環(huán)保NGO在公益訴訟中的困境與解決

宋春婉

[摘要]文章認(rèn)為，現(xiàn)階段我國提起公益訴訟的環(huán)保NGO數(shù)量以及達(dá)到的公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的案件數(shù)量明顯不足，而這又與社會(huì)出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件增加的態(tài)勢有著明顯沖突，環(huán)保NGO在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中被賦予了公益訴訟主體資格，但是在實(shí)踐過程中其作用并未得到有效保障，所面臨的立法困境仍需要對(duì)其在制度上以及政策上給予激勵(lì)，明確其在公益訴訟中的重要價(jià)值與作用。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保公益組織；公益訴訟；立案標(biāo)準(zhǔn)；立法困境

一、背景及立法現(xiàn)狀

中國近三十年的經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造了“中國奇跡”，但與此同時(shí)如水資源惡化，霧霾嚴(yán)重等環(huán)境問題，也受到了公眾的關(guān)注，公民的環(huán)境權(quán)受到前所未有的挑戰(zhàn)，公益訴訟逐漸進(jìn)入大眾視野，受到普遍關(guān)注，除了公益訴訟中公眾所熟知的公民個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)等主體之外，環(huán)保NGO也將在以后的環(huán)境民事公益訴訟中起到越來越重要的作用。

在立法方面，2010年最高人民法院制定并發(fā)布《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》（法發(fā)[2010]18號(hào)），明確規(guī)定了“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。2013年新《民事訴訟法》第55條，對(duì)污染環(huán)境，危害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益與損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，這就在法律制度方面為公益訴訟的合法存在提供了法律支持。2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公益訴訟中的社會(huì)組織資格進(jìn)行界定，進(jìn)一步完善了公益訴訟。2016年最高院頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》又為公益訴訟實(shí)施掃清了法律法規(guī)障礙。環(huán)保NGO作為法條中有關(guān)組織的一員，在公益訴訟中起到監(jiān)督與替補(bǔ)作用，在此，需要對(duì)環(huán)保NGO作一個(gè)概念性歸納，環(huán)保NGO具有很強(qiáng)的公共利益性質(zhì)。解決我國環(huán)境保護(hù)公益訴訟面臨著尷尬與困境就是NGO作為非政府組織相對(duì)于公益訴訟的價(jià)值所在。

二、環(huán)保NGO在公益訴訟中面臨的困境

我國環(huán)保公益訴訟案例數(shù)量較少，根據(jù)環(huán)境公益訴訟大數(shù)據(jù)報(bào)告，在地域分析方面，自2013年至2015年全國環(huán)保公益訴訟案件主要集中在江蘇、云南、福建、廣東、陜西、貴州六省份，其中江蘇11例，云南3例，陜西2例，海南2例，山東貴州福建各1例。從時(shí)間分析方面，在新環(huán)保法實(shí)施背景下，有資料顯示從2015年1月初至3月底，公益訴訟中由環(huán)保公益組織提起的立案數(shù)量僅有4例，并且大多為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為主體進(jìn)行公益訴訟，由此可見我國公益訴訟數(shù)量有限并且提起主體十分單一。從個(gè)體分析方面，以環(huán)境問題相對(duì)突出的貴州省為例，其統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示與該省近年大幅度增加的環(huán)境糾紛現(xiàn)狀相比，公益訴訟提起的比例十分低，由此得到徹底解決的環(huán)境糾紛案件比例不足1%。由此我們得出結(jié)論，環(huán)境公益訴訟地域分布不均衡，訴訟提起數(shù)量過低，提起主體過于單一，公益訴訟解決案件比例低下。無法充分發(fā)揮環(huán)保NGO在環(huán)境民事公益訴訟中的作用。在環(huán)境問題日益惡化的當(dāng)下，我們有必要建立健全環(huán)境民事公益訴訟制度，而制度的建立離不開具體的操作與實(shí)踐，環(huán)保NGO作為公益訴訟主體中的重要成員，其作用是顯而易見的，在具體操作與實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)借鑒學(xué)習(xí)國外環(huán)保NG0在公益訴訟方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步提高公眾和政府的環(huán)境意識(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)救濟(jì)的最大化。當(dāng)前困境具體在于：

（一）環(huán)保NGO的原告資格不明確

我國理論界對(duì)于環(huán)境訴訟的原告資格范圍方面仍然存在著一定的爭議。在起訴優(yōu)先級(jí)方面，公民個(gè)人優(yōu)先于環(huán)保公益組織，環(huán)保行政部門與檢察機(jī)關(guān)置后，各個(gè)主體共同促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。然而，現(xiàn)行法律未對(duì)提起公益訴訟的機(jī)關(guān)、組織作出合理明確的規(guī)定。以上有關(guān)問題還需要立法和司法進(jìn)行進(jìn)一步解釋和界定。例如“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這一表達(dá)方式，可以認(rèn)為這句話是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的有關(guān)組織，也不夠具體明確有關(guān)組織的具體界定范圍。

（二）環(huán)保NGO的舉證機(jī)制不合理

多數(shù)司法實(shí)踐往往具有滯后性，跟法律規(guī)定不盡相同，受害人仍需承擔(dān)舉證責(zé)任，使得權(quán)利的維護(hù)十分艱難。我們應(yīng)當(dāng)不斷完善司法，突破原有舉證制度，建立一套更加科學(xué)、合理的舉證機(jī)制。

（三）環(huán)保NGO的訴訟費(fèi)用承擔(dān)不合理

我國法律規(guī)定環(huán)保NGO向人民法院提起訴訟應(yīng)當(dāng)預(yù)交案件受理費(fèi)用、申請費(fèi)，這些法律規(guī)定對(duì)于環(huán)保NGO來說是一個(gè)巨大的障礙。我國目前面臨的環(huán)境問題需要一種新的訴訟費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。

（四）環(huán)保NGO獲得法律援助資格模糊

我國法律目前規(guī)定的援助對(duì)象通常是在經(jīng)濟(jì)上困難且沒有委托代理人的公民，然而NGO作為一個(gè)非盈利性質(zhì)的社會(huì)組織，其并不符合申請法律援助的條件，因此，環(huán)保NGO獲得法律援助困難，將NGO納入法律援助的范疇，對(duì)于解決我國目前的環(huán)境惡化問題十分迫切和必要。

三、走出困境的對(duì)策

首先，2014年最新制定的環(huán)保法中并無清楚地界定環(huán)境行政公益訴訟具體操作細(xì)則，司法解釋僅規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)條款，未對(duì)環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行涉及。根據(jù)現(xiàn)有《行政訴訟法》以及在實(shí)踐過程中行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面常常出現(xiàn)不作為或者亂作為的現(xiàn)象，這就需要具體部門制定出環(huán)境行政公益訴訟有關(guān)條款，保證環(huán)境NGO組織在具體環(huán)境行政公益訴訟過程中有法可依。

其次，對(duì)于環(huán)境公益訴訟主體資格設(shè)置應(yīng)當(dāng)寬松。因?yàn)槲覈h(huán)保NGO組織發(fā)展歷史尚短，許可民間既有環(huán)保NGO性質(zhì)的組織也應(yīng)適當(dāng)降低訴訟門檻，準(zhǔn)許其納入訴訟主體資格，這樣將更有利于從根本上改善我國公益訴訟過少的困境，根據(jù)我國法律規(guī)定，公益訴訟費(fèi)用由原告承擔(dān)，這使得除了降低訴訟門檻之外，可以學(xué)習(xí)國外的有關(guān)做法，給予NGO經(jīng)濟(jì)支持，例如美國《瀕臨物種法》授權(quán)法院在認(rèn)為正當(dāng)時(shí)由當(dāng)事人承擔(dān)律師費(fèi)用或者將訴訟相關(guān)費(fèi)用判由敗訴被告方承擔(dān)，減輕原告訴訟的經(jīng)濟(jì)壓力。

第三，我國公益訴訟困境的出現(xiàn)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予必要政策、經(jīng)濟(jì)支持。例如給予環(huán)保公益組織一定的稅收優(yōu)惠，這里我們依舊要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)即建立系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)保公益組織稅收法律法規(guī)，在稅收優(yōu)惠政策方面給予其支持和鼓勵(lì)，使得環(huán)保公益組織的稅收優(yōu)惠地位切實(shí)得到真正的確認(rèn)，從根本上解決目前國內(nèi)僅有2%的環(huán)保公益組織享受到稅收減免的尷尬現(xiàn)狀，使得廣大環(huán)保NGO組織可以得到優(yōu)惠政策與支持。最后，環(huán)保NGO自身還需加強(qiáng)自身專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)以及自身運(yùn)營，這主要是指引進(jìn)高素質(zhì)環(huán)境專業(yè)人士并且加強(qiáng)與高校之間的合作，提高應(yīng)訴能力，對(duì)于其自身良性運(yùn)營狀況，我國可以借鑒國外多元化籌資方式將公眾募捐、企業(yè)投資、政府補(bǔ)貼相結(jié)合實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。

除了以上對(duì)策，環(huán)境公益訴訟還應(yīng)當(dāng)重視激發(fā)公眾的積極性，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟十分需要有公眾的熱情參與支撐，我們在充分要求政府在立法方面例如要求其制定嚴(yán)格的環(huán)境公益訴訟條款以及給予必要的政策、經(jīng)濟(jì)支持，以及執(zhí)法方面例如對(duì)污染企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法，主動(dòng)搜集各地污染企業(yè)，積極組織推動(dòng)環(huán)保公益訴訟的同時(shí)，我們?nèi)砸智逍训卣J(rèn)識(shí)到政府在推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的前期作用十分重要，但是要使得其之后的發(fā)展進(jìn)程更加健康持久就需要發(fā)動(dòng)群眾的力量。而且在起訴優(yōu)先級(jí)方面，公民個(gè)人優(yōu)先于環(huán)保公益組織，環(huán)保行政部門與檢察機(jī)關(guān)置后的訴訟順序，使得公眾積極參與公益訴訟的熱情得以激發(fā)，讓公眾的參與終將成為政府開展公益訴訟工作的重要的有益補(bǔ)充，讓環(huán)保事業(yè)以及環(huán)境公益訴訟在公眾的參與下獲取最大的效果。

四、結(jié)語

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，環(huán)境問題成為突出的不可忽視的關(guān)鍵問題，同時(shí)也是以環(huán)境侵權(quán)為代表的各種環(huán)境公益訴訟層出不窮，環(huán)保NGO作為區(qū)別傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)新興力量提起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為世界潮流，也是未來我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的必然趨勢。對(duì)于此，我們更應(yīng)當(dāng)不斷完善立法司法措施，明確環(huán)保NGO的原告資格，完善環(huán)保NGO公益訴訟舉證機(jī)制，降低環(huán)保NGO承擔(dān)的訴訟費(fèi)用并且給予環(huán)保公益組織例如稅收優(yōu)惠等政策、經(jīng)濟(jì)支持，明確環(huán)保NGO獲得法律援助資格，實(shí)現(xiàn)為NGO提起環(huán)境公益訴訟提供更加合理的立法技術(shù)設(shè)計(jì)，同時(shí)，NGO自身還需加強(qiáng)自身專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)以及提高自身運(yùn)營能力，應(yīng)當(dāng)重視激發(fā)公眾參與公益訴訟的積極性，從而走出NGO提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint