復(fù)合制結(jié)構(gòu)：“聯(lián)合黨建”與“三社聯(lián)動(dòng)”科學(xué)對(duì)接

韓冬雪+李浩

〔摘要〕 社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的“三社聯(lián)動(dòng)”是我國(guó)社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新。當(dāng)前，“三社聯(lián)動(dòng)”面臨著政社關(guān)系沒(méi)有理順、聯(lián)動(dòng)工作體系不健全、居民參與不足等問(wèn)題。實(shí)踐證明，社區(qū)聯(lián)合黨建對(duì)破解“三社聯(lián)動(dòng)”治理機(jī)制的瓶頸具有重要意義。聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動(dòng)”科學(xué)對(duì)接的社區(qū)治理復(fù)合制結(jié)構(gòu)，有助于形成新型政社關(guān)系，增強(qiáng)黨的執(zhí)政與服務(wù)功能，有利于社會(huì)資源的整合與優(yōu)化配置，促進(jìn)公民社會(huì)的建設(shè)與公共理性的培育。

〔關(guān)鍵詞〕 社區(qū)黨建，“三社聯(lián)動(dòng)”，“聯(lián)合黨建”，復(fù)合制結(jié)構(gòu)

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）05-0035-07

2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中明確指出，“統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用”要“推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作‘三社聯(lián)動(dòng)，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會(huì)組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系” 〔1 〕。至此，“三社聯(lián)動(dòng)”作為社區(qū)治理的一般工作機(jī)制得到了進(jìn)一步明確和認(rèn)可?！叭缏?lián)動(dòng)”之所以能夠成為社區(qū)治理的一般機(jī)制，原因在于“三社”——社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作是提高社區(qū)公共服務(wù)水平，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)必不可少的要素。我國(guó)的基層治理主要是社區(qū)治理，雖然社區(qū)是居民自治的場(chǎng)域，社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，但現(xiàn)實(shí)中社區(qū)居委會(huì)是兼具政府和社會(huì)雙重性質(zhì)的角色，社區(qū)對(duì)于溝通國(guó)家和社會(huì)而言有“上傳下達(dá)”的意義，正因如此，“三社聯(lián)動(dòng)”本質(zhì)上是一種政社合作機(jī)制。受政社關(guān)系未理順、社區(qū)自治水平落后等影響，“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)遇到一些瓶頸。本文通過(guò)分析認(rèn)為，社區(qū)聯(lián)合黨建是解決社區(qū)治理內(nèi)卷化和社區(qū)黨建形式化的關(guān)鍵一招，推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的根本舉措是進(jìn)一步完善社區(qū)聯(lián)合黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)。

一、治理問(wèn)題視域中的“三社聯(lián)動(dòng)”

“三社聯(lián)動(dòng)”作為政社合作治理的機(jī)制創(chuàng)新，主要是通過(guò)培育和發(fā)展社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)，在社區(qū)治理中發(fā)揮其各自的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而調(diào)整原有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理方式，形成新型的政社關(guān)系，最終提高治理的服務(wù)水平與效果。就此而言，對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制創(chuàng)新的探索和總結(jié)，是推動(dòng)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代化治理體系的重要內(nèi)容。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)三社聯(lián)動(dòng)的概念、內(nèi)容的相關(guān)研究尚存在一些爭(zhēng)議，總結(jié)并概括了三社聯(lián)動(dòng)的一些運(yùn)轉(zhuǎn)模式，對(duì)解決三社聯(lián)動(dòng)所面臨的諸多問(wèn)題的思考逐步集中于如何建立和完善三社聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，但是所提出的推進(jìn)策略仍然以宏觀指導(dǎo)為主，對(duì)建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的一般規(guī)律還不夠具體和明確。尤其是沒(méi)有將社區(qū)黨建工作與之聯(lián)系起來(lái)考慮，因而成為一大缺憾，需要我們對(duì)社區(qū)治理實(shí)踐中的創(chuàng)新性成果——“聯(lián)合黨建”與“三社聯(lián)動(dòng)”的科學(xué)對(duì)接——加以深入研究。

（一）“三社”的概念解析

“三社”中的社區(qū)如果作為日常中單獨(dú)被使用的概念，主要是指居民生活和企事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所在的地域和空間，而作為“三社聯(lián)動(dòng)”的行動(dòng)主體，社區(qū)主要是指社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)代表社區(qū)居民的利益和意志，對(duì)居民負(fù)責(zé)，社區(qū)公共服務(wù)的開(kāi)展一般都需要經(jīng)過(guò)居委會(huì)，居委會(huì)同時(shí)也具有協(xié)助國(guó)家基層政權(quán)管理社會(huì)的職能，因此它是“三社聯(lián)動(dòng)”的核心。在社區(qū)當(dāng)中，除居委會(huì)之外，還包括單位、企業(yè)、各類社會(huì)組織和居民等眾多主體，由于居民作為個(gè)體發(fā)起“聯(lián)動(dòng)”的能力與意愿均顯不足，單位和企業(yè)又有其自身特定的目標(biāo)，因而它們都無(wú)法作為“三社聯(lián)動(dòng)”的主體。

各類社會(huì)組織既能夠主動(dòng)發(fā)起“聯(lián)動(dòng)”為社區(qū)提供服務(wù)，同時(shí)也是被聯(lián)動(dòng)的主要一方。根據(jù)“中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)”網(wǎng)上辦事大廳的劃分，我國(guó)社會(huì)組織一般包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、涉外社會(huì)組織 〔2 〕，學(xué)界對(duì)“三社”中社會(huì)組織的具體所指尚存在爭(zhēng)議，例如作為“三社”中的社會(huì)組織是“具有非國(guó)家性和非市場(chǎng)性的組織”還是也包括“公有、服務(wù)、商業(yè)和互惠等組織”，是“地域內(nèi)社會(huì)組織，還是地域外社會(huì)組織，抑或兩者均可” 〔3 〕。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)組織應(yīng)僅指“新型社會(huì)組織”，主要是“政府著力培育的公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，特別是以社會(huì)工作者為主體的社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)” 〔4 〕。本文認(rèn)為，對(duì)“三社”中社會(huì)組織的界定要避免想當(dāng)然和復(fù)雜化，應(yīng)當(dāng)在把握上述四種類型社會(huì)組織特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)社區(qū)建設(shè)的實(shí)際需要來(lái)判斷。在此意義上，任何有利于社區(qū)發(fā)展、能夠提升社區(qū)居民生活水平和社區(qū)治理效果的社會(huì)組織都應(yīng)當(dāng)作為“三社聯(lián)動(dòng)”的主體。

“三社聯(lián)動(dòng)”中的社會(huì)工作是指能夠提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)和社工團(tuán)隊(duì)。對(duì)于當(dāng)前部分地區(qū)缺少甚至沒(méi)有專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者，而由原社區(qū)工作人員考取專業(yè)社會(huì)工作者資格的情況，本文認(rèn)為原社區(qū)工作人員在考取專業(yè)社會(huì)工作者資格之后，由于其人事關(guān)系仍屬于社區(qū)居委會(huì)，其應(yīng)當(dāng)仍然屬于“三社”中的社區(qū)一方。這樣可以避免混淆社區(qū)居委會(huì)工作人員和專業(yè)社會(huì)工作者帶來(lái)的混亂，有利于鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)也有助于緩解社區(qū)的資金和人事負(fù)擔(dān)。

（二）“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)容及其運(yùn)轉(zhuǎn)模式

社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作三者構(gòu)成社區(qū)居民自我管理和自我服務(wù)的主要載體?！叭纭敝孕枰?lián)動(dòng)的原因在于作為居民共同生活的家園——社區(qū)，其內(nèi)部公共事務(wù)的處理需要由社區(qū)各方主體共同承擔(dān)，其中一些事務(wù)還必須引入相關(guān)方面的專業(yè)人員。

1.內(nèi)容：社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)。從現(xiàn)有的研究來(lái)看，在談及“三社聯(lián)動(dòng)”所針對(duì)的社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，曹志剛提到了“社區(qū)管理協(xié)調(diào)、社區(qū)服務(wù)提供、社區(qū)矛盾調(diào)解、社區(qū)文化活躍” 〔5 〕；顧東輝將“社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理、民政工作” 〔3 〕相并列；葉南客、陳金誠(chéng)將主要公共事務(wù)概括為社區(qū)建設(shè)，社區(qū)建設(shè)又具體包括社區(qū)公共管理和社區(qū)公共服務(wù) 〔6 〕；等等。本文認(rèn)為，社區(qū)治理與國(guó)家治理、社會(huì)治理等是較高一級(jí)的概念，在表述當(dāng)中，不應(yīng)再將社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)安全等概念相并列，社區(qū)治理是指針對(duì)一切與社區(qū)相關(guān)的公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)，社區(qū)治理包括社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理。根據(jù)《意見(jiàn)》，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理涉及勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生、教育事業(yè)、社會(huì)服務(wù)、住房保障、文化體育、公共安全、公共法律服務(wù)、調(diào)解仲裁等，還有與社區(qū)相關(guān)的法規(guī)、制度、機(jī)制、信息化等建設(shè)。因此，“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)容包括對(duì)社區(qū)內(nèi)與社區(qū)居民的利益密切相關(guān)的多種公共事務(wù)的治理，且主要集中于社區(qū)公共服務(wù)類。endprint

2.運(yùn)轉(zhuǎn)模式：角色和關(guān)系。對(duì)于“三社”如何聯(lián)動(dòng)，在實(shí)踐中又形成了哪些模式，學(xué)界主要從社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作各方在社區(qū)治理中的地位和角色入手進(jìn)行研究，并根據(jù)三者相互間的關(guān)系總結(jié)出聯(lián)動(dòng)的模式和過(guò)程。

“三社”在社區(qū)公共事務(wù)治理之中的地位和角色。有學(xué)者從“三社聯(lián)動(dòng)”中的行動(dòng)主體所扮演的角色對(duì)當(dāng)前“三社聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制進(jìn)行了分析。他們認(rèn)為，從主體角色來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)是以社區(qū)居民與基層政府的雙重代理人身份與社會(huì)組織及社會(huì)工作者在社區(qū)這個(gè)特定的場(chǎng)域中進(jìn)行合作互動(dòng)，主要扮演主導(dǎo)者、資源整合者的角色；社會(huì)組織主要是開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的重要載體、居民參與社區(qū)生活的有效途徑、社會(huì)工作者的就業(yè)渠道；社會(huì)工作者的角色一般是專業(yè)服務(wù)的提供者、資源鏈接者、專業(yè)指導(dǎo)者、組織協(xié)調(diào)者、倡導(dǎo)推動(dòng)者 〔7 〕。

就三者之間的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為“居委會(huì)與社會(huì)組織的關(guān)系是基于契約（購(gòu)買合同）的合作伙伴關(guān)系。居委會(huì)與社會(huì)工作者的關(guān)系，更多是提供入場(chǎng)通道和服務(wù)平臺(tái)。居委會(huì)與基層政府之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)自下而上的轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作嵌入社會(huì)管理體制中，能夠促進(jìn)居委會(huì)能力的增強(qiáng)，提升工作理念和方法” 〔4 〕。通過(guò)對(duì)實(shí)踐中形成的幾種模式的具體內(nèi)容進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，“社會(huì)組織委托型”“社會(huì)機(jī)構(gòu)服務(wù)型”“項(xiàng)目指導(dǎo)型”等三種模式的不同點(diǎn)在于，不同地區(qū)開(kāi)展社區(qū)治理創(chuàng)新過(guò)程中對(duì)承擔(dān)社區(qū)服務(wù)主體的倚重有所不同，而三種模式的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)理基本可以概括為由政府及社會(huì)提供資金、社會(huì)組織和社工機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。而“社區(qū)內(nèi)部發(fā)展型模式”的形成是由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)育程度低、缺少專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，因此只能以社區(qū)居委會(huì)作為提供社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的主體。

（三）“三社聯(lián)動(dòng)”的困境與推進(jìn)策略

“三社聯(lián)動(dòng)”面臨的瓶頸主要是當(dāng)前多數(shù)社區(qū)仍停留在沒(méi)有聯(lián)動(dòng)的層面，社區(qū)居民的參與程度不高，社區(qū)治理缺少資金與組織支持（尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)）。究其原因，主要是政社合作的制度機(jī)制不成熟，“社區(qū)社會(huì)組織的能力有待提升、社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)發(fā)展的外部環(huán)境需要進(jìn)一步改善” 〔8 〕，等。對(duì)此，推進(jìn)“三社”聯(lián)動(dòng)的總體思路是以黨和政府為核心，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社區(qū)與社會(huì)力量完善社區(qū)建設(shè)，形成有效的治理結(jié)構(gòu)，建立完整的協(xié)調(diào)機(jī)制、協(xié)作機(jī)制和合作機(jī)制，明確街道、社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作之間的關(guān)系與職責(zé)。推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的具體策略以“進(jìn)一步明確政府和社會(huì)各自的職能”“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織培育”“提升社工機(jī)構(gòu)專業(yè)水平”等為主。

事實(shí)上，“三社聯(lián)動(dòng)”本身是針對(duì)治理問(wèn)題而在實(shí)踐當(dāng)中形成的合作機(jī)制，對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的研究不應(yīng)只局限于聯(lián)動(dòng)的主體和聯(lián)動(dòng)的內(nèi)容。作為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組成部分，“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)轉(zhuǎn)同樣受到基層治理結(jié)構(gòu)其余環(huán)節(jié)的影響，尤其是“三社”必然與基層重要的治理資源——黨組織存在緊密的聯(lián)系。而無(wú)論從實(shí)踐中抑或從理論上考察，我國(guó)基層黨建在社會(huì)治理過(guò)程中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，原有的黨政體制在現(xiàn)有的政社合作關(guān)系模式中逐漸形成一種具有特色的社區(qū)復(fù)合制治理結(jié)構(gòu)。在社區(qū)治理中，充分發(fā)揮“三社聯(lián)動(dòng)”與基層黨建的合力效應(yīng)，需要對(duì)社區(qū)治理與基層黨建之間的關(guān)系作整體性分析。

二、社區(qū)黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)

“三社聯(lián)動(dòng)”作為政社合作治理機(jī)制的創(chuàng)新，其在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中同樣面臨社區(qū)治理內(nèi)卷化的問(wèn)題，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在將資源下沉到社區(qū)的同時(shí)將大量基層管理的行政工作一并轉(zhuǎn)移給社區(qū)，增加社區(qū)的行政事務(wù)負(fù)擔(dān)；而“三社聯(lián)動(dòng)”是以社區(qū)為核心，以居民的需求為出發(fā)點(diǎn)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和社會(huì)工作者的服務(wù)功能，因此“三社聯(lián)動(dòng)”既要避免成為政府行政管理決策輸出的“執(zhí)行機(jī)制”，同時(shí)也需要社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作能夠在實(shí)現(xiàn)自主聯(lián)動(dòng)和有效聯(lián)動(dòng)中堅(jiān)持社會(huì)主義的政治方向，提高社區(qū)服務(wù)水平。當(dāng)前，在眾多地區(qū)已經(jīng)得到大量實(shí)驗(yàn)的“聯(lián)合黨建”與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)在黨建與治理兩個(gè)方面均取得突出的成績(jī)，既能夠保證黨對(duì)社會(huì)治理工作方向的引導(dǎo)，同時(shí)也為社區(qū)治理資源的整合、共享，社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、管理提供平臺(tái)。

（一）基層黨建與社區(qū)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

基層黨的建設(shè)和社區(qū)治理是當(dāng)前國(guó)家治理在基層的兩項(xiàng)主要方略。推動(dòng)形成“一核多元”的基層治理結(jié)構(gòu)決定了基層黨建和城鄉(xiāng)社區(qū)治理并不是兩套相互獨(dú)立的方略，在實(shí)踐當(dāng)中，兩者既有各自的結(jié)構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，也有交叉與重疊的地方。通過(guò)考察社區(qū)治理和社區(qū)黨建在目標(biāo)、主體、內(nèi)容、制度等方面的要素，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在的關(guān)聯(lián)，詳見(jiàn)表1。

從目標(biāo)來(lái)看，《意見(jiàn)》指出城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體目標(biāo)是：“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障。”它還規(guī)定：“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線……推動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來(lái)，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來(lái)，轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好公共環(huán)境上來(lái)?！?〔1 〕因此，社區(qū)黨組織建設(shè)與社區(qū)治理在構(gòu)建形成黨政主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的現(xiàn)代基層治理體系上和凝聚黨員，服務(wù)群眾，提高社區(qū)居民生活水平，建立和諧幸福的生活共同體這兩個(gè)目標(biāo)上是根本一致的。

從主體來(lái)看，基層黨組織建設(shè)的主體十分廣泛，既有垂直關(guān)系也包括橫向聯(lián)系，區(qū)（縣）黨委、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委、社區(qū)黨組織構(gòu)成垂直隸屬關(guān)系，而社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、企業(yè)、社會(huì)組織黨組織構(gòu)成橫向聯(lián)系，通過(guò)縱向管理和橫向聯(lián)合，基層黨組織形成了廣泛覆蓋社會(huì)層面的組織網(wǎng)格。與此相比，社區(qū)治理主體除區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等政府之外，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)工作者、駐區(qū)單位、企業(yè)由于各自功能和業(yè)務(wù)存在的差異較大，往往因共同處理一些事項(xiàng)而發(fā)生聯(lián)系，平時(shí)基本處于非鏈接狀態(tài)。但是，不難發(fā)現(xiàn)通過(guò)吸納黨員或黨組織嵌入的形式，基層黨建主體與社區(qū)治理主體幾乎可以形成一一對(duì)應(yīng)的格局，這為通過(guò)“聯(lián)合黨建”建立社區(qū)治理主體之間的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制提供了條件。endprint

從內(nèi)容來(lái)看，隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，單位制向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，基層治理結(jié)構(gòu)面臨著黨本身的發(fā)展變化、政黨與社會(huì)的關(guān)系、社區(qū)黨建與社會(huì)主義基層民主政治的關(guān)系等眾多關(guān)鍵問(wèn)題，社區(qū)黨建面臨著“黨建資源缺乏、流動(dòng)黨員、老年黨員、‘兩新黨員的管理和教育困難” 〔9 〕等問(wèn)題需要解決，如何使基層黨組織凝聚廣大黨員，投入到新時(shí)期中國(guó)現(xiàn)代化面臨的時(shí)代使命當(dāng)中，重新煥發(fā)中國(guó)共產(chǎn)黨服務(wù)群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的生機(jī)活力，始終發(fā)揮黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)中中流砥柱的作用是社區(qū)黨建的根本方向。盡管基層黨務(wù)與社區(qū)公共事務(wù)相比而言有其自身的特殊性，但黨組織建設(shè)的根本目的仍然是聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，只有將社區(qū)黨建的黨務(wù)工作與社區(qū)治理的各項(xiàng)工作結(jié)合起來(lái)，才能避免基層黨建的形式化。

從制度來(lái)看，社區(qū)黨建的主體都屬于中國(guó)共產(chǎn)黨的分支機(jī)構(gòu)或黨小組，黨員有著共同的信仰、綱領(lǐng)與行為準(zhǔn)則，與社區(qū)治理主體相比較，“三社”由于價(jià)值追求、組織原則和工作程序缺少一致性，因而聯(lián)動(dòng)工作體系的建立較為困難。但是通過(guò)在社區(qū)層面吸納和嵌入等形式加強(qiáng)社區(qū)黨組織與社會(huì)組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)中黨組織、黨員的聯(lián)系，拓展基層黨組織和擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與社區(qū)的中觀層面，建立聯(lián)席會(huì)議、大黨委、區(qū)域化黨建等聯(lián)合黨建工作體系，能夠有效地達(dá)到組織、人力、物質(zhì)、文化、信息等資源共享的目的。

（二）聯(lián)合黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)

基層黨的建設(shè)的形式化和社區(qū)治理內(nèi)卷化是目前基層治理面臨的主要問(wèn)題。某些地方創(chuàng)新性地將基層黨建與社區(qū)工作有機(jī)結(jié)合，不僅豐富了黨的建設(shè)的內(nèi)容，使黨在基層的作用和活力更加明顯，同時(shí)也鞏固了黨同人民群眾之間的血肉聯(lián)系。更為重要的是，基層黨建的創(chuàng)新也為社區(qū)治理提供了有效的組織保障和制度支撐，有利于提升社區(qū)的自治能力，為推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”開(kāi)創(chuàng)了新的思路。例如武漢武昌區(qū)的“整體性黨建”、上海市街道的“黨建聯(lián)合體”、南京鼓樓區(qū)的“一委兩體三會(huì)四機(jī)制”的社區(qū)“黨建扁平化”領(lǐng)導(dǎo)體制、溫州市的“社區(qū)化黨建”等等。

武漢武昌區(qū)的“整體性黨建”，其具體做法是首先完善組織體系，包括縱向到底與橫向到邊?？v向到底是指建立健全“街道大工委-社區(qū)大黨委-網(wǎng)格黨支部-樓棟黨小組-黨員中心戶”的垂直架構(gòu)，橫向到邊是指街道黨工委與駐區(qū)單位聯(lián)建區(qū)域化黨組織。建立以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織共同參與的區(qū)域化組織體系和社區(qū)治理模式。遴選社區(qū)民警、小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織等方面的優(yōu)秀黨員代表兼任社區(qū)黨支部委員，組成社區(qū)“大黨委”。以區(qū)域黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)、黨建聯(lián)席會(huì)、社區(qū)議事會(huì)為平臺(tái)，明確共建任務(wù)清單，建立駐區(qū)單位社會(huì)責(zé)任報(bào)告制度，完善駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的責(zé)任約束和考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

溫州市的“社區(qū)化黨建”，以社區(qū)黨組織為中心，推行“1+N”組織設(shè)置模式和大黨委體制。在“1+N”中，1為社區(qū)黨組，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)整個(gè)社區(qū)黨建工作；N為能隸屬于社區(qū)黨組織管理的單建和聯(lián)建黨組織，一般為村（居）、兩新組織等黨組織。其中聯(lián)建黨組織主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)未建黨組織單位的黨員發(fā)展、管理和流動(dòng)黨員的管理教育，以及流出黨員的協(xié)管，并發(fā)揮黨組織孵化器和黨員隊(duì)伍蓄水池的功能。對(duì)社區(qū)內(nèi)未建黨組織單位的黨員，組織關(guān)系統(tǒng)一轉(zhuǎn)到聯(lián)建黨組織。社區(qū)黨組織大黨委體制是指建立“社區(qū)大黨委”，領(lǐng)導(dǎo)班子成員人數(shù)按轄區(qū)內(nèi)的村（居）、“兩新組織”和駐區(qū)單位的黨組織和黨員數(shù)量而定，上述各黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任社區(qū)黨組織委員，組織關(guān)系不隸屬于社區(qū)黨組織管理的單位黨員負(fù)責(zé)人可擔(dān)任兼職委員。此外，按照有利于整合社區(qū)內(nèi)黨建資源和力量、有利于提升基層黨組織服務(wù)能力和水平的原則，建立社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)作為統(tǒng)籌社區(qū)黨建工作議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 〔10 〕228-230。

以上案例表明，“聯(lián)合黨建”主要是指以社區(qū)黨組織為核心，通過(guò)“大黨建、黨建聯(lián)席會(huì)、黨建社會(huì)化”等形式，組建由社區(qū)、駐區(qū)單位、企業(yè)、社會(huì)組織中的“黨政一把手”組成的聯(lián)合黨建委員會(huì)，聯(lián)合黨委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)商討論社區(qū)黨組織提出的有關(guān)社區(qū)黨建和社區(qū)治理的重大事務(wù)，部分社區(qū)由于缺少組織、資金、人力資源，進(jìn)一步將區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級(jí)的社區(qū)工作負(fù)責(zé)人納入聯(lián)合黨建委員會(huì)之中，實(shí)現(xiàn)黨建與治理的扁平化格局，促進(jìn)治理資源的優(yōu)化配置。其工作方法大致分為兩個(gè)部分，首先通過(guò)“吸納”或“嵌入”等方式，完善區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)、駐區(qū)單位、企業(yè)、社會(huì)組織、樓棟等治理主體中的黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縱向到底與橫向到邊的組織覆蓋網(wǎng)絡(luò)；其次通過(guò)“大黨委”“黨建聯(lián)席會(huì)”“區(qū)域化黨建”等形式，建立涵蓋社區(qū)治理主要各方負(fù)責(zé)人在內(nèi)的聯(lián)合黨建委員會(huì)?！奥?lián)合黨建”與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)是指在建立上述聯(lián)合黨委會(huì)的基礎(chǔ)上，建立社區(qū)治理協(xié)商委員會(huì)或社區(qū)治理議事會(huì)，社區(qū)治理機(jī)構(gòu)與聯(lián)合黨建委員會(huì)的關(guān)系基本是“兩套機(jī)構(gòu)一班人員”，兩套機(jī)構(gòu)的“黨政一把手”由社區(qū)主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”，或可以設(shè)立黨建專職副書記。在社區(qū)治理機(jī)構(gòu)中，可根據(jù)社區(qū)事務(wù)分設(shè)社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)便民大廳、社區(qū)服務(wù)中心等類似工作。同時(shí)，完善居民大會(huì)、居民議事會(huì)，建立述職評(píng)議制度，加強(qiáng)居民大會(huì)對(duì)上述機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，詳見(jiàn)圖1。

三、“聯(lián)合黨建”推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的優(yōu)勢(shì)與對(duì)接方案

隨著社區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷得到總結(jié)，治理思路的創(chuàng)新也不斷跟進(jìn)，“三社聯(lián)動(dòng)”作為我國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)模式已經(jīng)普遍推開(kāi)并得到廣泛的認(rèn)同?？紤]到我國(guó)社會(huì)組織化程度較低，公民參與不足，而基層黨建兼具政、社兩種功能和特征，因此，“聯(lián)合黨建”可以成為解決“三社”聯(lián)動(dòng)能力不足和社區(qū)黨建形式化兩個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵“一著”。

（一）優(yōu)勢(shì)分析

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是我國(guó)國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)層級(jí)，既為國(guó)家治理體系輸入權(quán)威性和合法性的“元治理”資源，同時(shí)也承擔(dān)著國(guó)家治理總體戰(zhàn)略決策的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)。我國(guó)“現(xiàn)代化治理體系”的基本特征是黨政主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的合作治理，這一特征在社區(qū)層級(jí)表現(xiàn)更加突出。目前，雖然在社區(qū)治理過(guò)程中形成了政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人等眾多治理主體共同參與的格局，但是多元主體之間能夠形成“血脈通暢”的治理結(jié)構(gòu)，仍有賴于突破體制性的障礙和完善“三社聯(lián)動(dòng)”的工作體系?！罢绾献鳌钡那疤崾呛献鞯母鞣嚼迩遄陨淼穆毮?，明晰各自的優(yōu)勢(shì)與不足。從合作各方的具體情況來(lái)看，黨政在區(qū)（縣）以及街道一級(jí)的組織架構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制已經(jīng)較為健全，優(yōu)勢(shì)在于掌握了充足的資源，不足之處在于無(wú)法使分配在各種社區(qū)事務(wù)上的資源達(dá)到效益最大化；而社區(qū)、社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)內(nèi)部各方的關(guān)系和各自的功能因高度的分化，使得它們?cè)谔峁┎糠致毮苌暇哂袑I(yè)優(yōu)勢(shì)而且有利于使資源利用的效益實(shí)現(xiàn)最大化，同時(shí)各主體間關(guān)系的復(fù)雜性也導(dǎo)致社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制尚需探索和完善。具體到“三社聯(lián)動(dòng)”提供社區(qū)公共服務(wù)工作當(dāng)中，“三社”之間需要進(jìn)一步形成平等合作、相互信任的工作關(guān)系。endprint

綜上，以社區(qū)聯(lián)合黨建推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”，具有形成新型政社關(guān)系、加強(qiáng)政黨的執(zhí)政與服務(wù)能力建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合與優(yōu)化配置、促進(jìn)公民社會(huì)與公共理性培育等優(yōu)勢(shì)。分而論之：

第一，有助于形成新型政社關(guān)系。我國(guó)20世紀(jì)80年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)改革促使傳統(tǒng)政社高度同構(gòu)的生產(chǎn)與生活方式發(fā)生變化，對(duì)政社關(guān)系模式的探索經(jīng)歷了由政社分開(kāi)到政社合作的變遷，隨著基層治理實(shí)踐創(chuàng)新的開(kāi)展，一種新型的政社關(guān)系模式已經(jīng)得到孕育。“三社聯(lián)動(dòng)”本是一種政社合作的治理機(jī)制，但是在實(shí)踐當(dāng)中卻遇到了聯(lián)動(dòng)能力不足的瓶頸。如果由基層權(quán)力機(jī)構(gòu)區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）直接介入，必然導(dǎo)致重新回到政社不分的關(guān)系中去。而聯(lián)合黨建與社區(qū)治理的復(fù)合既為“三社聯(lián)動(dòng)”提供了有效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，為政府與社會(huì)的合作溝通提供了橋梁，而且避免了政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的直接干預(yù)。

第二，有助于增強(qiáng)黨的執(zhí)政與服務(wù)功能。黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制治理結(jié)構(gòu)為黨組織重新融入社會(huì)，改善黨對(duì)社會(huì)的凝聚、動(dòng)員和整合能力的下降提供了契機(jī)，正如有學(xué)者指出的，黨在“城市社區(qū)這一新生社會(huì)空間中生存和執(zhí)政的主要挑戰(zhàn)是沒(méi)有結(jié)構(gòu)化權(quán)力的支持和對(duì)資源的壟斷以及社區(qū)的微觀環(huán)境特征” 〔11 〕，“聯(lián)合黨建”的開(kāi)展不僅通過(guò)“吸納”和“嵌入”等形式實(shí)現(xiàn)黨組織網(wǎng)絡(luò)對(duì)社會(huì)微觀環(huán)境的全覆蓋，加強(qiáng)了對(duì)新興社會(huì)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，而且與社區(qū)服務(wù)相配合的“服務(wù)型”政黨建設(shè)、“學(xué)習(xí)型”政黨建設(shè)，能夠在“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)社區(qū)當(dāng)中強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政功能與服務(wù)功能。

第三，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合與優(yōu)化配置?！叭缏?lián)動(dòng)”的根本目的是在社區(qū)治理中提高社會(huì)資源的整合并實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，最終提高社區(qū)居民的生活水平和治理績(jī)效。社會(huì)資源的整合與優(yōu)化配置既需要聯(lián)動(dòng)治理的主體從區(qū)域的視角進(jìn)行整體統(tǒng)籌，同時(shí)也必須使聯(lián)動(dòng)治理的各方發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。建立社區(qū)聯(lián)合黨建委員會(huì)和社區(qū)治理協(xié)商委員會(huì)的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，以社區(qū)黨建的社會(huì)化、區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的整合，解決社區(qū)管理和服務(wù)資源不足的困境，避免資源浪費(fèi)，同時(shí)社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會(huì)為核心能夠以社區(qū)實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)聯(lián)動(dòng)治理的目標(biāo)、內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，并及時(shí)調(diào)整社會(huì)組織與社工機(jī)構(gòu)的工作重心，提高后者在社區(qū)治理中的能動(dòng)作用。

第四，有助于促進(jìn)公民社會(huì)的建設(shè)與公共理性的培育。公民社會(huì)與公民文化的建設(shè)離不開(kāi)對(duì)公共理性的培育，“三社聯(lián)動(dòng)”為社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作、居民參與公共事務(wù)治理，培育公共理性提供了實(shí)驗(yàn)載體。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，治理主體各方在協(xié)商解決社區(qū)事務(wù)當(dāng)中容易產(chǎn)生以各自利益為出發(fā)點(diǎn)的矛盾，缺乏公共理性是導(dǎo)致“三社”難以聯(lián)動(dòng)和公民參與不足的重要因素。但是，某些社區(qū)將社區(qū)事務(wù)的商討轉(zhuǎn)移到各方黨組織聯(lián)合開(kāi)展的黨員生活會(huì)、黨小組學(xué)習(xí)會(huì)等會(huì)上進(jìn)行協(xié)商時(shí)，發(fā)現(xiàn)各方參與討論的積極性有所提高，在存在較多矛盾的意見(jiàn)方面更加容易獲得一致。究其根本，黨在協(xié)商民主、批評(píng)與自我批評(píng)等方面的優(yōu)良傳統(tǒng)，有助于參與社區(qū)事務(wù)治理的各方能夠以更加平等、理性、負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行溝通和交流。

（二）對(duì)接方案

諸如“大黨建”“黨建聯(lián)席會(huì)”“區(qū)域化黨建”“黨建社會(huì)化”等社區(qū)聯(lián)合黨建在本質(zhì)上是一種聯(lián)動(dòng)的工作方法。在實(shí)踐當(dāng)中，已有諸多地區(qū)意識(shí)到并積極開(kāi)展以黨建促治理，在社區(qū)治理與社區(qū)黨建復(fù)合制結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)初步形成了一些工作經(jīng)驗(yàn)和模式。未來(lái)，要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動(dòng)”進(jìn)行科學(xué)對(duì)接：

首先，完善聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動(dòng)”對(duì)接的工作規(guī)范。各地可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定黨建與治理對(duì)接工作條例，明確基層黨建與社區(qū)治理兩項(xiàng)方略各自的目標(biāo)與計(jì)劃，重點(diǎn)是建立完善的社區(qū)、社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)中黨組織聯(lián)合共建的目標(biāo)、職責(zé)體系，完善工作開(kāi)展的程序、考評(píng)機(jī)制等內(nèi)容，為對(duì)接的開(kāi)展提供制度保障。

其次，在社區(qū)成立“三社聯(lián)動(dòng)”黨建部。社區(qū)可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要在聯(lián)合黨建與社區(qū)治理復(fù)合制基礎(chǔ)上成立“三社聯(lián)動(dòng)”黨建部，黨建部由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人、社會(huì)組織黨組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)黨組織負(fù)責(zé)人構(gòu)成，隸屬于社區(qū)聯(lián)合黨建委員會(huì)。“三社聯(lián)動(dòng)”黨建部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)“三社”共同治理的社區(qū)事務(wù)，并向社區(qū)聯(lián)合黨建委員會(huì)負(fù)責(zé)，聯(lián)合黨建委員會(huì)根據(jù)需要及時(shí)向駐區(qū)單位、企業(yè)、居民等其他治理主體宣傳“三社聯(lián)動(dòng)”的工作內(nèi)容。

再次，著重明確“三社聯(lián)動(dòng)”黨建部職責(zé)，避免黨組織包辦一切事務(wù)?！叭缏?lián)動(dòng)”黨建部應(yīng)根據(jù)社區(qū)事務(wù)的特點(diǎn)，有針對(duì)性地發(fā)揮黨組織的優(yōu)勢(shì)。在公共事務(wù)管理、資源整合、組織協(xié)調(diào)等方面可重點(diǎn)突出聯(lián)合黨建部的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，而在公共服務(wù)的市場(chǎng)化選擇、服務(wù)內(nèi)容的水平提升等方面，要重點(diǎn)發(fā)揮社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)等治理主體的作用。需要指出的是，諸如此類問(wèn)題，可以在聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動(dòng)”的復(fù)合制結(jié)構(gòu)內(nèi)部得到有效的協(xié)商解決，避免由于信息不暢、治理主體的地位差異而導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)的困境。因此，可以說(shuō)聯(lián)合黨建的主要職責(zé)是為“三社”治理社區(qū)公共事務(wù)提供協(xié)商平臺(tái)，促進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)形成平等互信的工作關(guān)系，同時(shí)做好組織協(xié)調(diào)工作。例如在社區(qū)公共服務(wù)購(gòu)買當(dāng)中，黨建部要積極發(fā)揮黨員作用，做好項(xiàng)目購(gòu)買前中后的組織協(xié)調(diào)工作：項(xiàng)目購(gòu)買前要征集民意、設(shè)立項(xiàng)目，項(xiàng)目購(gòu)買中要及時(shí)關(guān)注契約談判、項(xiàng)目開(kāi)展、糾紛調(diào)解、監(jiān)督考核等事項(xiàng)，項(xiàng)目結(jié)束時(shí)要跟蹤績(jī)效評(píng)估、述職匯報(bào)等工作。作為復(fù)合制結(jié)構(gòu)中對(duì)接的另一頭，“三社”要分工負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體執(zhí)行。

可以看到，隨著居民對(duì)社區(qū)服務(wù)水平的需求不斷提高，通過(guò)創(chuàng)新基層治理的制度機(jī)制，發(fā)揮現(xiàn)有基層治理資源的整合優(yōu)勢(shì)與聯(lián)動(dòng)功能已經(jīng)越來(lái)越重要。因此，在實(shí)踐當(dāng)中要著力提升基層工作隊(duì)伍的素質(zhì)，完善解決基層工作人員生活水平和個(gè)人發(fā)展問(wèn)題的制度保障，使之能夠在進(jìn)一步探索推進(jìn)聯(lián)合黨建與社區(qū)治理復(fù)合制結(jié)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮創(chuàng)造性作用，避免黨建形式化加劇社區(qū)治理內(nèi)卷化現(xiàn)象的出現(xiàn)，真正使聯(lián)合黨建盤活基層治理全局，實(shí)現(xiàn)“一子”解黨建形式化和治理內(nèi)卷化“雙征”的治理效果。

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責(zé)任編輯 周 榮endprint