農(nóng)村土地確權(quán)登記中的婦女土地權(quán)益保護(hù)

孫娟菲+石瀟純

【摘要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記首次試點(diǎn)以來(lái)，在相關(guān)理論研究、各級(jí)政府部門的政策以及各省試點(diǎn)工作中對(duì)婦女土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題給予了一定程度的關(guān)注。通過(guò)對(duì)相關(guān)理論、政策及實(shí)踐情況進(jìn)行梳理，文章認(rèn)為，當(dāng)前的確權(quán)登記試點(diǎn)工作中仍然存在各地共有人登記標(biāo)準(zhǔn)不一致、共有人登記標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致法律與政策之間沖突以及共有人分割共有物存在困難等問(wèn)題，這需要從國(guó)家層面加強(qiáng)各試點(diǎn)地區(qū)之間的信息交流與政策協(xié)調(diào)來(lái)加以解決。

【關(guān)鍵詞】確權(quán)登記；婦女；土地權(quán)益

一、問(wèn)題的提出

隨著人權(quán)保護(hù)理念的發(fā)展，人權(quán)保護(hù)事業(yè)的進(jìn)步，婦女的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)受到越來(lái)越多的關(guān)注和保護(hù)。在婦女的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)中，土地權(quán)益是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。已有研究成果表明，我國(guó)婦女土地權(quán)益保護(hù)中存在一些普遍的問(wèn)題，特別是出嫁女、離婚婦女及其子女的土地權(quán)益保護(hù)不足。

2005年，我國(guó)開始在安徽省進(jìn)行土地登記試點(diǎn)工作，2010年，該項(xiàng)工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記對(duì)于加強(qiáng)婦女土地權(quán)益保護(hù)而言是一個(gè)重要的機(jī)會(huì)，對(duì)已有的理論研究、政策表述和實(shí)踐情況進(jìn)行梳理并分析其中的問(wèn)題具有重要意義。

二、已有研究成果綜述

1999年，聯(lián)合國(guó)人居署編輯的《>中突后及重建中的婦女土地、房產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)：全球視野》綜述了婦女對(duì)土地、房產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)方面的權(quán)益現(xiàn)狀、權(quán)益獲得及實(shí)際控制情況，婦女在獲得前述權(quán)益中遇到的法律、習(xí)俗和傳統(tǒng)障礙，及相關(guān)的國(guó)際法框架。非洲于2003年通過(guò)了《非洲婦女權(quán)益憲章》，但該憲章并未能為婦女的土地權(quán)益提供充分地保護(hù)。由于傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的強(qiáng)大影響，未婚女性不能在原家庭中獲得土地的永久使用權(quán)、已婚婦女不能成為土地的次級(jí)權(quán)利人、女性不能獲得土地繼承權(quán)。有學(xué)者指出，在那些土地可以自由買賣、繼承和租賃的國(guó)家，繼承法、婚姻法及合同法從不同角度界定了個(gè)人獲得土地的途徑和權(quán)益。但是，在很多發(fā)展中國(guó)家中，鄉(xiāng)土社會(huì)的習(xí)慣法或宗教戒律又在現(xiàn)實(shí)中影響著正式法律的實(shí)施，甚至決定著個(gè)人實(shí)際能夠獲得的土地權(quán)。

自2000年以來(lái)，國(guó)內(nèi)也開始關(guān)注婦女土地權(quán)益保障問(wèn)題。國(guó)內(nèi)關(guān)于婦女土地權(quán)益保護(hù)的研究，在“中國(guó)知網(wǎng)”中檢索到最早的資料是全國(guó)婦聯(lián)權(quán)益部的一份研究報(bào)告。該報(bào)告指出，自1983年第一輪土地承包分配起，輕視、歧視婦女，侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女土地承包權(quán)的問(wèn)題在全國(guó)許多地區(qū)就有不同程度的反映。該報(bào)告還對(duì)1999年的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女土地承包權(quán)的具體情形、第二輪土地承包中的一些改進(jìn)措施、現(xiàn)存的主要困難進(jìn)行了梳理并提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。此后，國(guó)內(nèi)關(guān)于該主題的研究日益增多。有學(xué)者指出：我國(guó)農(nóng)村土地分配中的性別平等雖然在法律上和經(jīng)濟(jì)制度上得到保障，但在細(xì)節(jié)上存在諸多不足。因此，有必要在現(xiàn)行土地管理法和政府有關(guān)農(nóng)地承包的規(guī)定中添加性別視角。也有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村婦女土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，法律上平等而事實(shí)上不平等，起點(diǎn)公平而過(guò)程不公平。還有學(xué)者認(rèn)為：農(nóng)村婦女土地權(quán)益頻受侵害的主要原因包括立法上的認(rèn)識(shí)不足、法律政策之間的不協(xié)調(diào)、法律實(shí)施效果不佳、規(guī)定缺乏可操作性以及缺乏行之有效的法律救濟(jì)途徑。因此，“應(yīng)當(dāng)有效化解政策、法律之間的>中突，完善細(xì)化法律規(guī)則，在立法和執(zhí)法過(guò)程中引入社會(huì)性別視角，加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的法律審查，消除制度歧視?！鄙踔劣袑W(xué)者進(jìn)一步提出：“應(yīng)取消家戶制度，以彰顯婦女的獨(dú)立主體地位，通過(guò)具體制度實(shí)現(xiàn)婦女走向獨(dú)立，并及時(shí)跟進(jìn)配套制度。既要去除家戶的遮蔽效應(yīng)，彰顯婦女的獨(dú)立主體地位，又要再造防范各種風(fēng)險(xiǎn)的團(tuán)體化組織，為婦女走向獨(dú)立保駕護(hù)航?！?/p>

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記中的婦女土地權(quán)益保護(hù)

（一）早期試點(diǎn)工作及其理論啟示

2005年，我國(guó)受聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等項(xiàng)目資助，開始在安徽省進(jìn)行土地登記試點(diǎn)工作。項(xiàng)目自2005年7月啟動(dòng)，于2009年1月完成。項(xiàng)目綜合報(bào)告主要包括以下幾個(gè)主要部分：國(guó)家戰(zhàn)略的基本考慮點(diǎn)、法律制度方面的建議、技術(shù)方面的建議和組織方面的建議。在法律制度方面的建議部分，項(xiàng)目組指出婦女權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。報(bào)告指出，“農(nóng)村土地是按戶來(lái)承包的，土地使用權(quán)并不屬于個(gè)體農(nóng)民?！薄皯糁魍ǔＪ悄行?，如果不對(duì)土地權(quán)益進(jìn)行正式化的共有登記，那么在以男性為戶主的家庭里婦女的權(quán)益通常得不到充分地保護(hù)。”“只有當(dāng)婦女被登記為財(cái)產(chǎn)的共同所有人，婦女的財(cái)產(chǎn)權(quán)益在共有權(quán)益制度下才最為穩(wěn)定”。菲律賓農(nóng)業(yè)改革部為實(shí)施綜合農(nóng)業(yè)改革法中的性別平等規(guī)定專門制定了行政條例，要求“土地權(quán)利證書上必須記載共同耕種土地的丈夫和妻子的姓名，而且任何流轉(zhuǎn)都必須經(jīng)過(guò)雙方的同意”。報(bào)告指出，項(xiàng)目試點(diǎn)的一個(gè)重大缺陷是登記表中沒有列出配偶的名字。因此，報(bào)告建議在今后的土地登記中將戶主和配偶的名字一并進(jìn)行登記，并以此在土地流轉(zhuǎn)或離婚時(shí)保護(hù)婦女的權(quán)益。

該項(xiàng)目是由中國(guó)農(nóng)村政策研究中心（2004年成立于中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文研究員擔(dān)任中心主任）受聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界銀行的資助而開展的。項(xiàng)目完成后，研究報(bào)告中的一些意見顯然影響到了相關(guān)政策的制定，例如下文中要講到的男女平等問(wèn)題、將婦女登記為共同使用權(quán)人的問(wèn)題。

（二）相關(guān)政策中關(guān)于婦女土地權(quán)益保護(hù)的表述

2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布了《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，提出要“擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍”。2011年，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》，同年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》。自此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作在全國(guó)范圍內(nèi)正式展開，但這些文件中都沒有涉及婦女土地權(quán)益保護(hù)的表述。

確權(quán)登記工作開展后，相關(guān)政策開始關(guān)注到婦女土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。2012年，農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)撰文指出，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作中，“要依法落實(shí)農(nóng)村婦女承包土地的各項(xiàng)權(quán)利”，并特別指出“要鼓勵(lì)試點(diǎn)單位探索解決婦女在結(jié)婚、離異等情形下土地承包權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。”2014年，《農(nóng)業(yè)部、全國(guó)婦聯(lián)關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證過(guò)程中維護(hù)婦女土地權(quán)益的會(huì)談紀(jì)要》明確表示，雙方在充分溝通交流的基礎(chǔ)上達(dá)成了一些共識(shí)，其中就包括“各地在開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視保障婦女的土地權(quán)益。無(wú)論采用什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記和頒證，權(quán)證和登記簿上要有婦女的名字，保證農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益不掛‘空擋?！痹?014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》和國(guó)家六部委2015年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》中都明確指出要“體現(xiàn)男女平等原則，切實(shí)保護(hù)婦女土地承包權(quán)益”。對(duì)于村規(guī)民約中常見的涉及歧視婦女土地權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，有地方政府明確表示要進(jìn)行修改和完善。endprint

（三）全國(guó)各地實(shí)踐中的婦女土地權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

《農(nóng)業(yè)部、全國(guó)婦聯(lián)關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證過(guò)程中維護(hù)婦女土地權(quán)益的會(huì)談紀(jì)要》附件“全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)維護(hù)婦女土地權(quán)益經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)述”簡(jiǎn)要介紹了全國(guó)一些試點(diǎn)地區(qū)的具體做法，從該“附件”的介紹來(lái)看，目前全國(guó)各地的實(shí)踐方式多種多樣。經(jīng)過(guò)分析可知，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的登記方式可以分為兩種基本類型：一種是僅登記戶主夫妻雙方的為共同權(quán)利人，如遼寧清源縣的做法；另一種是將家庭中的所有人口都登記為共同權(quán)利人，四川成都市溫江區(qū)、甘肅景泰縣、湖南益陽(yáng)市的做法都屬于此類。農(nóng)業(yè)部2015年發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿證樣式》中也設(shè)置了“承包方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人情況”一欄。

2015年下發(fā)的《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》及湖南省各地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記實(shí)施方案也都要求“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書載明的戶主或共有人，要體現(xiàn)男女平等的原則，切實(shí)保護(hù)婦女土地承包權(quán)益?！?/p>

四、婦女土地權(quán)益保護(hù)工作中存在的問(wèn)題及完善建議

（一）共有人登記標(biāo)準(zhǔn)不一

從上述的分析可知，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的共同權(quán)利人登記標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。并不是針對(duì)某些操作辦法的錯(cuò)誤性，實(shí)際上，這是各地自行試點(diǎn)的必然結(jié)果?！掇r(nóng)村土地承包法》第3條第2款的規(guī)定，農(nóng)村土地承包實(shí)行“家庭承包方式”，據(jù)此規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于所有家庭成員共有。在全國(guó)政協(xié)的相關(guān)提案答復(fù)中也明確表達(dá)了這種意見，因此，將所有家庭成員都登記為共有人的做法是更符合法律規(guī)定的，這種做法也是更符合實(shí)際的，因?yàn)槿绻麅H將夫妻雙方登記為權(quán)利人還潛藏了一個(gè)問(wèn)題，就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代際關(guān)系問(wèn)題，如果僅登記父母為權(quán)利人，則子女結(jié)婚后新增家庭成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法體現(xiàn)，而這一問(wèn)題，正是出嫁女土地權(quán)益保護(hù)不足的重要原因。因此，在后續(xù)土地確權(quán)登記實(shí)踐中，應(yīng)該在總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人的范圍。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的法律政策沖突

《土地承包法》第30條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。但從目前的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記實(shí)踐來(lái)看，甘肅景泰縣、湖南益陽(yáng)市在試點(diǎn)中以“家庭現(xiàn)有人口”為基礎(chǔ)進(jìn)行登記。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于，它不用收回出嫁女的土地，其原來(lái)分配的土地仍然保留在其原有家庭之內(nèi)。這樣的話，不會(huì)引發(fā)其原有家庭的反對(duì)。但是，這種做法也隱藏著一定的弊端，它在一定程度上改變了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體。舉例來(lái)說(shuō)，如果出嫁女戶口已經(jīng)遷移到了夫家，則不管她在夫家有沒有重新分配土地，出嫁女就不再對(duì)原家庭的土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就會(huì)引發(fā)法律政策之間的>中突：根據(jù)前引第30條的規(guī)定，在確權(quán)登記之前，雖然沒有權(quán)利證書，但出嫁女對(duì)原家庭中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是享有權(quán)利的。根據(jù)各地試點(diǎn)情況來(lái)看，在本次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記中，出嫁女不會(huì)被登記為原有家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人。當(dāng)然，從另一方面來(lái)看，出嫁女會(huì)在其夫家成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人，也就是說(shuō)，不管她在夫家有沒有重新分配土地，她都會(huì)成為夫家現(xiàn)有土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人。這種制度設(shè)計(jì)是有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，但前述法律與政策之間的潛在>中突顯然是當(dāng)前的實(shí)踐未能注意到的，需要在相關(guān)法律政策的修改完善中予以重視。

（三）共有人分割共有物的障礙

對(duì)于共有物分割問(wèn)題，我國(guó)《物權(quán)法》第99條規(guī)定“共同共有人在共有的基礎(chǔ)喪失或者有重大理由需要分割時(shí)可以請(qǐng)求分割”，也就是說(shuō)，共有人在發(fā)生離異的情況下，可以請(qǐng)求分割共有物。對(duì)于分割方式，《物權(quán)法》第100條規(guī)定了實(shí)物分割、變價(jià)分割、折價(jià)分割三種方式。但是，婦女離異時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割仍然面臨一些實(shí)際困難，最主要的原因在于承包經(jīng)營(yíng)地并未明確到個(gè)人?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿證樣式》是在“家庭承包方式”的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的，采用的是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)家庭成員共同共有方式，在這種情況下，折價(jià)分割是較可能的實(shí)現(xiàn)方式，如果夫家不同意折價(jià)分割，就必須實(shí)物分割或者變價(jià)分割，但要進(jìn)行實(shí)物分割就會(huì)變得非常困難，如果土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，則可以對(duì)所獲資金進(jìn)行分割，這也是前引文章說(shuō)要破除農(nóng)村的家戶結(jié)構(gòu)，確立個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要原因。但目前正在進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記顯然沒有準(zhǔn)備突破該問(wèn)題，選擇的是先從技術(shù)上測(cè)量土地、確權(quán)到戶的穩(wěn)妥路線。

五、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)婦女土地權(quán)益保護(hù)已然成為當(dāng)前社會(huì)各界（包括學(xué)界、婦女界、政府界）的共識(shí)。從已有研究、政策及實(shí)踐情況來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記將為接下來(lái)的土地流轉(zhuǎn)提供良好的技術(shù)支持。在這一過(guò)程中，婦女的土地權(quán)益也得到進(jìn)一步明確。但誠(chéng)如文中所分析的，土地使用權(quán)確權(quán)登記中的婦女土地權(quán)益保護(hù)仍然存在一定的問(wèn)題，需從國(guó)家層面加強(qiáng)信息交流、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)，只有加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總結(jié)提升才能更好地處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)婦女土地權(quán)益保護(hù)。endprint