和勞動(dòng)力等要素入股，并以股民身份參與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營和利潤分享，參與土地流轉(zhuǎn)后增值收益的利益分配，最大限度地保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的安全性、穩(wěn)定性和增長性，讓農(nóng)民有更多的獲得感。

（四）正確處理好促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的關(guān)系

推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是改變農(nóng)業(yè)“四化同步”短腿的重大任務(wù)，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)既要靠農(nóng)業(yè)自身的內(nèi)生動(dòng)力，又要靠外部生產(chǎn)要素的平等交換和資本融入，兩者缺一不可。當(dāng)前，在資本積累和趨利性的雙重作用下，正在驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)工商資本大舉進(jìn)入農(nóng)村、投向農(nóng)業(yè)，由此所形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式快速擴(kuò)張，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也增加了農(nóng)民收入。但我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)落后，未來我國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展仍然需要大量的原生農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)力，需要以農(nóng)業(yè)為終生職業(yè)、以鄉(xiāng)村為基本生存空間的億萬農(nóng)民群體，需要有知識(shí)、有文化、有專業(yè)技能的高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍在農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的有效組織和協(xié)調(diào)下的適度規(guī)模發(fā)展。但對(duì)于大量工商資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后產(chǎn)生的一些傾向性問題，應(yīng)引起決策者們的高度重視，既要注重政策鼓勵(lì)，又要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，更要實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。一方面應(yīng)充分發(fā)揮工商企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，支持在與之相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行適度規(guī)模發(fā)展；另一方面應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社與農(nóng)民利益關(guān)系密切和穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，給予必要的政策支持和資金扶持，在更廣泛的農(nóng)村區(qū)域內(nèi)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食安全始終是國家安全的基石。現(xiàn)階段保障糧食安全仍是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第一要?jiǎng)?wù)，而保障糧食安全的根本在耕地。有效制止土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，就要在研究出臺(tái)農(nóng)業(yè)政策上既要考慮保證糧食產(chǎn)量問題，又要考慮提高糧食生產(chǎn)效益問題，努力在兩者之間尋找利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)既保證農(nóng)民生產(chǎn)糧食、又保障農(nóng)民增加收入，確保實(shí)現(xiàn)“雙贏”。當(dāng)前應(yīng)把握好以下兩點(diǎn)：一是要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。資本追求高額利益是資本的特性，任何工商資本投向農(nóng)業(yè)都是沖著利益而來。要積極適應(yīng)市場(chǎng)變化，只要農(nóng)民能夠增收、農(nóng)業(yè)能夠增效，土地是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)的變化自由決定。二是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一方面要通過出臺(tái)政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，鼓勵(lì)和支持糧食生產(chǎn)，多措并舉提高糧食生產(chǎn)效益，確保國家糧食安全；另一方面地方政府要根據(jù)國家糧食生產(chǎn)需要，研究設(shè)置土地流轉(zhuǎn)底線，建立準(zhǔn)入制度，明確規(guī)定經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)耕地不得隨意改變其用途。

（五）正確處理好加快推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)與維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系

農(nóng)村和諧穩(wěn)定是廣大農(nóng)民的切身利益，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)必須以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為前提，堅(jiān)持讓農(nóng)民參與、讓農(nóng)民做主，高度關(guān)切和回應(yīng)農(nóng)民訴求，及時(shí)有效化解各種矛盾糾紛，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義重大，且本身符合生產(chǎn)規(guī)律，是大勢(shì)所趨，但需要有一個(gè)較長的漸進(jìn)過程。在今后相當(dāng)長的時(shí)間里，農(nóng)戶家庭仍將是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，特別是許多地方二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位有限，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活保障，同時(shí)還承擔(dān)著部分農(nóng)民的就業(yè)功能，甚至是脫貧致富的希望。各地一定要充分認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的長期性和復(fù)雜性，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)村實(shí)際等客觀條件，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移規(guī)模以及農(nóng)村社會(huì)保障水平提高相適應(yīng)。一是要真正把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)和決定權(quán)交給農(nóng)民，地方政府可以示范和引導(dǎo)，但不能代替農(nóng)民選擇和決定，也不能搞強(qiáng)迫命令、一刀切，更不能人為地盲目求大、求快，對(duì)大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，凡是存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的土地流轉(zhuǎn)一律不得強(qiáng)行推動(dòng)。二是要進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善服務(wù)體系，提高服務(wù)水平，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運(yùn)行，努力提高農(nóng)民的認(rèn)可度和滿意率。三是要及時(shí)查處糾正土地流轉(zhuǎn)中的違規(guī)違法行為，對(duì)那些違背農(nóng)民意愿和侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，必須堅(jiān)決查處、嚴(yán)肅問責(zé)。四是要建立和完善協(xié)商、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，做到及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的各種問題，客觀公正地處理好各方訴求和矛盾糾紛，努力維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

（六）正確處理好充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用與更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。土地是重要的經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)資源，一方面土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的過程，在這個(gè)過程中理應(yīng)由市場(chǎng)起決定性作用，地方政府和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不能越權(quán)包辦；另一方面土地作為一種特殊的自然資源，不是完全市場(chǎng)化的生產(chǎn)要素，尤其我國農(nóng)村土地屬集體所有，決定了在放活土地經(jīng)營權(quán)過程中要受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的限制，必須更好地發(fā)揮政府有形之手的作用。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，政府組織既要克服越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，又要加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)管和服務(wù)，通過更好地發(fā)揮政府作用來校正市場(chǎng)的偏差、彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。一是要在堅(jiān)持土地承包關(guān)系長久不變和充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索建立市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制和退出機(jī)制。不管是什么情況，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)，都不能直接用行政手段強(qiáng)行推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營，都不能要求農(nóng)民把放棄承包地作為進(jìn)城落戶的硬性條件。二是要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，一方面要研究制定有關(guān)扶持政策，加快培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和各類服務(wù)組織，提高社會(huì)化服務(wù)水平；另一方面要研究制定支持穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、限制流轉(zhuǎn)土地用途、禁止流轉(zhuǎn)土地撂荒行為、鼓勵(lì)扶持發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、保障土地流入方經(jīng)營穩(wěn)定性和長期性等方面的政策規(guī)定。同時(shí)還要制定在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新技術(shù)新成果推廣應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏運(yùn)輸營銷等方面的優(yōu)惠政策，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。三是要建立科學(xué)、公開、開放、透明的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制和指導(dǎo)機(jī)制，建立切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低保護(hù)價(jià)制度，在最低保護(hù)價(jià)基礎(chǔ)上由市場(chǎng)具體決定土地的流轉(zhuǎn)交易價(jià)格，這樣既可防止一些地方惡意壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格損害農(nóng)民利益的行為，又能遏制土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在利益驅(qū)動(dòng)下的無序攀升現(xiàn)象。四是要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)作用，做到放管結(jié)合，只要土地流轉(zhuǎn)合法合規(guī)，無論是租賃土地進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，還是以土地入股獲取分紅收益，或者以土地經(jīng)營權(quán)為抵押、擔(dān)保獲得創(chuàng)業(yè)貸款，任何創(chuàng)新的方式都可以大膽試、大膽探索。五是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的培育，努力構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，特別要加快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供全方位服務(wù)。六是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障的覆蓋面、建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療制度以及健全對(duì)特困群體的政府托底政策，并不斷提高保障水平，逐漸弱化并最終取代農(nóng)村土地的保障功能，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度和農(nóng)地制度變革成本。

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