完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

湯德森　李婷

[摘 要] 隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快和流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，流轉(zhuǎn)過程中不可避免地衍生出一系列新的問題，歸根結(jié)底都與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善有關(guān)。諸如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式定義不明確、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不完善、土地用途管制界定不清楚、土地流轉(zhuǎn)范圍相對封閉以及土地流轉(zhuǎn)價格和期限缺少相應標準等。因此，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)非常必要。唯有如此，方能促進農(nóng)村經(jīng)濟社會體系發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，促進農(nóng)民富裕。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地承包制度；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)村改革；法制建設(shè)

[中圖分類號] F301.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）07-0053-9

目前，我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程不斷推進。截止2016年6月，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例已超過農(nóng)村土地面積的1/3，但直至今日，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不健全，土地流轉(zhuǎn)熱的背后仍然隱藏不少問題。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的界定及其發(fā)展

我國《土地管理法》將農(nóng)村集體土地根據(jù)不同用途分為3類：1.集體農(nóng)用地（主要指耕地、林地等農(nóng)業(yè)用地）；2.集體建設(shè)用地（包括宅基地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等）；3.未利用地。2013年1月1日生效的《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地作出明確界定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！盵1]可見，與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相對應土地是《土地管理法》中的第一類土地，即集體農(nóng)用地。本文討論的是集體農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)問題。

《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。” [1]家庭承包即以戶為生產(chǎn)經(jīng)營單位，與本集體經(jīng)濟組織或村委會訂立一個承包合同。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自然以戶為單位。

依據(jù)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中提出的“三權(quán)分置”制度，結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出界定：在平等、自愿、有償、不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的主體依法將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體。

根據(jù)不同時期國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展進程的需要，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從禁止承包到鼓勵承包的過程。

20世紀八九十年代，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由禁止到法律允許。1982年，《中華人民共和國憲法》（下簡稱《憲法》）第十條規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他任何形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1984年中央一號文件首次提出，“鼓勵土地逐漸向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包”[2]。1988年，《憲法》修正案取消了此前“不得以任何形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的條文，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年修訂的《土地管理法》第二條增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。1995年3月28日，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》第4條明確提出，允許“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制”。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸從禁止到允許，但土地流轉(zhuǎn)規(guī)模并不大，僅限于少量農(nóng)戶間的非正式流轉(zhuǎn)。

進入21世紀，國家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不斷完善。2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布，其中第二章第五節(jié)專門規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則、主體、合同、爭議解決途徑等若干內(nèi)容，標志著我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度正式確立。為貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)業(yè)部于2005年頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度做了更為詳細的規(guī)定。2007年通過的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，從法律上確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，結(jié)束了長期對土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭論。2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”[2]。此后每年的中央一號文件持續(xù)對相關(guān)內(nèi)容進行調(diào)整。以至在國家立法和政策的不斷推動下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯增加，土地流轉(zhuǎn)形式也呈現(xiàn)多樣化模式。

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律、法規(guī)的建立，因得到國家政策的支持鼓勵，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模也隨之擴大。如表1所示，截止2015年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積約4.47億畝，占全國家庭承包耕地總面積的33.3%，比2008年增長25.1個百分點。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)比例較大的8個省市分別是上海71.5%、江蘇58.4%、北京52.0%、黑龍江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重慶39.7%、河南37.1%，土地流轉(zhuǎn)方式均以出租和轉(zhuǎn)包為主。

2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實施機制的意見》，明確我國農(nóng)村土地正式實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行。2017年的中央一號文件明確提出要細化和落實承包土地“三權(quán)分置”辦法?！叭龣?quán)分置”制度的確立，明白無誤地賦予農(nóng)民更完整的用益物權(quán)，促進農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)更大范圍和更大程度上的流轉(zhuǎn)。這預示著我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已進入到一個新的發(fā)展階段。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度缺陷

在實踐中，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在缺陷，導致在全國各地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)諸多問題，如改變土地用途、流轉(zhuǎn)手續(xù)缺失或不完善、土地流轉(zhuǎn)價格不合理、流轉(zhuǎn)糾紛無處解決、流轉(zhuǎn)方式混亂等等。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程的不斷推進，這些問題更加凸顯。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式不明確

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式限定模糊。《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，“其他方式”指什么方式，有哪些限制條件，未做出明確規(guī)定。《物權(quán)法》第一百二十八條也有類似規(guī)定。事實上，流轉(zhuǎn)方式有很多種，并不只限于法律提到的這些。因此，對于其他流轉(zhuǎn)方式的準確界定至關(guān)重要。

互換、轉(zhuǎn)讓未明確權(quán)利設(shè)立要件?；Q、轉(zhuǎn)讓是改變原有承包關(guān)系的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。互換、轉(zhuǎn)讓發(fā)生則原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)消滅，受讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生?！段餀?quán)法》第一百二十九條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！笨梢姟段餀?quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓不需要登記。“理論上，承包經(jīng)營權(quán)人將承包經(jīng)營權(quán)第一次轉(zhuǎn)讓后，就不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但是由于未登記原承包經(jīng)營權(quán)依然存在著權(quán)利的外觀，其依然存在著再次轉(zhuǎn)讓原承包經(jīng)營權(quán)的可能性?！盵2]因此仍然會有第三方與之簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。法律規(guī)定未經(jīng)登記，不得對抗善意第三方。因此，該第三方是受法律保護的，而且說明此前的受讓人所簽訂的受讓協(xié)議必然無效，勢必造成土地流轉(zhuǎn)市場的混亂。

轉(zhuǎn)包的定義、性質(zhì)不準確。《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定：轉(zhuǎn)包是指土地承包經(jīng)營權(quán)人把自己承包期內(nèi)承包的土地，在一定期限內(nèi)全部或者部分轉(zhuǎn)交給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶耕種。類似轉(zhuǎn)包在工程中的定義，轉(zhuǎn)包是指承包人在承包工程后，又將其承包的工程建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人，轉(zhuǎn)讓人退出現(xiàn)場承包關(guān)系，轉(zhuǎn)包之后原承包關(guān)系消失。按一般意義上講，土地轉(zhuǎn)包是相對于承包而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人，原承包關(guān)系消失，屬于改變原有承包關(guān)系的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。定義流轉(zhuǎn)方式，也要考慮詞語的普遍意義，通俗易懂，便于農(nóng)民理解和使用，從而可以避免因定義混淆所帶來的麻煩。如果不把轉(zhuǎn)包理解為改變原有承包關(guān)系的土地流轉(zhuǎn)方式，那么轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別僅僅在于流轉(zhuǎn)對象不同，兩者沒有本質(zhì)上的區(qū)別，完全可以把轉(zhuǎn)包并入出租范疇。

抵押的限制不合理?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：通過家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，而通過招標、拍賣、公開協(xié)商方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。首先土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，屬物權(quán)范疇，物權(quán)是可以抵押的。其次，在現(xiàn)實中，由于農(nóng)民可支配財產(chǎn)有限，在需要擔保抵押時，只能用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。可見法律禁止并不能杜絕農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，反而會造成農(nóng)民融資困難。再次，抵押最嚴重的后果是無力償還債務(wù)而被迫轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，在法律允許土地流轉(zhuǎn)的前提下，農(nóng)民可以依法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，這和因抵押而導致的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有本質(zhì)區(qū)別。相反，因抵押而被迫轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)并不一定會發(fā)生，如果債務(wù)人能按期償還債務(wù)，原承包權(quán)保留。如果不能抵押，在緊急情況下只能一開始就依法轉(zhuǎn)讓，那么農(nóng)民就會徹底失去土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度不完善

2007年通過的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，從法律上確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性?！段餀?quán)法》第九條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”《物權(quán)法》第一百二十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立”?！段餀?quán)法》第一百二十九條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！笨梢妼ξ餀?quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，《物權(quán)法》并沒有要求登記，屬于第九條“法律另有規(guī)定的除外”，對土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，法律條文解釋是因為原承包人與發(fā)包人發(fā)生了變化，即產(chǎn)生了新的承包關(guān)系。如原承包人甲將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，沒有登記，甲又把同一塊地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給丙，進行了登記。如果乙與丙就該塊土地的承包經(jīng)營權(quán)的歸屬發(fā)生糾紛，物權(quán)法保護的是丙的權(quán)益。因為沒有強制登記，承包關(guān)系又屬于私人小范圍的，那么原承包人很容易進行二次甚至多次再轉(zhuǎn)讓，這就會造成嚴重的土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬糾紛，并擾亂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。

（三）土地用途沒有詳細的界定

《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律，都有強調(diào)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”，但并沒有明確界定具體的農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)業(yè)有廣義和狹義之分。廣義的農(nóng)業(yè)包括：種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)等5種產(chǎn)業(yè)形式。狹義的農(nóng)業(yè)指種植業(yè)，包括生產(chǎn)糧食作物、經(jīng)濟作物、飼料作物和綠肥等農(nóng)作物的產(chǎn)業(yè)形式。這里的農(nóng)業(yè)用途過于寬泛，指稱不明。一方面造成農(nóng)業(yè)發(fā)展方式混亂，另一方面危害國家糧食安全。比如安徽小崗土地流轉(zhuǎn)的“反包倒租”模式，土地用途中60%出租流轉(zhuǎn)土地被集中起來用于發(fā)展蘑菇、花卉、葡萄規(guī)模種植及家禽養(yǎng)殖等，這樣的用途是否符合農(nóng)業(yè)范疇，該如何界定？在國家鼓勵發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的背景下，很多地方開發(fā)休閑觀光園、生態(tài)園、濕地度假村等。單從農(nóng)地變林地、農(nóng)地變濕地等現(xiàn)象來看，不一定是壞事。但是，把它放在中國人多地少的大背景下，我們保護耕地尤其是糧食用地的壓力非常大。我國糧食消費量占世界糧食總消費量的1/4，在全球還有10億人缺糧、依賴低價糧食過生活的情況下，寄希望于低價、大量糧食進口是不現(xiàn)實的，解決中國的糧食安全問題只能立足國內(nèi)。雖然我國糧食持續(xù)增產(chǎn)，但糧食增產(chǎn)幅度遠趕不上消費增長幅度，我國糧食自給率已跌破90% [3] 。糧食安全已是必須面對的問題。如何嚴守18億畝紅線不動搖，需要從法律上對土地用途給于更加明確合理的規(guī)定。