農(nóng)村改革視野下土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建

黃勝章

摘要：當(dāng)前農(nóng)村改革的重點(diǎn)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革。文章回顧了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革歷程，分析了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度障礙的主要表現(xiàn)：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的殘缺、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制度的障礙、產(chǎn)權(quán)管理制度不健全等；提出要在法律層面明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體，賦予承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)屬性，要構(gòu)建合理的集體土地征用制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制度、改革試點(diǎn)產(chǎn)權(quán)制度等建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革；土地產(chǎn)權(quán)制度；田東

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革回顧

農(nóng)村問題是中國經(jīng)濟(jì)改革的重要問題，而農(nóng)村問題的核心是土地問題。因此，農(nóng)村土地改革歷來都是中國經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，回顧中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史就是從農(nóng)村土地改革開始的。新中國農(nóng)村土地改革經(jīng)歷了土地農(nóng)民私有向土地完全公有再到集體所有的轉(zhuǎn)變過程。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)戶承包以后獲得經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，原則上承包期為15年。2002年8月頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包期限在原來的基礎(chǔ)上延長至少30年不變。這一階段的改革實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村發(fā)生了天翻地覆的變化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和城市化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的弊端日益顯現(xiàn)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，這個(gè)重大決定指明要強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，表明中國進(jìn)入了新一輪的土地改革。黨的十八大報(bào)告提出農(nóng)村土地制度改革的的核心理念是以權(quán)利保障為中心，將土地按照計(jì)劃配置的方式轉(zhuǎn)化為通過市場(chǎng)進(jìn)行，根本目標(biāo)是建立集體土地和國有土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。這就要求構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)，在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)。

從黨的十七大以來特別是十八大以來農(nóng)村土地制度改革的總的發(fā)展方向看，當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革面臨的問題是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度問題。“產(chǎn)權(quán)制度是所有經(jīng)濟(jì)制度的核心制度，土地產(chǎn)權(quán)制度又是所有經(jīng)濟(jì)制度的核心制度，這是由土地資源的基礎(chǔ)性、稀缺性決定的?！敝袊r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革最早開始于20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。進(jìn)入新世紀(jì)特別是2010年后，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的明顯加快，各地加大了改革的力度。黨的十七屆三中全會(huì)將農(nóng)村土地改革發(fā)展引向新的階段。到2014年、2015年進(jìn)一步加大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，在深化經(jīng)濟(jì)改革的大背景下，特別是在深化農(nóng)村土地改革的視野下，如何創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。許多專家認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)村的又一次有重大影響的改革。

2008年國務(wù)院把成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試點(diǎn)城市，成都市制定了《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)總體方案》，開始探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。明確農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，房屋、林木等資產(chǎn)的所有權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)化改革，并建立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，成為全國首家產(chǎn)權(quán)綜合交易中心；制定產(chǎn)權(quán)抵押融資方案，完善產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)體系；同時(shí)，國務(wù)院還在重慶市、湖北武漢市和鄂州市、山東棗莊市、廣西田東縣進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。這6個(gè)地方都進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革試驗(yàn)，結(jié)合自身的實(shí)際，探索各有特點(diǎn)的形式和模式?；凇俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”的成都模式，基于“兩型社會(huì)”的武漢模式，基于“地票制度”的重慶模式，基于“五權(quán)兩指標(biāo)”的鄂州模式，基于“一證一所一社”的棗莊模式，基于產(chǎn)權(quán)股份和土地信托帶動(dòng)扶貧發(fā)展的田東模式。這6地試點(diǎn)依托農(nóng)村改革試點(diǎn)的政策優(yōu)勢(shì)，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的新路子，目的是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)交易，激發(fā)農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的活力。這6地試點(diǎn)內(nèi)容的相同點(diǎn)表現(xiàn)在：一是全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)工作；二是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系的建設(shè)，主要是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（所），作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流通平臺(tái)；三是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度的建設(shè)；四是拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資抵押業(yè)務(wù)范圍；五是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。試點(diǎn)工作取得良好的示范作用，取得了明顯的社會(huì)效果：一是推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；二是緩解了農(nóng)村發(fā)展融資難的問題；三是縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。

全國6地試點(diǎn)各自的特點(diǎn)在于：成都、重慶試點(diǎn)重在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，特點(diǎn)是城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的交易，成都、重慶、武漢建立全省或一個(gè)大區(qū)域范圍的綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心；鄂州、棗莊重點(diǎn)推進(jìn)建立市、縣、鄉(xiāng)的產(chǎn)權(quán)交易體系。試驗(yàn)涵蓋了東、中、西部地區(qū)，發(fā)達(dá)、中等、貧困地區(qū)。田東縣的試點(diǎn)體現(xiàn)了“縣一級(jí)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)將成為主體”的十八大精神。田東縣試點(diǎn)的創(chuàng)新之處在于：以縣為中心，在貧困地區(qū)探索產(chǎn)權(quán)改革，內(nèi)容包括基本的土地產(chǎn)權(quán)交易，在金融領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)權(quán)的抵押貸款放寬限制與重點(diǎn)扶持。田東試點(diǎn)基于產(chǎn)權(quán)股份和土地信托帶動(dòng)扶貧發(fā)展，這一模式進(jìn)一步豐富了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的內(nèi)容。

全國6地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的啟示在于：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革需要政府和政策的大力支持。特別是改革試點(diǎn)的初期，政府和政策的扶持十分重要。政府組織實(shí)施開展農(nóng)村土地確權(quán)，引導(dǎo)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立和完善各種產(chǎn)權(quán)交易制度，維持市場(chǎng)交易秩序以及加快農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的建設(shè)、維護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的合法利益，在這些服務(wù)上都發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)作用。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革需要有一個(gè)完善的農(nóng)村金融服務(wù)體系來支持。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革要充分利用改革試點(diǎn)的政策優(yōu)勢(shì)，大膽探索。

二、全國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易田東試點(diǎn)的探索

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)，以一系列的項(xiàng)目為實(shí)驗(yàn)依托，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的各有關(guān)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)進(jìn)行試驗(yàn)。為此，筆者以全國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易田東試點(diǎn)為調(diào)查對(duì)象，剖析農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的障礙，以探索有關(guān)制度創(chuàng)新。

2011年以來廣西加速推進(jìn)農(nóng)村土地改革及土地產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)。2011年12月田東獲批以“深化農(nóng)村金融體制改革”為主題的“國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”；2014年11月獲批參與第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)——扶貧開發(fā)綜合改革。田東縣作為全國24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，也是目前廣西唯一獲批為國家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的縣份。田東縣積極探索，勇于創(chuàng)新，全面深化推進(jìn)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的工作，努力實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村金融服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)”。2012年田東縣在全國6個(gè)以金融改革為主題的試驗(yàn)區(qū)中率先出臺(tái)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的意見》，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)研發(fā)新型涉農(nóng)信貸產(chǎn)品，擴(kuò)大貸款擔(dān)保物范圍，鼓勵(lì)農(nóng)民運(yùn)用自身產(chǎn)權(quán)來抵押貸款。試點(diǎn)取得明顯效果，試點(diǎn)倉4新產(chǎn)品包括：土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款、集體林權(quán)抵押貸款、“信貸+保險(xiǎn)”產(chǎn)品、中小企業(yè)集合票據(jù)和“惠農(nóng)卡”大型農(nóng)機(jī)具抵押貸款等等。試點(diǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣性拓寬了涉農(nóng)資金的融資渠道，產(chǎn)生了實(shí)實(shí)在在的效益。其主要做法是：

1.推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)上市?；就瓿杉w建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地和房屋的確權(quán)頒證工作，全面開展土地承包權(quán)確權(quán)、登記工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入市創(chuàng)造條件。

2.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，擴(kuò)大農(nóng)村生產(chǎn)融資渠道。主要是籌建田東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押、交易，促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難問題。田東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心于2012年12月掛牌成立，是目前廣西唯一一家專業(yè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。產(chǎn)權(quán)交易中心從機(jī)構(gòu)上填補(bǔ)了廣西空白，并在業(yè)務(wù)上取得重大突破，取得了實(shí)實(shí)在在的成果，標(biāo)志著以田東縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為核心的農(nóng)村交易市場(chǎng)逐步活躍，輻射帶動(dòng)及激活農(nóng)村生產(chǎn)要素的作用已經(jīng)顯現(xiàn)。田東縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心自2012年12月成立至2016年3月末交易工作取得良好進(jìn)展。（1）累計(jì)主持產(chǎn)權(quán)交易10060宗，交易額8.39億元，其中：2013年1424宗，交易額1.54億元；2014年3900宗，交易額3.61億元；2015年4473宗，交易額3.04億元；2016年截至3月末263宗0.20億元。（2）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)鑒證8.28萬畝，其中：2013年1.49萬畝；2014年3.92萬畝；2015年2.72萬畝；2016年截至3月末0.15萬畝。（3）產(chǎn)權(quán)抵押貸款161宗4.76億元，其中：2012年4宗0.02億元；2013年25宗0.3億元；2014年43宗2.21億元；2015年67宗1.42億元；2016年截至3月末22宗0.81億元。田東建成廣西產(chǎn)權(quán)交易中心后，努力將田東縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心打造成為區(qū)域性交易平臺(tái)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。繼續(xù)擴(kuò)大交易品種和服務(wù)范圍，創(chuàng)新服務(wù)領(lǐng)域。推動(dòng)合理收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的可持續(xù)經(jīng)營，推動(dòng)其跨行業(yè)、跨所有制、跨區(qū)域發(fā)展。

田東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的成效體現(xiàn)在：第一，建立并完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，特別是加強(qiáng)了縣一級(jí)平臺(tái)的建設(shè)。第二，全面推進(jìn)農(nóng)村資源確權(quán)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)提供產(chǎn)品。第三，積極探索新的產(chǎn)權(quán)改革。探索以農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)為核心的股份制改革，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和社會(huì)管理機(jī)制。探索貧困村“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)+社會(huì)資本”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。第四，積極探索土地信托。探索農(nóng)村土地信托合作模式——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)+政策性金融+社會(huì)資本模式，創(chuàng)新開展土地流轉(zhuǎn)信托試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、政策性金融和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效融合。第五，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理制度，為構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理體系提供制度保障。田東縣先后出臺(tái)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款意見》《農(nóng)村集體“三資”管理制度（試行）》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》《田東縣2014年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，正在制定《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不良貸款抵押物處置辦法》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理聯(lián)席會(huì)議制度》等一系列文件，探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易仲裁機(jī)制，為全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理提供制度保障。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的障礙

雖然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)取得了明顯的成效，但是進(jìn)一步的深化改革仍然存在諸多障礙。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國《憲法》《土地管理法》《民法》《農(nóng)業(yè)法》等都明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。但集體所有落實(shí)到哪一級(jí)的集體上不清楚。中國農(nóng)村集體所有指的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體落實(shí)到哪一級(jí)，幾部法律界定不一致。《憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬國家所有外，屬于集體所有。僅是籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》將集體所有界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)組織、村民委或村集體經(jīng)濟(jì)組織兩級(jí)。《土地管理法》將集體所有界定為可以是村民委也可以是村民小組?！掇r(nóng)業(yè)法》則界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，跟《憲法》《民法》規(guī)定不完全一致。產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定的多樣與交叉造成了人們認(rèn)識(shí)的模糊，也造成農(nóng)民主體意識(shí)的模糊，從而造成責(zé)權(quán)分配的混亂。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的殘缺

由于產(chǎn)權(quán)主體的模糊，導(dǎo)致土地處置權(quán)不明確。農(nóng)民集體不能充分行使土地的各項(xiàng)權(quán)力。主要表現(xiàn)在政府征用土地權(quán)力的濫用。按照產(chǎn)權(quán)理論，完整的產(chǎn)權(quán)是一個(gè)完整的權(quán)力。雖然法律規(guī)定，國家因用于公共利益可以征用集體土地，并給予一定的征地補(bǔ)償，但在現(xiàn)實(shí)中，由于對(duì)“國家利益”和給予補(bǔ)償沒有明確規(guī)定，政府濫用征地權(quán)力并給農(nóng)民的征地補(bǔ)償過低，不同程度地?fù)p害了農(nóng)民的利益。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本制度障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。我國實(shí)行土地國有和集體所有制兩種形式。并規(guī)定利用土地建設(shè)必須申請(qǐng)使用國有土地，這樣就硬性規(guī)定了集體土地使用需經(jīng)過征用這個(gè)環(huán)節(jié)，農(nóng)村土地?zé)o法直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。在征地過程中，國家擁有征地特權(quán)，普遍存在補(bǔ)償過低等現(xiàn)象，使農(nóng)民的土地資源價(jià)值無法有效實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題主要是農(nóng)村宅基地使用權(quán)和其他集體建設(shè)用地使用權(quán)的管理規(guī)定：

1.對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的限制性規(guī)定。農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以說是農(nóng)民的一種福利和保障，城市人不得享受。法律規(guī)定農(nóng)村宅基地不得轉(zhuǎn)讓，但沒有限制宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓。這種規(guī)定讓農(nóng)民通過賣房獲利，但雙方都沒有得到明確的產(chǎn)權(quán)，無法盤活農(nóng)村資源要素。

2.其他建設(shè)用地使用權(quán)的限制性規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)用地，任何單位或個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國有土地。這個(gè)規(guī)定使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)受到很大范圍的限制。實(shí)際上，由于監(jiān)管不力及現(xiàn)實(shí)農(nóng)村發(fā)展的客觀需要，違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。如何規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新集體土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，是必須面對(duì)和解決的問題。

（四）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的制度障礙

1.土地承包經(jīng)營權(quán)存在先天不足。（1）我國對(duì)集體土地實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)）兩權(quán)分離制度。土地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民。土地承包經(jīng)營權(quán)被定位為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在產(chǎn)權(quán)主體模糊的情況下，僅具有處分權(quán)能，支配力受到諸多限制。在我國現(xiàn)行的法律制度里，從來不正面承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的合法性?，F(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)此有三種立法模式：一是直接明令禁止?！叭纭稉?dān)保法》第37條第2款明確禁止‘耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他土地使用權(quán)抵押，《物權(quán)法》第184條第2款延續(xù)了這一規(guī)定，僅增加了一款‘但法律規(guī)定可以抵押的除外”?！段餀?quán)法》規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓，但能否抵押規(guī)定不明。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)定較為復(fù)雜。二是間接給予禁止。如《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，認(rèn)定為無效。這一司法解釋間接否定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性。三是避而不談。如《農(nóng)村土地承包法》中第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”，這條規(guī)定直接回避了以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的問題。實(shí)際上這些規(guī)定限制了抵押品的范圍。（2）所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，造成行政干預(yù)嚴(yán)重，難于完全履行其處分權(quán)能。

2.宅基地使用權(quán)抵押貸款的否定性規(guī)定。法律明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押貸款，但央行的政策是允許宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和探索?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。2010年中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》指出要探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，在有條件的地方開展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)，豐富“三農(nóng)”貸款有效方式。明顯存在法律與改革要求相沖突的情況。

3.農(nóng)村房屋抵押規(guī)定的模糊。法律沒有規(guī)定農(nóng)村房屋可以抵押，但是也沒有禁止農(nóng)村房屋抵押。從法律分析來看，現(xiàn)在宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)是分別賦權(quán)。宅基地使用權(quán)是集體的，是集體所有下的使用權(quán)，房屋是私權(quán)。對(duì)宅基地雖然也是將集體所有權(quán)和使用權(quán)分離，但宅基地制度演化的結(jié)果是強(qiáng)化了前者，模糊了后者。在構(gòu)建宅基地制度時(shí)，集體所有權(quán)是越做越強(qiáng)，農(nóng)戶使用權(quán)的保障在制度構(gòu)架里面是缺乏的，農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)功能基本喪失。十八屆三中全會(huì)的文件中提出農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以試點(diǎn)抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，沒有提及宅基地使用權(quán)，這就是未來想把房屋的所有權(quán)權(quán)能越做越大。但這個(gè)所有權(quán)是在宅基地的使用權(quán)上的，兩者之間存在實(shí)物上的不可分割和權(quán)能上的分割。農(nóng)村的改革實(shí)踐已有了突破，一些地方的農(nóng)民現(xiàn)在基本上把使用權(quán)和房屋打通了，從相關(guān)的法律規(guī)定來看，農(nóng)村房屋應(yīng)當(dāng)是允許抵押的，《擔(dān)保法》第34條規(guī)定“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物”，這里指的范圍就很廣，對(duì)農(nóng)村房屋抵押貸款沒有做出專門規(guī)定。

4.程序方面的障礙。受農(nóng)村土地集體所有的基本制度影響，土地所有權(quán)人與承包人、使用人分離，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村土地、房屋、林權(quán)、水面、灘涂等進(jìn)行抵押時(shí)，增加了需經(jīng)集體同意的環(huán)節(jié)。因此，在抵押過程中，就存在故意找理由拒絕或拖延時(shí)間，或拖延出具證明或要求承包人將抵押物轉(zhuǎn)給他人等情況，這實(shí)際上在程序上造成一定的障礙，該環(huán)節(jié)給抵押行為能否順利開展帶來了極大的不確定性。

5.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。確權(quán)困難，影響農(nóng)民融資能力。就農(nóng)村土地確權(quán)而言，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作任務(wù)艱巨。以土地經(jīng)營權(quán)為例，田東縣第二輪土地延包，涉及7.5萬農(nóng)戶26萬畝土地，田東僅在百渡村、布兵村5個(gè)屯進(jìn)行試點(diǎn)，完成147戶500多畝土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放工作。已經(jīng)確權(quán)的還只是零頭。全縣林改面積234萬畝，215萬畝已發(fā)證，但不少發(fā)證地塊仍存在權(quán)屬糾紛。很多農(nóng)戶沒辦理宅基地土地證、房屋所有權(quán)證。大部分農(nóng)村集體資產(chǎn)資源也沒確權(quán)頒證。究其原因，國土部門在1988年起實(shí)施農(nóng)村宅基地初始發(fā)證，應(yīng)辦證83000宗，僅辦理61300宗，加上近十年來農(nóng)村新增的建房用地辦證跟不上，農(nóng)村違章占地建房現(xiàn)象突出。還有就是對(duì)農(nóng)村的房產(chǎn)登記沒有強(qiáng)制性，目前只有縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的少數(shù)農(nóng)戶辦理農(nóng)村房屋所有權(quán)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)處于空白。依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、土地流轉(zhuǎn)、專業(yè)合作社開展的信貸服務(wù)規(guī)模較小；以動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押和權(quán)利質(zhì)押開展的貸款服務(wù)創(chuàng)新不足。就田東縣而言，目前上市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)僅限于林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、大型農(nóng)機(jī)等。農(nóng)村可用于抵押貸款的房產(chǎn)為數(shù)不多。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)不明晰，根本無法正常上市交易。

6.土地產(chǎn)權(quán)管理制度不健全。以田東為例，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在田東乃至整個(gè)廣西都是新生事物，目前廣西還沒有一套農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管制度來規(guī)范市場(chǎng)行為，缺乏交易仲裁制度，未來涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易爭(zhēng)端如何解決，這些問題均有待解決。

此外，產(chǎn)權(quán)交易雙方進(jìn)場(chǎng)交易的自覺性不夠。實(shí)際上也是法律意識(shí)不夠，交易雙方不想走程序，圖簡單，地下交易十分普遍，造成資源浪費(fèi)，農(nóng)民利益得不到保障，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題，是整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系沒有完全建立所致，雖然有了基本框架和結(jié)構(gòu)，但還是粗線條的欠細(xì)化的一個(gè)格局。“土地承包經(jīng)營權(quán)制度法律規(guī)定分散、不系統(tǒng)，作為制度制定者的國家，把承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律規(guī)定分散在民法通則、擔(dān)保法、農(nóng)業(yè)法、村民委員會(huì)組織法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法和諸多行政法規(guī)或黨的文件中，這種狀況顯然造成了法律適用的沖突與困難，與農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)法律的要求不相適應(yīng)，加快立法步伐迫在眉睫?！?/p>

四、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建

（一）法律層面制度的構(gòu)建

1.明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。按照產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)越清晰，交易成本越低。根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)所有權(quán)的有效性原理，與財(cái)產(chǎn)買賣相關(guān)聯(lián)的一個(gè)基本難題是所有權(quán)有效性的成立，這是法律必需解決的，買方如何知悉賣方是否擁有無瑕疵的所有權(quán)，買方又如何保證自己獲得的所有權(quán)是完整無瑕疵的，如果這些問題得不到順利解決，買賣交易就會(huì)受阻。在實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制的前提下，要讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體有明確的說法，就要縮小所有權(quán)的層級(jí)，最后落實(shí)到一個(gè)層級(jí)上。在現(xiàn)階段，要完善和規(guī)范《土地管理法》《民法》《農(nóng)業(yè)法》等產(chǎn)權(quán)主體的模糊性和不確定性，統(tǒng)一規(guī)定到某一層級(jí)。成都改革試點(diǎn)確權(quán)分別規(guī)定為村民小組、村委會(huì)。田東農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)確權(quán)也分別規(guī)定到村民小組、村委會(huì)。

2.在法律化中賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)屬性。這是當(dāng)前土地改革的核心內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！边@對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革指明了方向，實(shí)際上是加強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)。在法律上，把《土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的承包經(jīng)營權(quán)作為一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，使原來的發(fā)包和承包關(guān)系即一種合約關(guān)系，變成農(nóng)民對(duì)承包地的物權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性效力和支配性效力得到增強(qiáng)，從而根本性地提升土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位，將最大限度地保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。

（二）集體土地征用制度的構(gòu)建

1.完善《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利變更和程序的規(guī)定。給予農(nóng)村土地在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等的權(quán)力。

2.界定征地范圍，即明確“為了公共利益”的范圍，明確哪種主體搞建設(shè)，可征用農(nóng)民集體的土地，而不是無限擴(kuò)大化。

3.完善征地補(bǔ)償辦法。法律只設(shè)定補(bǔ)償倍數(shù)的上限，而沒有下限，明顯不合理。征地補(bǔ)償應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制。

4.研究土地增值收益合理分配機(jī)制，保證征地農(nóng)民社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)等措施。

5.嚴(yán)格征地程序，包括建立擬定征地補(bǔ)償和安置方案的制度、建立征地報(bào)批前協(xié)商制度等。保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，就是保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度的構(gòu)建

建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記制度，制定出臺(tái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易管理辦法、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易仲裁機(jī)制、產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)制以及抵押資產(chǎn)處置機(jī)制等相關(guān)配套政策和保障措施；推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理和保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約利用。同時(shí)，完善相關(guān)的法律咨詢服務(wù)、信息收集和處理服務(wù)以及融資和保險(xiǎn)等金融服務(wù)。

（四）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押制度

主要是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋的抵押。同時(shí)擴(kuò)大抵押范圍，基本包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)其他種類。如以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或以流轉(zhuǎn)為前提，權(quán)利人可以憑持有的土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押。此種方式突破了法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的模糊規(guī)定，有利于推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押規(guī)定和操作，也有利于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）改革試點(diǎn)土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建

在農(nóng)村土地集體所有制前提下，從“兩權(quán)分離”的邏輯出發(fā)來推動(dòng)土地制度改革。改革的基本主線是在所有權(quán)和使用權(quán)分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個(gè)層面尋求突破，即通過兩權(quán)分離，擴(kuò)大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動(dòng)土地使用者的積極性，以提高土地利用效率。

總之，在農(nóng)村改革的視野下，在改革試點(diǎn)的推動(dòng)下，在政策的鼓勵(lì)下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的步伐將加快。而要實(shí)現(xiàn)降低土地產(chǎn)權(quán)交易成本，體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)律，最終要在立法和司法的層面解決。要通過一系列的法律和制度安排，破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐中的種種矛盾和困難，為完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)發(fā)揮積極作用。