黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的存在形態(tài)及其優(yōu)化路徑

蔡文華

〔摘要〕 加強(qiáng)制度建設(shè)是開展黨內(nèi)監(jiān)督的基本前提，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的推進(jìn)，以監(jiān)督條例為主干的監(jiān)督制度體系逐漸成型。這一體系具有幾種存在形態(tài)，即監(jiān)督體系中的制度規(guī)范、黨內(nèi)制度中的監(jiān)督要素、監(jiān)督客體視域中的制度構(gòu)成，這幾種形態(tài)是黨內(nèi)監(jiān)督制度體系在不同視角下的表現(xiàn)形式。進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，要構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的黨內(nèi)監(jiān)督制度網(wǎng)絡(luò)，制定出臺(tái)與《黨內(nèi)監(jiān)督條例》相配套的解釋細(xì)則和實(shí)施辦法，強(qiáng)化執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度的法規(guī)保障，確保黨內(nèi)監(jiān)督制度之間內(nèi)容銜接、關(guān)系合理、相互照應(yīng)、共同發(fā)揮作用，為黨內(nèi)監(jiān)督提供有效的制度遵循。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，從嚴(yán)治黨，制度治黨

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）05-0082-05

加強(qiáng)監(jiān)督是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容，而制度又是實(shí)施監(jiān)督最有力的保障?！皼]有以制度為載體的監(jiān)督是沒有秩序的監(jiān)督；沒有以制度為保障的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。嚴(yán)格的制度規(guī)范是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督必不可少的條件，制度的可行性和約束力決定監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果?！?〔1 〕改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不斷探索黨內(nèi)監(jiān)督的途徑和有效手段，逐漸形成較為穩(wěn)定的程序和規(guī)范。黨的十八大以來，中央進(jìn)一步健全相關(guān)法規(guī)制度，對(duì)地方黨委工作、干部教育、黨內(nèi)巡視、黨內(nèi)問責(zé)、黨內(nèi)紀(jì)律處分、黨員教育管理等方面內(nèi)容進(jìn)行了修改和完善，為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督打下制度基礎(chǔ)。隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布施行，黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容、方法、保障更加具體，黨內(nèi)監(jiān)督的制度化水平得到極大提高。從黨的建設(shè)制度改革的層面看，黨內(nèi)監(jiān)督制度還沒有像黨內(nèi)民主制度那樣形成較為成熟系統(tǒng)的制度體系，我們對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系理論總結(jié)還有待提升。就制度治黨的規(guī)律看，如何認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)，事關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)際成效，監(jiān)督條例不能囊括全部的監(jiān)督制度，我們要從黨內(nèi)制度這個(gè)全局來把握監(jiān)督制度的系統(tǒng)，從整體來推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)施。

一、黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的形成

制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的根本指導(dǎo)。改革開放以來，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)從非經(jīng)常性的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為經(jīng)常化的制度監(jiān)督。建立并完善監(jiān)督制度成為我們黨推進(jìn)監(jiān)督工作的重要抓手。隨著中央對(duì)制度治黨認(rèn)識(shí)的深化，一大批黨內(nèi)法規(guī)制度開始建立和完善，黨內(nèi)監(jiān)督也逐漸步入制度化的軌道。從專門的監(jiān)督制度看，2003年，中央頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，提出10種監(jiān)督制度，即集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理。這10種制度既是規(guī)范要求，也是工作方法，首次構(gòu)建了一個(gè)較為系統(tǒng)和完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。為了更好地實(shí)施這一條例，2004年9月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)又頒布實(shí)施了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，把維護(hù)黨員權(quán)利、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主作為實(shí)施黨員民主監(jiān)督的基本保障。2005年，中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出要制定落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例的各項(xiàng)配套措施。2009年7月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，推動(dòng)了黨內(nèi)巡視工作的制度化和規(guī)范化。黨的十八大以來，中央先后對(duì)多部黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)的法規(guī)進(jìn)行修訂完善，《巡視工作條例》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等頒布實(shí)施，使黨內(nèi)監(jiān)督制度在內(nèi)容上更加豐富具體，在結(jié)構(gòu)上更加科學(xué)合理，這些新的法規(guī)與其他制度一起，構(gòu)成了一個(gè)豐富的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，也標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)入到更加精細(xì)化、規(guī)范化的階段，這對(duì)于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位，起著積極的作用。

黨內(nèi)監(jiān)督主要是由監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督原則、監(jiān)督方式、監(jiān)督目標(biāo)等要素構(gòu)成，從具體制度看，包括集體領(lǐng)導(dǎo)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、組織生活、黨內(nèi)談話、基層工作、黨員權(quán)利保障、黨內(nèi)巡視、黨內(nèi)問責(zé)、紀(jì)律檢查等制度，這些內(nèi)容涵蓋了黨內(nèi)生活的方方面面。十八屆六中全會(huì)審議通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為全面從嚴(yán)治黨特別是開展黨內(nèi)監(jiān)督提供了重要的程序、規(guī)范和制度依據(jù)。從已經(jīng)頒布施行的黨內(nèi)法規(guī)看，不少法規(guī)制度涉及到黨內(nèi)監(jiān)督方面的內(nèi)容，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》只是較集中概述了黨內(nèi)監(jiān)督方面的原則、要求和規(guī)范。事實(shí)上，黨內(nèi)已經(jīng)形成了以《黨章》為核心、以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主干的多層次、多領(lǐng)域黨內(nèi)監(jiān)督制度體系?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》匯聚了各制度中有關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容，形成了較為完整的專門文本，提出建立中央、黨委、紀(jì)委、職能部門、基層組織、黨員為主體的黨內(nèi)監(jiān)督體系。黨內(nèi)監(jiān)督體系是以監(jiān)督主體為分類依據(jù)的監(jiān)督方式，每一種監(jiān)督方式本身也包括相關(guān)的制度，如紀(jì)委監(jiān)督制度就有非常多的內(nèi)容。從概念上看，黨內(nèi)監(jiān)督體系與黨內(nèi)監(jiān)督制度體系有著顯著區(qū)別，但二者之間也存在緊密聯(lián)系，前者側(cè)重于監(jiān)督方式，后者則強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范，即黨內(nèi)監(jiān)督方式的依據(jù)、程序和規(guī)則，其外延較前者寬泛得多。正是由于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的突出成效，使得黨內(nèi)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，通過梳理黨內(nèi)法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、干部人事、廉潔自律、作風(fēng)建設(shè)、教育培訓(xùn)、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等方面都包含有監(jiān)督的內(nèi)容，它們已經(jīng)是一個(gè)較為完整的制度體系。

二、黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的存在形態(tài)

當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督制度已經(jīng)基本成型，但是還沒有形成較為完整成熟的制度體系，這給黨內(nèi)監(jiān)督工作和制度治黨造成一定影響。全面把握黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，要從黨內(nèi)法規(guī)制度的全局來梳理黨內(nèi)監(jiān)督的制度條文，理清各制度條文之間的關(guān)系，才能形成對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的立體認(rèn)識(shí)。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)看，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系主要有以下三種存在形態(tài)：一是監(jiān)督體系中的制度規(guī)范，這是以黨內(nèi)監(jiān)督條例為框架的制度構(gòu)成；二是黨內(nèi)制度中的監(jiān)督要素，這是以監(jiān)督作為主線聯(lián)系起相關(guān)的黨內(nèi)制度；三是監(jiān)督客體視閾中的制度構(gòu)成，這是以監(jiān)督客體為依據(jù)的分析架構(gòu)。梳理這幾種制度體系的框架和邏輯，有助于進(jìn)一步把握黨內(nèi)監(jiān)督制度之間的關(guān)系，從不同視角看待黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的內(nèi)容，從制度完善的層面推進(jìn)監(jiān)督工作的開展。endprint

（一）監(jiān)督體系中的制度規(guī)范。由于黨內(nèi)監(jiān)督主體不同，監(jiān)督層級(jí)、監(jiān)督關(guān)系以及監(jiān)督方式也不同，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次提出了黨內(nèi)監(jiān)督是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）進(jìn)行全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門進(jìn)行職能監(jiān)督，黨的基層組織進(jìn)行日常監(jiān)督，黨員進(jìn)行民主監(jiān)督，這是比較完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。這個(gè)體系明確了監(jiān)督工作的部署安排必須是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)前提下進(jìn)行，黨委對(duì)本地區(qū)本部門的監(jiān)督工作負(fù)總責(zé)，這是全面從嚴(yán)治黨對(duì)黨委的要求。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)了黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的專門職責(zé)，黨委其他部門要積極落實(shí)業(yè)務(wù)范圍的監(jiān)督任務(wù)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)同配合，基層黨組織要肩負(fù)對(duì)黨員干部的日常教育管理，在黨內(nèi)民主生活中進(jìn)行督促檢查。作為黨內(nèi)成員，每個(gè)黨員都有自己的監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)，這種監(jiān)督是黨章賦予的權(quán)責(zé)，也是黨內(nèi)民主的切實(shí)體現(xiàn)。黨內(nèi)監(jiān)督體系的鮮明特征是按照監(jiān)督主體來劃分，它有一個(gè)層級(jí)性，是上級(jí)監(jiān)督、平級(jí)監(jiān)督、下級(jí)監(jiān)督的匯集，在這個(gè)按照層級(jí)劃分的體系中，對(duì)應(yīng)的制度規(guī)范也是不一樣的，因此，按照監(jiān)督主體的不同，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系就可以分為黨委監(jiān)督制度、紀(jì)檢監(jiān)督制度、黨委部門監(jiān)督制度、基層黨組織監(jiān)督制度、黨員民主監(jiān)督制度，每一類制度也是由若干制度構(gòu)成的體系，這樣，黨內(nèi)監(jiān)督制度又是一個(gè)由若干子體系構(gòu)成的大體系。

《黨章》在黨的組織制度這一章提出，黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽取下級(jí)組織的意見，上下級(jí)組織之間互通情報(bào)、互相支持、互相監(jiān)督 〔2 〕33?！饵h章》還規(guī)定了黨的中央、自治區(qū)和直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度。2010年，中央頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)班子在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 〔2 〕365。這些制度確立了黨委對(duì)本部門、本地區(qū)、本系統(tǒng)的監(jiān)督職責(zé)，黨委在管黨治黨、從嚴(yán)治黨方面負(fù)有主體責(zé)任。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)是黨章專門做了規(guī)定的，紀(jì)委除了維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策執(zhí)行情況以外，還要協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。黨內(nèi)關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)督的一系列制度，如黨紀(jì)處分條例等都是圍繞紀(jì)檢工作而制定的制度，明確了紀(jì)檢部門的職責(zé)、工作范圍、處罰依據(jù)和尺度等。黨委各部門，如組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等也都在自己的職責(zé)范圍內(nèi)規(guī)定了進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督的任務(wù)和要求。《黨政干部選拔任用工作條例》中就有專門的紀(jì)律和監(jiān)督一章，要求加強(qiáng)干部選拔任用工作的全程監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違反組織人事紀(jì)律的行為。黨內(nèi)民主是黨的生命，也是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，缺乏廣大黨員參與的監(jiān)督必然沒有力度和實(shí)效，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定了黨員有討論權(quán)、批評(píng)權(quán)、揭發(fā)檢舉權(quán)等權(quán)利，這不僅是對(duì)黨員權(quán)利的保障，而且是對(duì)黨員監(jiān)督內(nèi)容和方式的具體詮釋。

（二）黨內(nèi)制度中的監(jiān)督要素。黨內(nèi)制度涉及的面廣，內(nèi)容復(fù)雜，包括領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、干部制度、黨員管理制度、作風(fēng)建設(shè)制度、廉潔自律制度、紀(jì)律檢查制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等，在這些制度中，黨章是規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的最高制度，也是最權(quán)威的制度，黨內(nèi)其他監(jiān)督制度都是依據(jù)黨章而制定，除了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》這樣專門的監(jiān)督制度外，黨內(nèi)其他制度中有不少內(nèi)容涉及到監(jiān)督，可以說分散在其他制度中的監(jiān)督要素或制度內(nèi)容也是整個(gè)監(jiān)督制度體系的一部分，這些制度連同《黨章》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》一起構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，《黨章》是根基，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》是主干，而其他的制度中的監(jiān)督內(nèi)容則如同枝干?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》在深入總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分吸收黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果。對(duì)監(jiān)督主體、監(jiān)督任務(wù)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式、監(jiān)督保障等作了具體說明。新的監(jiān)督條例是一部嚴(yán)格依據(jù)黨章，同時(shí)又與時(shí)俱進(jìn)的黨內(nèi)法規(guī)，可以說，這部新條例整合了黨內(nèi)諸多制度中關(guān)于監(jiān)督的制度條文和內(nèi)容，如《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等法規(guī)中涉及到黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容都集中在黨內(nèi)監(jiān)督條例中。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》并沒有全部吸納黨內(nèi)法規(guī)制度中的監(jiān)督條款，有不少法規(guī)制度中都涉及到黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，如《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定了地方黨委要接受上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并接受上級(jí)和同級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督，接受下級(jí)黨組織和黨員群眾監(jiān)督。上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)定期對(duì)下一級(jí)黨委常委會(huì)及成員的履職情況進(jìn)行考核，這也是一種工作監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》也明確規(guī)定在機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)紀(jì)律檢查工作委員會(huì)，指導(dǎo)所屬機(jī)關(guān)基層黨組織實(shí)施對(duì)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，這一條例對(duì)監(jiān)督內(nèi)容作了具體規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《農(nóng)村工作條例》《地方組織選舉工作條例》《發(fā)展黨員工作細(xì)則》《黨組工作條例》《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》等規(guī)章制度中都有黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，且都提出了具體的要求和規(guī)范。因此，完整理解黨內(nèi)監(jiān)督的制度，需要全面掌握這些法規(guī)制度中的監(jiān)督條文。

（三）監(jiān)督客體視域中的制度構(gòu)成。黨內(nèi)監(jiān)督主體是黨內(nèi)各級(jí)組織以及全體黨員，監(jiān)督客體則是黨內(nèi)法規(guī)制度的遵循，也即是黨組織和黨員的集體或個(gè)體行為是否符合黨內(nèi)制度規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則，包括政治監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、組織監(jiān)督、作風(fēng)監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督等方面內(nèi)容。是否堅(jiān)定理想信念、踐行黨的宗旨、與中央保持一致等屬于政治監(jiān)督的范圍，是否秉公用權(quán)、依法公正、廉潔清明、執(zhí)政為民等屬于權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容，是否堅(jiān)持民主集中制、堅(jiān)持正確的選人用人導(dǎo)向?qū)儆诮M織監(jiān)督內(nèi)容，是否密切聯(lián)系群眾、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神屬于作風(fēng)監(jiān)督的內(nèi)容，而是否遵守黨內(nèi)規(guī)章制度、嚴(yán)明黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩則屬于紀(jì)律監(jiān)督的內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)政治規(guī)矩、權(quán)力運(yùn)行、組織作風(fēng)、黨紀(jì)黨規(guī)等方面的監(jiān)督是新形勢(shì)下全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容，也是黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督就是要突顯馬克思主義政黨的先進(jìn)性和純潔性，確保黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，一切有悖于黨的性質(zhì)和宗旨的行為都是不允許的，應(yīng)該被納入監(jiān)督整改的范圍。

從已經(jīng)頒布實(shí)施的法規(guī)看，有的法規(guī)對(duì)政治監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、組織監(jiān)督、作風(fēng)監(jiān)督等有著明確規(guī)定，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就從堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)持基本路線、維護(hù)中央權(quán)威、嚴(yán)明政治紀(jì)律、保持黨群血肉聯(lián)系、堅(jiān)持民主集中制、堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督等方面告知全體組織和黨員應(yīng)該遵循什么樣的原則，哪些行為必須要接受黨內(nèi)的監(jiān)督?！稖?zhǔn)則》特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，任何人都必須接受監(jiān)督。2005年3月24日，中辦、國辦頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開的意見》涉及到不少關(guān)于權(quán)力監(jiān)督和作風(fēng)監(jiān)督方面的內(nèi)容?！蛾P(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》則是落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例的配套制度，其他的一些黨內(nèi)法規(guī)，如《關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等都是從監(jiān)督客體的各個(gè)方面完善和補(bǔ)充黨內(nèi)監(jiān)督條例。它們本身也是監(jiān)督制度體系的組成部分。endprint

三、優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的路徑

黨內(nèi)監(jiān)督與全面從嚴(yán)治黨有著緊密聯(lián)系，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的預(yù)警、糾偏功能，對(duì)深入推進(jìn)依規(guī)治黨有著重要作用。王岐山在中紀(jì)委十八屆六次全會(huì)上指出：“圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨，明確監(jiān)督的主體和責(zé)任，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，切實(shí)解決管黨治黨寬、松、軟問題?！?〔3 〕145中央已經(jīng)明確提出完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督最優(yōu)效果，這也給黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)提出了更高要求。從已經(jīng)頒布實(shí)施的黨內(nèi)監(jiān)督制度看，體系化建設(shè)還不充分，制度之間的聯(lián)系不夠緊密，沒有形成監(jiān)督制度的合力。要充分調(diào)動(dòng)各監(jiān)督主體的積極性，明確監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，必須建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、整合內(nèi)容、完善配套、強(qiáng)化保障，做到制度文本規(guī)范、制度實(shí)施有力。

（一）構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的黨內(nèi)監(jiān)督制度網(wǎng)絡(luò)。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》是最完整最集中體現(xiàn)監(jiān)督制度的一部黨內(nèi)法規(guī)，這部《條例》與2013年通過的試行版本相比，在體例結(jié)構(gòu)上做了重要調(diào)整，試行版條例的主體部分是按照監(jiān)督制度的內(nèi)容來陳述，分為集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、巡視、談話和誡勉等制度，新《條例》則以監(jiān)督主體為邏輯列出了黨內(nèi)監(jiān)督的主要方式，將原來?xiàng)l例中的十大制度進(jìn)行歸類合并，分別嵌入到五種監(jiān)督方式之中，思路更加清晰、重點(diǎn)更加突出，特別是強(qiáng)調(diào)了各個(gè)主體的職責(zé)，改變了以前重制度建立，輕制度落實(shí)的不足。新《條例》內(nèi)容簡潔，易于執(zhí)行，但是，黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作， “黨的組織、黨員、制度、體制、機(jī)制、教育、廉政規(guī)范和監(jiān)督意識(shí)都是黨的監(jiān)督資源。這些資源合理配置運(yùn)用，將每一項(xiàng)監(jiān)督資源的功用與監(jiān)督體系的整體功效結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督整體功效大于各個(gè)監(jiān)督部分單個(gè)功用之和” 〔4 〕405。整合這些資源需要制度作為保障，很有必要對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督制度進(jìn)行梳理歸類，使之與《黨內(nèi)監(jiān)督條例》一起，構(gòu)成一個(gè)比較系統(tǒng)的制度網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中要突出層級(jí)性，有自己的邏輯框架，要做到上下層級(jí)的銜接、制度之間相互補(bǔ)充，使黨內(nèi)監(jiān)督制度由單一、短期向系統(tǒng)、長期的方向發(fā)展，這樣才能確保制度體系的結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容健全，能更好地發(fā)揮出制度的剛性約束作用。

為了促使黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的完整合理，需要對(duì)已有的監(jiān)督制度進(jìn)行清理，對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前情況的制度進(jìn)行廢止或修改，對(duì)于重復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行簡化或刪除。從已經(jīng)頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》看，這一統(tǒng)領(lǐng)性的制度具有總體性、全面性特點(diǎn)，其具體的實(shí)施需要結(jié)合其他一些方面的制度作為依據(jù)，比如黨的組織生活制度、黨內(nèi)誡勉談話函詢制度、黨內(nèi)巡視制度、干部考核考察制度、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度、紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作制度、黨員權(quán)利保障制度等等。舉個(gè)例子，新修訂的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十九條講到堅(jiān)持和完善巡視制度，第四十一條也說到巡視線索處理。這在《巡視工作條例》中有比較具體的規(guī)定。另外，新修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例說到監(jiān)督整改和保障時(shí)，依照紀(jì)律處分條例和問責(zé)條例來處理，這就需要將后兩個(gè)條例的相關(guān)內(nèi)容與監(jiān)督條例中的內(nèi)容進(jìn)行對(duì)接?？梢哉f，要全面實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督制度，不僅要掌握《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的具體內(nèi)容，還要把握好黨內(nèi)監(jiān)督的一系列制度，因此，有必要理清這些監(jiān)督制度之間是一個(gè)怎樣的關(guān)系，他們?cè)邳h內(nèi)監(jiān)督體系中的位置如何，是否可以把黨內(nèi)監(jiān)督條例作為主線，把相關(guān)的制度串聯(lián)起來，形成一個(gè)完整的制度框架，這樣就會(huì)有助于黨員充分認(rèn)識(shí)和掌握黨內(nèi)監(jiān)督的具體內(nèi)容?！爱?dāng)前，遵循監(jiān)督規(guī)律，構(gòu)建信息溝通和責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，形成‘探頭長開，壓力常在的各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證不同主體之間的有效配合，這是黨內(nèi)監(jiān)督制度施行需要解決的基礎(chǔ)問題。” 〔5 〕不同主體要有效配合，必然要求相關(guān)的監(jiān)督制度之間協(xié)調(diào)一致。

（二）制定出臺(tái)與《黨內(nèi)監(jiān)督條例》相配套的解釋細(xì)則和實(shí)施辦法?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》是實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的重要法規(guī)，條例針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，圍繞監(jiān)督責(zé)任設(shè)計(jì)制度、圍繞制度要點(diǎn)構(gòu)建體系，強(qiáng)化了上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，力圖做到責(zé)任清晰、主體明確，制度管用、行之有效。如前文所述，黨內(nèi)監(jiān)督條例是監(jiān)督制度體系中的主干，與其他監(jiān)督制度共同形成了一個(gè)體系，為了完善這個(gè)體系，需要將黨內(nèi)監(jiān)督條例具體化，專門對(duì)條例解釋到具體實(shí)施進(jìn)行回答。從中央的意見看，“條例沒有對(duì)中央部委和地方黨委制定實(shí)施細(xì)則作出授權(quán)規(guī)定，體現(xiàn)全黨必須一體執(zhí)行，防止搞變通、打折扣” 〔6 〕。這一規(guī)定體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督條例的重要性和權(quán)威性，也說明黨內(nèi)監(jiān)督情況的復(fù)雜性。中央擔(dān)心部委和地方黨委對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致在制定實(shí)施細(xì)則過程中走樣。但是，中央還是應(yīng)該考慮如何將較為簡潔的監(jiān)督條例內(nèi)容細(xì)化，這一工作可以由中央來完成。比如2014年1月，中組部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》，就是專門針對(duì)選人用人過程中的監(jiān)督問題進(jìn)行規(guī)定，這個(gè)《意見》是依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》來制定，從六個(gè)方面規(guī)定了對(duì)不良傾向和錯(cuò)誤做法的監(jiān)督要求，細(xì)化了工作程序和處罰措施，具有較強(qiáng)的操作性。同年7月，中組部又印發(fā)《關(guān)于〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復(fù)意見》，對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔運(yùn)用工作條例》中的一些特定名詞、時(shí)間界限、程序要求等作了解釋，解決了領(lǐng)導(dǎo)干部的疑惑，也為干部選用部門提供了執(zhí)行制度的依據(jù)。

黨內(nèi)監(jiān)督屬于涉及面廣、業(yè)務(wù)內(nèi)容多的領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)干部既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督的對(duì)象，在整個(gè)監(jiān)督體系中具有多重身份。當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度仍比較分散、且內(nèi)容比較凝練，黨員干部在理解制度文本、執(zhí)行制度要求方面仍然存在一些困惑。中央應(yīng)該對(duì)一些專門性或部分黨員比較關(guān)注但是又有一定疑惑的問題加以解釋說明，使黨員干部更好地讀懂制度，踐行制度，這在黨內(nèi)制度建設(shè)中已有先例。如中紀(jì)委曾專門頒布《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》就明確了津補(bǔ)貼范圍、哪些行為屬于違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、違紀(jì)行為的責(zé)任及后果?！吨醒牒蛧覚C(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》實(shí)施后，財(cái)政部又作出了一些解答，形成《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法有關(guān)問題的解答》這樣一項(xiàng)補(bǔ)充性的解釋，這些解釋都有利于管理機(jī)關(guān)或當(dāng)事人執(zhí)行制度規(guī)定。就目前的情況看，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為最集中反映黨內(nèi)監(jiān)督要求的制度，既是一部黨內(nèi)法規(guī)，也是實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的行動(dòng)指南，是實(shí)踐性極強(qiáng)的規(guī)章制度，要讓全體黨員監(jiān)督主體易于操作，也要讓監(jiān)督對(duì)象深刻領(lǐng)會(huì)。為此，可以由中央出臺(tái)一些解釋性或補(bǔ)充性的制度，例如，可以對(duì)黨委（黨組）的監(jiān)督這一部分作出一些說明，或者專門制定黨委（黨組）監(jiān)督的規(guī)定，制定黨的基層組織監(jiān)督和黨員監(jiān)督的實(shí)施辦法。只有將黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容細(xì)化，更加明確實(shí)施程序、步驟、方法、使用對(duì)象范圍，黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系才更健全，監(jiān)督工作的實(shí)施才更有針對(duì)性和成效。endprint

（三）強(qiáng)化執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度的法規(guī)保障。黨內(nèi)監(jiān)督制度重在貫徹落實(shí)，最重要的是要建立相應(yīng)的保障機(jī)制，也可以說，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中應(yīng)該包含監(jiān)督制度實(shí)施保障制度，換句話說，就是要建立對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督機(jī)制和對(duì)落實(shí)監(jiān)督制度的督促機(jī)制。雖然《黨紀(jì)處分條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定了對(duì)不履行或不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任的黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）有處罰措施，但是對(duì)其他主體實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的保障力度還不夠。如黨的基層組織發(fā)揮監(jiān)督職能不力該怎么處理，黨員不能履行監(jiān)督義務(wù)又該怎么處理，這些情況暫時(shí)還沒有相關(guān)制度作出說明。再比如，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》在“整改和保障”這一部分提出黨組織應(yīng)當(dāng)保障黨員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但對(duì)如何保障卻沒有進(jìn)行表述?！饵h員權(quán)利保障條例》雖然也提到黨組織要建立健全保護(hù)揭發(fā)和檢舉人權(quán)益的制度，但缺乏對(duì)這個(gè)問題的充分說明。在依規(guī)治黨的背景下，要靠制度來推進(jìn)監(jiān)督工作，同樣要靠制度來保障監(jiān)督實(shí)效，也即是要確保監(jiān)督主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)、確保監(jiān)督過程的公正公平、確保監(jiān)督結(jié)果的科學(xué)合理。因此，要完善執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度的保障機(jī)制，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步嚴(yán)格紀(jì)律要求、健全工作規(guī)范、加強(qiáng)程序管理，促進(jìn)監(jiān)督過程公開有序，維護(hù)好監(jiān)督者和被監(jiān)督者的合法權(quán)益。

黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)監(jiān)督的主要任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨得到有效執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，解決好黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失和全面從嚴(yán)治黨不力等問題，保證黨的組織能充分履行職能、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證全體黨員能夠發(fā)揮出先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。黨內(nèi)監(jiān)督擔(dān)負(fù)如此重大的職責(zé)，更有必要建立執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制。為落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，中央在黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要中提出要訂立一批法規(guī)制度，其中不少與黨內(nèi)監(jiān)督有關(guān)，如關(guān)于黨務(wù)公開、黨委督促檢查工作、紀(jì)檢機(jī)關(guān)辦案工作、紀(jì)檢機(jī)關(guān)處理黨員申訴工作、紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作等，這些擬制定的法規(guī)不僅與黨內(nèi)監(jiān)督條例等制度相互呼應(yīng)，而且規(guī)范了黨內(nèi)監(jiān)督工作行為的諸多環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)行監(jiān)督制度的保障。黨內(nèi)監(jiān)督制度作為管黨治黨的重要規(guī)范，具有很強(qiáng)的剛性約束，這些制度執(zhí)行得好，黨內(nèi)政治生活和政治生態(tài)就會(huì)呈現(xiàn)出好的狀態(tài)。貫徹黨內(nèi)監(jiān)督制度，就要切實(shí)增強(qiáng)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，強(qiáng)化監(jiān)督檢查責(zé)任、健全監(jiān)督檢查機(jī)制、完善監(jiān)督檢查方式、增強(qiáng)懲處追責(zé)力度，以具有指導(dǎo)性的制度引導(dǎo)監(jiān)督制度的落實(shí)，以懲戒性的黨內(nèi)法規(guī)制度來對(duì)不監(jiān)督或亂監(jiān)督等行為進(jìn)行查處，對(duì)在監(jiān)督行為上的“懶政”現(xiàn)象進(jìn)行督促整改，及時(shí)處理，以此調(diào)動(dòng)監(jiān)督者的積極性，保護(hù)監(jiān)督者的合法權(quán)益，營造良好的監(jiān)督氛圍。

黨內(nèi)監(jiān)督是事關(guān)全面從嚴(yán)治黨大局的事情，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的建設(shè)也是黨的建設(shè)制度改革的重要內(nèi)容。要解決管黨治黨主體責(zé)任缺失、黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任缺位等問題，還必須依賴制度建設(shè)，把強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設(shè)基礎(chǔ)性工程，把監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)充分展現(xiàn)出來。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。要按照《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》的要求進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督制度改革，不斷補(bǔ)齊黨內(nèi)監(jiān)督的制度短板。這就要求我們結(jié)合新形勢(shì)、新任務(wù)和新變化，進(jìn)一步梳理、清理和整理與監(jiān)督相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)制度，把黨內(nèi)監(jiān)督制度同黨的建設(shè)制度改革結(jié)合起來，將之放到整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系中進(jìn)行考慮，統(tǒng)籌謀劃，同時(shí)按照全面依法治國的要求，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系同國家法律體系的有機(jī)銜接，形成框架簡明、內(nèi)容科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、易于操作的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，著力解決黨內(nèi)監(jiān)督制度中存在的繁瑣、重復(fù)以及配套不全、解釋不足等問題，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)化和系統(tǒng)化，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督工作的全覆蓋和有效覆蓋。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 陳 鵑endprint