英國金融監(jiān)管體制改革及其啟示

張陸

[提要] 2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)以后，英國政府為有效應(yīng)對(duì)這次危機(jī)，對(duì)本國金融監(jiān)管體制進(jìn)行大刀闊斧的調(diào)整，并基于此成功實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管方面的創(chuàng)新。在對(duì)英國金融監(jiān)管改革背景和內(nèi)容進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，本文指出我國當(dāng)前金融監(jiān)管領(lǐng)域存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；體制改革；宏觀審慎

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年7月10日

一、英國金融監(jiān)管體制改革背景

改革之前，英國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是英國金融服務(wù)局（FSA），該機(jī)構(gòu)是依據(jù)2000年頒布的《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》而成立的。英國金融服務(wù)局是一個(gè)由英國財(cái)政部授權(quán)和委托，全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)英國金融業(yè)監(jiān)管的唯一一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它不僅繼承了之前9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，更獲取了之前沒有的權(quán)力，加上與中央銀行的分離，使之成為當(dāng)時(shí)世界上最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的成立，解決了當(dāng)時(shí)的諸多問題；然而，當(dāng)經(jīng)歷了美國的金融危機(jī)所帶來的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)過后，金融服務(wù)局的諸多缺陷也開始暴露出來。

（一）監(jiān)管體制缺乏對(duì)宏觀層面系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的把控。金融服務(wù)局的職責(zé)更多的是對(duì)微觀的金融主體進(jìn)行審慎監(jiān)管，在“效率優(yōu)先”原則的基礎(chǔ)上，運(yùn)用監(jiān)管規(guī)則的手段，致力于對(duì)各個(gè)金融主體進(jìn)行有效監(jiān)管，從而保證金融體系能夠平穩(wěn)和順暢地運(yùn)行。不過，過分重視微觀主體就意味著沒有足夠重視宏觀的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，盡管各金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)得到了有效的控制，但這不意味著整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)就得以有效降低，更有可能是潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。2008年美國的金融危機(jī)蔓延到歐洲后，正暴露出了英國的監(jiān)管體制對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)沒有足夠監(jiān)控的問題。

（二）監(jiān)管體制并未涉及金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管和消費(fèi)者的利益。1995年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒首次提出“雙峰理論”，指出對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的目標(biāo)主要是兩點(diǎn)：“審慎監(jiān)管”——控制金融機(jī)構(gòu)的自身風(fēng)險(xiǎn)和“行為監(jiān)管”——保護(hù)金融產(chǎn)品消費(fèi)者的利益。到目前，行為監(jiān)管都是一個(gè)新穎的概念，學(xué)界中并未對(duì)此提出一個(gè)清晰的定義，不過自從2008年金融危機(jī)過后，世界范圍內(nèi)開始對(duì)行為監(jiān)管產(chǎn)生了普遍的關(guān)注。

在金融服務(wù)局設(shè)計(jì)之初，就未考慮過“行為監(jiān)管”的問題，即金融消費(fèi)者的利益、金融機(jī)構(gòu)的倫理和文化等這類問題并未納入監(jiān)管的范圍。這樣的結(jié)果是，一方面金融消費(fèi)者處于金融信息不對(duì)稱的劣勢(shì)一方，自身的利益就無法得到有效的維護(hù)；另一方面金融機(jī)構(gòu)更多的是注重防范當(dāng)前的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)的、潛在的風(fēng)險(xiǎn)未給予足夠的關(guān)注?；谶@兩者，消費(fèi)者對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的信心就會(huì)大大降低，金融體系內(nèi)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)因長(zhǎng)時(shí)間被忽略而得以長(zhǎng)時(shí)間的積累。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行的不協(xié)調(diào)和不一致。英國的金融服務(wù)局是一個(gè)具備高度自主性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與英國的中央銀行——英格蘭銀行處于同等地位。英格蘭銀行主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要來制定對(duì)應(yīng)的貨幣政策，而金融服務(wù)局是在一系列的規(guī)則下對(duì)各類金融主體進(jìn)行監(jiān)管進(jìn)而有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。理論上講，英格蘭銀行和金融服務(wù)局應(yīng)該是相互分工、共同治理的一個(gè)狀態(tài)，但在實(shí)際運(yùn)行中，二者往往是各自為政，相互之間并不存在報(bào)告義務(wù)，這就使得二者所掌握的信息不能得到極大的分享，相互之間的溝通與協(xié)調(diào)也是極度缺乏，從而導(dǎo)致所制定的政策往往相互抵觸。

二、英國金融監(jiān)管體制改革的內(nèi)容

（一）設(shè)立金融政策委員會(huì)。為了維持金融體系的穩(wěn)定，在2012年12月所頒布的《金融服務(wù)法案》中，英國政府決定撤銷金融服務(wù)局，并在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì)（FPC），全面負(fù)責(zé)監(jiān)控和識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

金融政策委員會(huì)受英格蘭銀行的領(lǐng)導(dǎo)，從而強(qiáng)化了英格蘭銀行的金融監(jiān)管的能力。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是分析、識(shí)別、監(jiān)測(cè)、防范和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以加強(qiáng)監(jiān)管體系中宏觀審慎監(jiān)管的力度。（1）對(duì)整個(gè)英國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的因素，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的識(shí)別和測(cè)度；（2）向PRA和FCA發(fā)出具體指令，指導(dǎo)他們采取相應(yīng)措施對(duì)金融體系進(jìn)行監(jiān)管；（3）向財(cái)政部、英格蘭銀行、PRA、FCA提出有關(guān)的監(jiān)管建議；（4）定期發(fā)布《金融穩(wěn)定報(bào)告》，指出當(dāng)前金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)并提供自己的建議和措施。（圖1）

（二）實(shí)行雙峰監(jiān)管模式。金融服務(wù)局撤銷之后，在金融政策委員會(huì)之下設(shè)立兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA），從而開始“雙峰監(jiān)管模式”。特別指出的是金融行為監(jiān)管局是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，直接對(duì)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)，而審慎監(jiān)管局雖然隸屬于英格蘭銀行，但也具備很大的自主性。

審慎監(jiān)管局的監(jiān)管范圍、人事構(gòu)成、主要職責(zé)及其地位。審慎監(jiān)管局的監(jiān)管范圍主要包括了商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和重要的投資公司，其人事構(gòu)成是由英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任主席，由英格蘭銀行分管審慎監(jiān)管的副行長(zhǎng)來擔(dān)任總裁，其主要職責(zé)是對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性做出判斷和采取相應(yīng)的措施，利用“判斷導(dǎo)向”的方法來確保金融體系的穩(wěn)定性，將金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)所帶來的負(fù)面影響降到最低，其地位是微觀審慎監(jiān)管者和宏觀審慎政策的執(zhí)行者。

金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管范圍、人事構(gòu)成、主要職責(zé)和其地位。金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管范圍不僅包括了對(duì)審慎監(jiān)管局所監(jiān)管的機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為監(jiān)管，還包括了對(duì)審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍之外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。另外，它還是英國上市事宜的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其核心成員由財(cái)政部直接任命，其主要職責(zé)是保護(hù)金融消費(fèi)者的利益和促成金融機(jī)構(gòu)形成良好的商業(yè)文化從而提升公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其市場(chǎng)的信任。其地位審慎監(jiān)管的有力補(bǔ)充和行為監(jiān)管的中堅(jiān)力量。

根據(jù)《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》的相關(guān)規(guī)定，審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局之間應(yīng)當(dāng)是相互合作的，在審慎監(jiān)管局實(shí)行其政策前，應(yīng)當(dāng)咨詢金融行為監(jiān)管局的意見，如果二者所制定的政策出現(xiàn)相互矛盾時(shí)，金融政策委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，且金融政策委員會(huì)有最終決定權(quán)。如此一來，F(xiàn)PC、PRA和FCA就能夠分工明確、密切合作地開展金融監(jiān)管工作了。endprint

（三）金融行為監(jiān)管局的獨(dú)特作用。金融行為監(jiān)管局作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，直接對(duì)英國議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)，其經(jīng)費(fèi)來源并不是政府預(yù)算，而是所監(jiān)管的各個(gè)金融機(jī)構(gòu)所繳納的監(jiān)管費(fèi)。通常來講，金融行為監(jiān)管局招聘的都是專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的員工，并且金融行為監(jiān)管局高度重視崗位匹配和團(tuán)隊(duì)建設(shè)等方面的工作，因此其監(jiān)管效率往往很高。

金融行為監(jiān)管局重點(diǎn)關(guān)注的是三個(gè)方面的內(nèi)容：金融消費(fèi)者的利益、金融機(jī)構(gòu)的誠信和金融市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)，其工作的核心重點(diǎn)是維護(hù)金融消費(fèi)者的利益，尤其是妥善處理各類金融者的投訴。通常而言，盡管金融行為監(jiān)管局根據(jù)法律的授權(quán)具有一定的刑事訴訟權(quán)，但是在處理金融消費(fèi)者訴訟的時(shí)候，金融行為監(jiān)管局并不運(yùn)用其行政權(quán)力直接處理案件，而是出臺(tái)具體的指導(dǎo)性的文件，詳細(xì)地規(guī)范各類金融主體的義務(wù)，從而規(guī)范了各個(gè)金融主體處理投訴案件時(shí)的流程。另外，金融行為監(jiān)管局要求各個(gè)金融機(jī)構(gòu)以規(guī)定的文本格式，定期向他匯報(bào)處理金融消費(fèi)者投訴的數(shù)量和情況，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)金融消費(fèi)者利益的保護(hù)力度。

金融危機(jī)爆發(fā)后，人們意識(shí)到光靠單純的審慎監(jiān)管是不夠的，行為監(jiān)管必須與之相對(duì)應(yīng)、相發(fā)展。盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)于行為監(jiān)管仍處于探索狀態(tài)，但行為監(jiān)管的發(fā)展步伐是越來越快，英國設(shè)立金融行為監(jiān)管局正是針對(duì)于此的一大創(chuàng)新。為了達(dá)到對(duì)問題的標(biāo)本兼治，首先，金融行為監(jiān)管局采取各種手段，例如制定“允許行為清單”、“制定詳細(xì)的監(jiān)管手冊(cè)”、“按照總體情況和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類監(jiān)管”等；其次，金融行為監(jiān)管局也極其重視金融機(jī)構(gòu)的文化與公司治理的問題，積極引導(dǎo)個(gè)體機(jī)構(gòu)建立其良好的商業(yè)文化，進(jìn)而促進(jìn)金融市場(chǎng)健康的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。

三、中國當(dāng)期金融監(jiān)管體制的不足

（一）現(xiàn)有體制無法對(duì)混業(yè)經(jīng)營進(jìn)行有效監(jiān)管。隨著我國金融改革的不斷深入、金融體系的不斷完善、金融產(chǎn)品的種類不斷增多，我國當(dāng)前的監(jiān)管體制已經(jīng)無法滿足對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管的需求。目前，中國的監(jiān)管體制簡(jiǎn)單地說就是“一行三會(huì)”，即中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同進(jìn)行監(jiān)管，這樣的監(jiān)管體制是典型的分業(yè)監(jiān)管制，其最明顯的特點(diǎn)就是監(jiān)管主體之間有著嚴(yán)格的分工，各自的監(jiān)管范圍也有著明確的界限。這一監(jiān)管體制之所以得以成立是有著其歷史淵源的。在改革開放之初，我國的金融業(yè)還處在剛剛起步的階段，金融監(jiān)管部門經(jīng)驗(yàn)不足，其人才的專業(yè)素養(yǎng)也不夠高，因此分業(yè)監(jiān)管既是必要的，也是可行的。可是，經(jīng)過了改革開放幾十年，中國的金融業(yè)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。當(dāng)前，中國的金融市場(chǎng)已經(jīng)得到不斷發(fā)展與完善，金融市場(chǎng)體系已經(jīng)初步建立，金融機(jī)構(gòu)越來越多元化，金融產(chǎn)品越來越豐富，金融業(yè)的創(chuàng)新程度也在不斷提高。因此，現(xiàn)有的監(jiān)管體制就無法對(duì)越來越復(fù)雜的金融市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）監(jiān)管理念滯后，對(duì)宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管不足。當(dāng)前，我國的監(jiān)管重點(diǎn)依舊是個(gè)體的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的中心依舊是通過制定和執(zhí)行嚴(yán)密的監(jiān)管規(guī)則對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別、預(yù)警和應(yīng)對(duì)，這是典型的審慎監(jiān)管理念。在這一理念的驅(qū)動(dòng)之下，其微觀的金融風(fēng)險(xiǎn)必然可以得到有效的控制，從短時(shí)間來看，金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性得以確保，不過這么做也會(huì)使得監(jiān)管部門忽略對(duì)宏觀的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，盡管我國的金融機(jī)構(gòu)的資本金足夠充足，在金融市場(chǎng)對(duì)外開放程度不斷提高的今天，如果系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累過大而致無法控制，那必然會(huì)對(duì)我國的金融市場(chǎng)造成不可估量的危害。

（三）各監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。目前，我國監(jiān)管部門的“地盤意識(shí)”極其嚴(yán)重?！耙恍腥龝?huì)”的監(jiān)管格局有著其自身的優(yōu)越性，能夠使得各監(jiān)管部門分工明確、責(zé)任分清，其監(jiān)管效率也就得以極大的提升，不過這也帶來了各部門各自為政、互不溝通的問題?，F(xiàn)階段，金融市場(chǎng)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，金融問題也越來越復(fù)雜，其隱秘性越來越深，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段對(duì)這類問題是束手無策的。要想解決這些問題，必須要各部門的協(xié)同合作，這就要求各部門之間建立起一個(gè)良好的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，從而應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的問題。

四、英國金融監(jiān)管體制改革的啟示

（一）重視宏觀審慎監(jiān)管。金融危機(jī)的爆發(fā)使得各國意識(shí)到宏觀審慎監(jiān)管的重要性。在過去，各國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍重視的都是微觀審慎監(jiān)管，即對(duì)個(gè)體的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)做一個(gè)有效的控制，從而達(dá)到對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。在巴塞爾Ⅲ中，就資本數(shù)量而言，它對(duì)銀行不僅提出了8%的最低資本要求，還增加了2.5%留存資本緩沖和0%～2.5%的逆周期資本緩沖要求。金融危機(jī)過后，各國政府當(dāng)局意識(shí)到，僅僅是對(duì)個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管是不夠的，全局的、整體的風(fēng)險(xiǎn)，即系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)降低，反而會(huì)是逐漸積累，一旦爆發(fā)，波及范圍極廣、危害程度極大。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管意識(shí)，增多宏觀審慎監(jiān)管的工具，出臺(tái)相應(yīng)的宏觀審慎監(jiān)管的政策和規(guī)范，將對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、防范的工作逐步規(guī)范化和日?；?，從而達(dá)到對(duì)宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

（二）建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。要想對(duì)宏觀的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)控，分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必然是無法勝任的，因此必須存在一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此負(fù)起責(zé)任，換句話說，需要在現(xiàn)有的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上建立一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為他們的領(lǐng)導(dǎo)者，進(jìn)而從全局出發(fā)監(jiān)控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。當(dāng)前，金融業(yè)的發(fā)展越來越深入、越來越復(fù)雜，金融產(chǎn)品五花八門，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)也層出不窮，因此即使個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)得到了有效的控制，但系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)依舊有可能會(huì)不斷累積、持續(xù)增大并最終爆發(fā)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)給整個(gè)金融市場(chǎng)帶來的危害是巨大的和廣泛的，并且對(duì)其治理的方法有限，其治理周期更長(zhǎng)，所以前期的識(shí)別和防范工作尤為重要。

（三）關(guān)注金融消費(fèi)者的利益。金融危機(jī)的爆發(fā)，其背后的一個(gè)重要原因是公眾對(duì)金融業(yè)失去了信心，從而使得金融機(jī)構(gòu)失去了社會(huì)基礎(chǔ)，在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)就無法有效地發(fā)揮各種金融工具和金融手段。金融危機(jī)爆發(fā)后，各國政府開始重視對(duì)于消費(fèi)者利益的保護(hù)。然而，在面對(duì)專業(yè)且復(fù)雜的各類金融產(chǎn)品時(shí)，相較于金融機(jī)構(gòu)，金融消費(fèi)者往往處于劣勢(shì)的一方，不利于保護(hù)自身利益，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)此事。金融危機(jī)過后，英國的監(jiān)管部門設(shè)立金融行為監(jiān)管局（FCA）就是為了達(dá)到這一目的。

近年來，我國也逐漸意識(shí)到保護(hù)金融消費(fèi)者利益的重要性，在“一行三會(huì)”監(jiān)管體系下，開始設(shè)立專門保護(hù)金融消費(fèi)者利益的部門，例如在2012年，保監(jiān)會(huì)設(shè)立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的工作。另外，盡管我國已經(jīng)出臺(tái)了各類有關(guān)金融監(jiān)管的法律，例如《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等等，但這些法律文件僅僅只是做了一定量的一般性規(guī)定，并未做出詳細(xì)的、具體的規(guī)定，因此在開展保護(hù)金融消費(fèi)者利益方面的工作時(shí)，很難做到“有法可依”。所以，在保護(hù)金融消費(fèi)者利益方面，我國依舊存在很多工作可以做，總體來說是兩個(gè)方面：一是建立并完善維護(hù)金融消費(fèi)者利益的法律法規(guī)；二是賦予有關(guān)維護(hù)金融消費(fèi)者利益的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的權(quán)限，方便其監(jiān)管并懲處金融機(jī)構(gòu)侵害金融消費(fèi)者利益的行為。

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