依法治校背景下的地方高校內(nèi)部管理研究

武守信

摘 要： 依法治校是當(dāng)前地方高校內(nèi)部管理的主要方式，在規(guī)范高校管理方面起著至關(guān)重要的作用。以A高校雙師型教師的相關(guān)文本分析為個(gè)案研究，考察法治手段在A高校內(nèi)部管理中的作用，評價(jià)其管理效果，發(fā)現(xiàn)A高校在雙師型教師的權(quán)利規(guī)定方面明晰，但缺乏程序保障機(jī)制和校內(nèi)規(guī)范的自我評估機(jī)制，折射出當(dāng)前高校法治化管理依然存在問題，并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞： 依法治校；內(nèi)部管理；雙師型教師

中圖分類號(hào)： G717 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-8153（2017）04-0014-04

在地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，雙師型教師的作用日益凸顯，因此，能否有效對雙師型教師進(jìn)行管理，在地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中也起著越來越重要的作用。我們以A高校為例，收集其雙師型教師規(guī)范性文件，并以這些文件為依據(jù)，考察A高校關(guān)于雙師型教師的法治化管理效果。

一、 A高校雙師型教師建設(shè)與依法治校管理現(xiàn)狀

A高校是經(jīng)教育部批準(zhǔn)，由省級(jí)人民政府管理的一所公辦本科院校。該校積極推進(jìn)本科教育轉(zhuǎn)型發(fā)展工作，定位于特色鮮明的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，并將服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為自身的發(fā)展目標(biāo)，雙師型教師的培養(yǎng)和引進(jìn)工作也是該高校的重要任務(wù)之一。該校共有雙師型教師126人，占該校教師總數(shù)的百分之十，根據(jù)發(fā)展要求，未來五年，雙師型教師人員總數(shù)會(huì)超過500人，占教師總數(shù)的三分之一。因此，雙師型教師是A高校未來發(fā)展的重要人力資源，關(guān)系著其“未來發(fā)展的前途命運(yùn)”。

在管理方面，該校堅(jiān)持依法治校，用法治化管理方式規(guī)范學(xué)校發(fā)展，先后制訂了大學(xué)章程等管理文件，形成了“較為系統(tǒng)、完備的內(nèi)部法治體系”，并被確定為省級(jí)依法治校示范校。隨著雙師型教師建設(shè)工作的不斷發(fā)展，該高校也制定了相關(guān)文件，以規(guī)范雙師型教師發(fā)展，包括《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師型教師認(rèn)定工作的實(shí)施意見》、《A高校雙師型教師培養(yǎng)與認(rèn)定程序》、《A高校雙師型教師考核辦法》等一些規(guī)范文件。

二、法治化與雙師型教師管理分析框架

1. 依法治校與雙師型教師管理

依法治校是依法治國的重要組成部分，在政府的積極推動(dòng)下，我國高校的依法治校工作不斷發(fā)展，管理方式也發(fā)生了重大變化。2003年7月17日教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見（教政法[2003]3號(hào)）》，2013年1月16日又發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》。陳至立同志曾經(jīng)講過“依法治校，就是要在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行機(jī)制的制度化、規(guī)范化，形成政府宏觀管理，學(xué)校依法按照章程自主辦學(xué)，依法接受監(jiān)督的新格局?！?簡單來說，依法治校就是運(yùn)用法律手段，規(guī)范學(xué)校工作。

從學(xué)校內(nèi)部管理的角度來說，學(xué)校能否樹立明確的法治觀念，認(rèn)清依法治校的重要性和迫切性，是實(shí)施法制化管理的前提與基礎(chǔ)。這就要求學(xué)校應(yīng)當(dāng)把依法治校上升到比較高的高度去認(rèn)識(shí)，改變傳統(tǒng)的管理手段，樹立起依法治校的管理理念。高校只有樹立了正確的法制觀念，才能將之用于高校管理，進(jìn)而在高校內(nèi)部形成完善的內(nèi)部法治系統(tǒng)。一個(gè)完善的校內(nèi)法治系統(tǒng)應(yīng)有如下特征：有法可依、有章可循、有法告知、有法有人、有法必依、有據(jù)可查、有例可參、有功必賞、有怨可訴、有錯(cuò)能糾[1]。

劉新軍、許放[2]認(rèn)為健全的高校法治需要具備如下要件：（1）構(gòu)架合理的內(nèi)部法治化治理結(jié)構(gòu)；（2）完善校內(nèi)民主管理和監(jiān)督機(jī)制；（3）具備有效的內(nèi)部糾紛和預(yù)防處理機(jī)制；（4）與高校文化適切的法治宣傳教育機(jī)制；（5）符合實(shí)際的法治自我評價(jià)機(jī)制。盡管我們的依法治校工作已經(jīng)有了很多突破，然而，與完善的校內(nèi)法治系統(tǒng)要件相對照，我們的依法治校工作仍然存在不少問題。經(jīng)過近幾年的高校法治化管理改革，高校法治化管理有了長足進(jìn)步，當(dāng)前存在的主要問題是：高校自身積極性沒有得到發(fā)揮，校內(nèi)法治系統(tǒng)存在較多缺陷；同時(shí)，校內(nèi)法治系統(tǒng)內(nèi)缺乏科學(xué)的依法治校評價(jià)、考核內(nèi)容，高校法治化管理的自我評價(jià)作用沒有得到發(fā)揮。因此，我們選擇A高校作為研究對象，從法治化手段下的雙師型教師管理入手，在A高校內(nèi)部管理體系內(nèi)，采用文本分析、訪談的研究方法，考察其依法治校的實(shí)施情況，具體分析管理中存在的問題，并針對存在的問題提出改進(jìn)建議。

2. 分析框架

對高校內(nèi)部管理工作進(jìn)行評價(jià)，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的任務(wù)，因其涉及高校教學(xué)、科研和后勤管理等許多方面，對高校法治化管理工作進(jìn)行評價(jià)尤其困難。包家新、劉磊[3]從高校依法治校的外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系兩個(gè)角度著手，對高校依法治校工作的具體層面進(jìn)行了討論，提出高校應(yīng)該明確教師權(quán)利與義務(wù)、教師權(quán)力程序保障機(jī)制以及校內(nèi)政策的評價(jià)體系，三者相輔相成，缺乏任何一個(gè)方面，都會(huì)使法治效果大打折扣，甚至歸于失敗。該論述道出了法治化管理的關(guān)鍵，是考查和評價(jià)高校法制化管理的完善理論框架，用這種方式對A高校的雙師型教師管理進(jìn)行考察，既能夠考察A高校內(nèi)部法治化管理水平的高低，也能據(jù)此對A高校的法治化管理進(jìn)行評價(jià)，甚至可以推測A高校在該管理方式下的未來前景和發(fā)展態(tài)勢。

三、A高校雙師型教師管理的分析結(jié)果與討論

1. 雙師型教師的權(quán)力與義務(wù)內(nèi)容

A高校涉及雙師型教師權(quán)力義務(wù)的規(guī)范性文件，主要包括《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》、《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》、《A高校雙師型教師培養(yǎng)與認(rèn)定程序》、《A高校雙師型教師考核辦法》以及A高校二級(jí)學(xué)院的相關(guān)文件等。從雙師型教師的權(quán)利義務(wù)、保障程序和政策評價(jià)為研究入手，通過文件分析、調(diào)查訪談的研究的方法，得出如下結(jié)論：

（1）權(quán)力充實(shí)性與具體性

A高校關(guān)于雙師型教師權(quán)力的規(guī)定，主要集中在其校內(nèi)規(guī)范性文件《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》中，從該文件規(guī)定的內(nèi)容看，A高校在雙師型教師的進(jìn)修學(xué)習(xí)、科研資助以及職稱評聘等方面，對雙師型教師權(quán)利進(jìn)行了明確。

（A高校）根據(jù)學(xué)科專業(yè)建設(shè)和工作需要優(yōu)先安排參加國內(nèi)外研修、考察、培訓(xùn)等，優(yōu)先支持其申報(bào)教學(xué)、科研項(xiàng)目。

——《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》第8款第1項(xiàng)

（A高校）在職稱評定、聘任、評優(yōu)評先等方面優(yōu)先考慮。

——《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》第8款第4項(xiàng)

此外，二級(jí)學(xué)院依據(jù)學(xué)校章程、雙師型教師的校級(jí)規(guī)范文件和院系實(shí)際情況，對雙師型教師的權(quán)力進(jìn)行了更近一步的規(guī)定，使雙師型教師的權(quán)利更為具體，也更具可操作性，例如：

（學(xué)院）選派教師到企事業(yè)單位參加行業(yè)實(shí)踐，提升“雙師型”教師的知識(shí)、素質(zhì)和能力，鼓勵(lì)通過參加對口的職業(yè)技能鑒定等方式獲得相應(yīng)資格證書，使之既能傳授專業(yè)理論知識(shí)，又能指導(dǎo)專業(yè)實(shí)踐。

——A高?！锻鈬Z學(xué)院“十三五”發(fā)展規(guī)劃》第三款第5項(xiàng)

A高校在雙師型教師權(quán)力政策方面，既有宏觀的規(guī)范性文件予以明確，又有二級(jí)學(xué)院的進(jìn)一步具體化，因此，A高校對于雙師型教師的權(quán)利規(guī)定是成體系的，符合依法治校的基本要求。

（2）雙師型教師的義務(wù)內(nèi)容

A高校關(guān)于雙師型教師義務(wù)性內(nèi)容的規(guī)定，主要集中在《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》、《A高校雙師型教師考核辦法》以及A高校二級(jí)學(xué)院的相關(guān)文件等中。

每學(xué)年承擔(dān)實(shí)踐教學(xué)工作（課程設(shè)計(jì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程、實(shí)驗(yàn)、實(shí)訓(xùn)、專業(yè)實(shí)習(xí)、教育實(shí)習(xí)、畢業(yè)論文指導(dǎo)等）累計(jì)不少于80學(xué)時(shí)。

——《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》第7款第1項(xiàng)

選派教師到企事業(yè)單位參加行業(yè)實(shí)踐，提升雙師型教師的知識(shí)、素質(zhì)和能力，鼓勵(lì)通過參加對口的職業(yè)技能鑒定等方式獲得相應(yīng)資格證書，使之既能傳授專業(yè)理論知識(shí)，又能指導(dǎo)專業(yè)實(shí)踐。

——A高校《外國語學(xué)院“十三五”發(fā)展規(guī)劃》第7條

除了具體的雙師型規(guī)范性文件外，我們沒有在其他文件中發(fā)現(xiàn)有關(guān)雙師型教師義務(wù)規(guī)范條款。但是，在A高校的二級(jí)學(xué)院相關(guān)文件中，有關(guān)于雙師型教師的義務(wù)性規(guī)定，以一定形式納入學(xué)院發(fā)展規(guī)劃之中，要求教師服從學(xué)院安排，履行相應(yīng)義務(wù)，以促進(jìn)學(xué)校發(fā)展，該義務(wù)性條款強(qiáng)制性較弱，也不太具有可操作性。

2. 教師權(quán)利程序保障機(jī)制

程序法是相對于實(shí)體法而言的，它將文本權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，為“實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)提供程序保障”[4]。盡管法律界對程序法的作用還存在一定爭議，但是更多的仍然堅(jiān)持認(rèn)為，程序法在保障實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)及權(quán)利救濟(jì)方面，發(fā)揮著無可替代的作用。

A高校涉及雙師型教師的程序性文件，主要包括《A高校大學(xué)章程》、《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》、《A高校雙師型教師培養(yǎng)與認(rèn)定程序》、《A高校雙師型教師考核辦法》以及A高校二級(jí)學(xué)院的相關(guān)文件等：

學(xué)校建立科學(xué)、民主、規(guī)范的決策制度和決策程序，實(shí)行校務(wù)公開。學(xué)校重大事項(xiàng)的決策，除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，決策事項(xiàng)、決策依據(jù)、決策過程和決策結(jié)果應(yīng)該公開。

——《A高校大學(xué)章程》第5章第33條

通過文本分析發(fā)現(xiàn)，A高校在雙師型教師的權(quán)利保障方面，存在較大問題。例如，前文論及的“選派教師到企事業(yè)單位參加行業(yè)實(shí)踐”這一權(quán)利問題中，雙師型教師如何申請參加實(shí)踐，實(shí)踐期間的科研任務(wù)如何計(jì)算，實(shí)踐后產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)問題如何解決等問題，都沒有相應(yīng)的文件予以明確，教師普遍感到不知所從。

為了驗(yàn)證A高校在雙師型教師權(quán)利保障方面的程序性缺失問題，我們選取部分雙師型教師進(jìn)行了訪談，被訪教師普遍認(rèn)為存在較大程序問題，由于程序內(nèi)容的模糊，教師們很多情況下“不知道該怎么做，也不知道應(yīng)該找誰”。有一位教師指出，其參加實(shí)踐期間墊付的千余元款項(xiàng)，時(shí)隔半年之久，竟然還沒有走完財(cái)務(wù)程序。

從A高校《大學(xué)章程》的規(guī)定來看，學(xué)校要建立“科學(xué)、民主、規(guī)范的決策制度和決策程序”教師的權(quán)利應(yīng)該是有保障的。然而，除了《大學(xué)章程》中的這一條款外，我們沒有在其他規(guī)范性文件中，找到相關(guān)的程序性規(guī)定，針對教師權(quán)利進(jìn)行保障。在《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》、《A高校雙師型教師培養(yǎng)與認(rèn)定程序》、《A高校雙師型教師考核辦法》等文件中，雖然發(fā)現(xiàn)了一些程序性內(nèi)容，但是這些程序性規(guī)定指向的不是保障教師權(quán)利，而是針對雙師型教師考核、認(rèn)定等內(nèi)容，從語言表述方面看是程序內(nèi)容，實(shí)際上是義務(wù)性條款。此外，在雙師型教師的權(quán)利保障方面，我們也沒有發(fā)現(xiàn)涉及雙師型教師的申訴條款、協(xié)商條款、仲裁等程序性規(guī)定。

3. 校內(nèi)政策的評價(jià)體系

政策評估是指有系統(tǒng)地討論政策或計(jì)劃在執(zhí)行過程中的內(nèi)部動(dòng)態(tài)，主要包括和考察政策是否按照原計(jì)劃進(jìn)行、是否達(dá)到目標(biāo)、執(zhí)行階段的政策缺失、政策是否需要調(diào)整等內(nèi)容[5]。任何一項(xiàng)政策的制訂和執(zhí)行，必然會(huì)涉及相應(yīng)的利害關(guān)系人。利害關(guān)系人表達(dá)各自利益訴求的同時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生不同意見。從政策評估產(chǎn)生的視角出發(fā)，A高校大學(xué)雙師型教師作為一項(xiàng)校內(nèi)政策，也必然會(huì)在高校、教師、管理者、涉及的企業(yè)等相關(guān)群體之間產(chǎn)生不同意見。因此，從法治治理和辦學(xué)效率的需要出發(fā)，A高校應(yīng)該有評估性政策對雙師型教師相關(guān)政策進(jìn)行評估。

然而，我們在A高校所有涉及雙師型教師的規(guī)范性文件中，沒有發(fā)現(xiàn)任何有關(guān)雙師型教師政策評估的條款。在《A高校關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙師雙能型教師隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)定管理辦法》中的最后一條規(guī)定“本意見自發(fā)布之日起施行，由人事處負(fù)責(zé)解釋”，或許該條規(guī)定注意到了雙師型教師政策可能存在不足之處，因此將該“解釋”性條款納入該辦法之中。但在人事處解釋該條款的條件、程序、范圍等內(nèi)容方面，條款并未做詳細(xì)規(guī)定，其在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也不大。

四、結(jié)論與建議

通過對A高校雙師型教師政策內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)：（1）盡管A高校在雙師型教師的權(quán)利內(nèi)容方面規(guī)定得較為充分、具體，但在雙師型教師的權(quán)利保障方面缺乏有效安排；（2）A高校雖然制訂了相應(yīng)的政策，但是這些政策本身缺乏自我評估機(jī)制；（3）從依法治校視角看，A高校對其雙師型教師的管理不成體系，法治化程度不高。

對A高校雙師型教師管理存在的問題進(jìn)行具體分析，可以作為A高校法治化管理透視的一個(gè)窗口，折射出高校法治化治理面臨的問題。因此，依法治校環(huán)境下，如通過改進(jìn)管理方式促進(jìn)高校發(fā)展，需要高校在明確校內(nèi)群體權(quán)利的基礎(chǔ)上，保障群體和相關(guān)人員的權(quán)利維護(hù)程序，并隨著高校發(fā)展和環(huán)境變化，對校內(nèi)政策進(jìn)行評估與改進(jìn)。

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