項目制扶貧的出路齊齊哈爾市老年貧困戶養(yǎng)老問題的精準扶貧對策研究

唐國建+高暢晨+梁元曦+張津梁

摘 要：項目制運作管理模式的大背景下，齊齊哈爾市精準扶貧實際上面臨的是整個項目制運作的大問題。齊齊哈爾市精準扶貧在識別、幫扶、管理和考核四個方面，都存在著問題，識別方面的標準不統(tǒng)一，幫扶層面的幫扶內(nèi)容錯位，管理和考核層面的碎片化共同鑄成了齊齊哈爾市老年貧困戶養(yǎng)老問題之精準扶貧的問題路徑?；诖?，本研究主要從“三社聯(lián)動”機制出發(fā)，為齊齊哈爾市老年貧困戶養(yǎng)老問題的精準扶貧提出了對策。

關(guān)鍵詞：項目制；精準扶貧；精準識別；三社聯(lián)動

中圖分類號：C915 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）02 — 0012 — 06

一、社會轉(zhuǎn)型背景下齊齊哈爾市的精準扶貧

改革開放以來，社會轉(zhuǎn)型的特征越來越明顯，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變實際上帶來的是整個國家治理方式的變化，從原來的總體性治理到現(xiàn)在的技術(shù)治理〔1〕。而伴隨著稅費制度的改革，地方政府的使命也產(chǎn)生了重大的變化，從原來的“要錢”“要糧”到現(xiàn)在的“跑錢”“跑項目”〔2〕，由此而帶來的是項目制的管理和運作體制〔3〕。項目制下，地方的發(fā)展和建設等一切重大問題都必須以項目為依托〔4〕。項目制下，地方發(fā)展水平的差異而形成的貧富差距，實際上造成的是貧困地區(qū)的發(fā)展瓶頸，貧困地區(qū)在跑項目與拿項目的過程中面臨著重大的難題，貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題仍然沒有得到根本改變，扶貧的任務仍然很艱巨，精準扶貧是我國新時期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是中國政府當前和今后一個時期內(nèi)治理貧困的戰(zhàn)略重點〔5〕。

2013年11月，習近平提出了“精準扶貧”， 2015年習近平的各種講話和指示中詳細論述了其分批分類的扶貧理念，并概括為“四個一批”①。此時，探索有效實施精準扶貧的路徑辦法和工作機制就成為了當下從中央到地方各級政府開展扶貧工作的主要舉措。調(diào)研團隊主要以黑龍江省齊齊哈爾市老年貧困戶養(yǎng)老為核心，主要根據(jù)個案探尋特定群體特定需求情況下，地方政府在精準扶貧面臨的問題及其解決策略。選取了黑龍江省富?？h和訥河市的6個村的36戶貧困戶進行了結(jié)構(gòu)式訪談，其中老年貧困戶26戶，非老年貧困戶10戶。并對每個縣（市）的扶貧辦主任和低保局負責人、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記和分管扶貧的副鄉(xiāng)長、每個村莊的相關(guān)負責人進行了結(jié)構(gòu)式訪談。通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，因病致貧是老年貧困戶的主要類型，且多集中于國標貧困戶②。

黑龍江省提出在2020年全省農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽的目標〔6〕。在項目制治理的前提下，地方政府實現(xiàn)精準扶貧的重點又在于“項目進村，產(chǎn)業(yè)拉動”。齊齊哈爾市地理位置的特殊性，加之80年代后期至今國企改革帶來的種種問題，農(nóng)村老齡化情況嚴重，老年人的生活狀況并不容樂觀，老年群體的是精準扶貧的核心人群之一。而精準扶貧的要求是在貧困戶和貧困村基礎上的精準①，地方政府扶貧的重點集中于 “項目進村，產(chǎn)業(yè)拉動”②，老年貧困戶中有大部分是因病和因災致貧的，“項目進村，產(chǎn)業(yè)拉動”式的扶貧方式實際上面對特定群體的時候，無法整群推進。而地方政府要想實現(xiàn)扶貧又必須去跑項目、拿項目，這樣才能拿到更多的資源來推動精準扶貧。項目進村、產(chǎn)業(yè)拉動的大背景下，齊齊哈爾市政府針對老年貧困戶的精神扶貧也暴露出了很多問題，最為核心的在于識別與幫扶的錯位及管理的碎片化。

三、項目制扶貧的問題：識別、幫扶的錯位及管理的碎片化

齊齊哈爾市精準扶貧真正的針對老年貧困戶的措施主要集中在醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障、貧困戶建檔立卡和低保、“產(chǎn)業(yè)扶貧，整村推動”三個方面。針對老年貧困戶的脫貧模式中，主要仍然集中在“產(chǎn)業(yè)脫貧”，且專門的針對措施缺乏。齊齊哈爾市針對老年貧困戶的精準扶貧有著幫扶內(nèi)容的單一性及臨時化、幫扶對象的錯位、精準識別的形式化和精準管理的碎片化以及精準考核的問題。

（一）精準幫扶內(nèi)容的單一性及臨時化——結(jié)對幫扶之間存在供給與需求不對接

齊齊哈爾市新農(nóng)合基本上實現(xiàn)了全面覆蓋，但是基本養(yǎng)老保險覆蓋面卻不容樂觀③。醫(yī)療保障的需求基本上是所有老年貧困戶最重要的需求。根據(jù)訪談資料發(fā)現(xiàn)，老年貧困戶的日常購買理療藥品和治病支出較大④。

雖然新農(nóng)合的覆蓋人口比例很高，但是在現(xiàn)實中老年貧困戶在醫(yī)療上的花銷除了報銷之外，自己負擔的部分仍然給老年貧困戶帶來了巨大的經(jīng)濟負擔，導致其不敢看病，通常選擇自行購買便宜的藥品簡單治療而不去醫(yī)院的現(xiàn)象較為普遍⑤。訪談資料分析發(fā)現(xiàn)，老年貧困戶一般都在二級和三級定點醫(yī)療機構(gòu)看?、蕖？梢姡瑓⒈ＹM和報銷比例之外的花銷對老年貧困戶來說仍然負擔很大。這反映出齊齊哈爾市精準幫扶內(nèi)容的單一性，社會保障的渠道和內(nèi)容都較單一，且?guī)头龅倪^程沒有實現(xiàn)針對特定對象實現(xiàn)精準。

雖然在農(nóng)村已經(jīng)實施了結(jié)對幫扶，在結(jié)對幫扶的過程中，幫扶干部不了解幫扶路徑，致使多數(shù)結(jié)對幫扶存在形式化現(xiàn)象。結(jié)對幫扶手段相對單一和臨時化。結(jié)對幫扶有兩種：（1）直接給點錢或送糧食、食用油等帶有臨時救助性質(zhì)的幫扶；（2）購買家畜幼崽，實施養(yǎng)殖項目幫扶，但需要老年人自己去購買飼料來養(yǎng)。至于老年貧困戶的需求，則多集中在讓政府“直接給點錢”和“進低?！边@兩個方面，對于“扶貧開發(fā)項目”，老年貧困戶并不熱心。這反映出齊齊哈爾市精準幫扶內(nèi)容的臨時化，無法在老年貧困戶的供給與需求之間建立有效的對接機制。

（二）精準識別的形式化——貧困戶建檔立卡及與低保標準的沖突

齊哈爾市主要根據(jù)“因病、因災、因婚、因?qū)W、因殘和其他”這六大塊來進行貧困戶識別，在貧困戶認定方面主要依據(jù)人均年收入，人均年純收入低于2736元的認定為國標貧困人口，人均年純收入高于2736低于3331元的認定為省標貧困人口。具體的認定辦法每縣根據(jù)自己的情況來執(zhí)行，也即是說，齊齊哈爾市扶貧辦只給了一個數(shù)字，現(xiàn)有政府扶貧系統(tǒng)中并沒有區(qū)分老年貧困戶與非老年貧困戶，目前的扶貧工作針對的是貧困現(xiàn)象而非特定的人群。

以富?？h為例，介紹一下貧困戶建檔立卡，貧困戶建檔立卡主要依據(jù)家庭年人均純收入。但是在建檔立卡的過程中還有明確的條件限制，富?？h確定的標準為11種人①。而確定為貧困戶的過程仍然有著一整套流程，需要經(jīng)過“自愿申請—民主評議—公示公告—結(jié)對幫扶—填寫手冊—數(shù)據(jù)錄入”②。在檔案卡里的老年貧困戶每人每月可享受70元的貧困補助，另外部分因殘及重大疾病的老年貧困戶，看病時持證明可享受比普通戶更高的報銷比例，在項目整村推進的過程中，貧困戶可享受低息貸款，另外凡是貧困戶的也可享受危房改造補貼等③。老年貧困戶除了看病報銷兜底和危房改造補貼，其他的待遇其能夠享受到的可能性不大。由于年齡和勞動能力的限制，貸款進行項目和產(chǎn)業(yè)致富的可能性不大，另外危房改造補貼過程中也是困難重重，老年貧困戶更渴望政府統(tǒng)一施工進行危房改造。

如果再比較一下低保戶享受的待遇來說，貧困戶所享受的待遇是微不足道的。低保戶及五保供養(yǎng)戶可享受的待遇為：低保戶城市每人每月510元；農(nóng)村每人每年3500元；五保供養(yǎng)補貼金額，集中供養(yǎng)的為6200元/年，分散供養(yǎng)為4300元/年人。而低保戶的認證標準數(shù)額高于國標貧困戶和省標貧困戶的認證標準數(shù)額，從邏輯上來說，凡是貧困戶的都是低保戶。但是在貧困戶當中，低保戶和五保供養(yǎng)戶占貧困戶總數(shù)的比例是很少的。農(nóng)村低保和五保供養(yǎng)人員占縣區(qū)貧困人口的比例是很少的，可見低保在貧困戶中的覆蓋率是低的④。

另外據(jù)訪談資料獲悉，造成這種情況的原因在于在精準識別的過程中，低保的認證標準和貧困戶的認證標準不統(tǒng)一。低保的認證標準及認證方法有著嚴格的規(guī)定，低保的認證數(shù)額和補貼數(shù)額是一致的，但是在認證低保的過程中有17種條件限制，也即是說，低保認證過程中，人均年純收入只是參考的一部分⑤。而貧困戶的認證標準及方法相比之下顯得隨意，齊齊哈爾市政府只是給了一個具體的線（省標和國標），至于這個線如何算，有哪些限制條件，每個縣區(qū)都有不同的標準，因此出現(xiàn)了是貧困戶但是不是低保戶的情況。另外也反映出齊齊哈爾市精準識別過程中的識別標準不統(tǒng)一的問題。據(jù)訪談發(fā)現(xiàn)，齊齊哈爾市各個機構(gòu)目前都在進行精準扶貧，但是具體的統(tǒng)一的標準和辦法并沒有，等于說各個機構(gòu)各管一攤，且相互的獨立性較強。部門之間的配合及協(xié)調(diào)有待繼續(xù)加強。

（三）精準幫扶對象的錯位——項目進村，產(chǎn)業(yè)拉動

齊齊哈爾市精準扶貧的真正重點在于“項目進村”和“產(chǎn)業(yè)拉動”，以富?？h為例，富?？h重點在發(fā)展奶牛養(yǎng)殖、大雁特色養(yǎng)殖、糧食倉儲、鄉(xiāng)村旅游四大產(chǎn)業(yè)上下功夫，規(guī)劃精準扶貧、精準脫貧“一鄉(xiāng)一業(yè)”主導產(chǎn)業(yè)10個、“一村一品”致富產(chǎn)業(yè)90個、“一戶一策”脫貧措施68個⑥?！绊椖窟M村”主要分為：基礎設施建設類、養(yǎng)殖類項目、種植類項目三種，且已養(yǎng)殖類和種植類項目為核心。養(yǎng)殖類項目和種植類項目對于老年貧困戶來說是不現(xiàn)實的，上文已經(jīng)分析了老年貧困戶的現(xiàn)狀，“項目進村”和“產(chǎn)業(yè)拉動”不適合老年貧困戶，老年貧困戶更多的是希望政府直接的政策兜底。而在訪談中我們發(fā)現(xiàn)，真正的專門針對老年貧困戶的政策兜底是很少的⑦。

這反映出齊齊哈爾市精準幫扶對象的錯位，齊齊哈爾市精準扶貧的著眼點在于貧困現(xiàn)象，而不是針對特定的人群，雖然有“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品和一戶一策”，但是其所要完成的是一種數(shù)字式的脫貧，著眼于摘掉貧困的帽子，而不是針對特定人群的精準。

（四）精準管理碎片化——機構(gòu)之間各自為政

齊齊哈爾市精準幫扶過程中有著嚴格的責任制，上下級嚴格的責任關(guān)系及一票否決制是值得肯定的。但是精準管理過程中出現(xiàn)了碎片化的問題，具體體現(xiàn)為機構(gòu)間標準的不統(tǒng)一、機構(gòu)之間缺乏合作、機構(gòu)人力資源的缺乏①。

訪談發(fā)現(xiàn)，精準扶貧標準的混亂，各個機構(gòu)根據(jù)自己機構(gòu)的性質(zhì)制定標準，民政局、低保局、統(tǒng)計局、交通局、金融機構(gòu)等都在進行扶貧，但是總的統(tǒng)一標準如何，每個部門之間如何協(xié)作等實際上是沒有專門的人員來負責的②。而扶貧辦則只是政策匯總，很難有所作為。低保局、扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責扶貧的人員數(shù)量和專業(yè)程度都不容樂觀。這種狀態(tài)導致的結(jié)果：（1）因各部門標準不一，會出現(xiàn)重復扶貧和錯漏扶貧的現(xiàn)象；（2）扶貧部門失去扶貧對象的信任，從而增加扶貧工作的成本，并且大大降低了貧困村民對扶貧工作的積極主動參與程度；（3）老年貧困戶有事就只找鄉(xiāng)長或鄉(xiāng)黨委書記。

（五）精準考核指標的單一化——數(shù)字脫貧與退出機制不完善

齊齊哈爾市養(yǎng)老扶貧工作的考核以整體的扶貧工作考核為主，考核指標主要是數(shù)字，那就是縣鄉(xiāng)村要脫掉貧困的帽子，貧困戶的人均年收入要超過貧困線。這種狀況就導致了實際工作中追求“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象③。老年貧困戶的退出標準主要是根據(jù)省貧和國貧線來展開，即只要年人均純收入超過貧困線就得退出。但是，老年貧困戶在實際生活中遇到種種問題，如醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等，其基本生活需求可能并沒有滿足。

四、聯(lián)動機制：項目制扶貧的出路

根據(jù)上文中所述齊齊哈爾老年貧困戶精準扶貧的問題，如圖1所示，主要根據(jù)“三社聯(lián)動”模式，提出以下建議對策。

（一）精準幫扶內(nèi)容方面，依托扶貧項目，引入第三方的運作管理和監(jiān)督

第一步：首先區(qū)分項目扶貧的對象，即只有“項目扶貧型”和“自我扶貧型”的老年貧困戶適合項目開發(fā)扶貧。

第二步：按老年貧困戶是否親自參與來開展項目運作：（1）老年貧困戶親自參與的項目，以提供具體有效的幫扶手段為主，如養(yǎng)殖項目的技術(shù)指導、項目產(chǎn)出的銷售渠道保障（確定的兜底政策及銷售渠道）；（2）老年貧困戶不參與的項目即入股分紅類的項目，老年貧困戶代表要作為第三方對項目的運作管理及項目分紅進行全程監(jiān)督。

（二）在精準識別方面：統(tǒng)一標準和引入第三方監(jiān)督

第一步，如表1所示，以老年貧困戶自身資源和社會資源特征進行分類。

第二步，以國標線和省標線為基礎構(gòu)建一個綜合性的老年貧困戶識別指標體系。

第三步，在整個識別過程中引入第三方監(jiān)督。1.對有評議資格的村戶進行分類。一般可分兩類：（1）無爭議的村戶，即村屯中公認的、明顯的貧困戶。他們不應該進入民主表決，而是由第三方審核復查后直接認定。（2）有爭議的村戶。2.全體村民對有爭議的村戶進行評議表決。“村民代表”往往是利益群體中的成員，因此，要想得到真正的民主評議結(jié)果，就必須是全體村戶代表參與，尤其是被評議的老年貧困戶。3.村莊結(jié)對幫扶方或第三方力量（如縣鄉(xiāng)負責管理低保的人員，低保局，鄉(xiāng)民政所等工作人員）作為現(xiàn)場的監(jiān)察員對評選進行監(jiān)督，全程錄像，錄像及唱票都由結(jié)對幫扶方或第三方監(jiān)督方來負責。

（三）在精準幫扶對象層面：結(jié)合圖1三社聯(lián)動模式，根據(jù)老年貧困戶需求及類型劃分扶貧機構(gòu)和對象

結(jié)合“三社聯(lián)動”機制和志愿者服務平臺，按老年貧困戶的養(yǎng)老需求與幫扶供給方的資源特征進行分類結(jié)對。第一步，如表1那樣對要幫扶的老年貧困戶進行精準分類，用一個簡單的測量表格對各類老年貧困戶進行需求評估，進而按其需求進行分類。

第二步，對幫扶供給方的資源特征進行分析。提供幫扶的群體來自于不同的社會群體，擁有的資源也是不一樣的，應該按其能提供的主要幫扶資源進行分類。

第三步，進行供需相配的結(jié)對。根據(jù)不同機構(gòu)的職能特征在評估基礎上進行幫扶，如醫(yī)療衛(wèi)生部門負責醫(yī)療保障性老年貧困戶，經(jīng)濟發(fā)展部分負責自我扶貧型的貧困戶等。

（四）在精準管理與考核方面： 構(gòu)建管理和考核的“聯(lián)動機制”

第一步，構(gòu)建以扶貧辦為中心，以低保、社保和醫(yī)保為核心內(nèi)容的養(yǎng)老扶貧工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。如圖1所示，以扶貧辦的識別類型為基礎，將不同類型的老年貧困戶歸為不同的職能部門。在這個聯(lián)動機制中：（1）扶貧辦要起到中心的作用；（2）扶貧辦要有一定的職能權(quán)限，能保證扶貧辦在協(xié)調(diào)其他各部門資源和考核各部門的扶貧效果上有相應的合法性和效力；（3）完善扶貧辦各個機構(gòu)，在扶貧辦下要設立組織協(xié)調(diào)科、項目管理科、考核科這三個分支機構(gòu)，每個機構(gòu)配足相應人數(shù)；（4）由扶貧辦來承擔網(wǎng)上信息溝通交流平臺的建設和維護工作。

第二步，以評價養(yǎng)老需求滿足的指標體系來作為養(yǎng)老扶貧工作考核的依據(jù)。1. 依據(jù)老年貧困戶的養(yǎng)老需求是否得到滿足為實際效果來評價標準；2.構(gòu)建一套包含客觀指標和主觀指標的綜合考核指標體系，如下表2。實現(xiàn)這一策略，既可以借用其他省份已有的考核量表，也可以邀請省市專家自行制定一套適合本地的考核指標體系。

第三步，根據(jù)識別的不同類型分門別類制定相應的退出標準。結(jié)合表1，制定不同類型的老年貧困戶的退出標準，如表3。

四、結(jié)論

本研究是基于國家項目制運作基礎上的精準扶貧實際問題路徑的研究。項目制下，地方政府和國家實際上由于擁有的資源和權(quán)責方面的不協(xié)調(diào)，造成了扶貧開發(fā)的困境，不過在項目制運作管理模式下，精準扶貧也可以實行與項目制運作相匹配的“扶貧聯(lián)動模式”。聯(lián)動模式的關(guān)鍵在于地方政府的放權(quán)，實際上聯(lián)動之所以成為可能，其關(guān)鍵點在于政府機構(gòu)職能專業(yè)化，不同的部門機構(gòu)根據(jù)自己部門機構(gòu)的職能實現(xiàn)扶貧對象和幫扶內(nèi)容的精準。項目制的困境在于地方政府有限的事權(quán)承擔無限的責任，必須唯項目是從〔7〕，從這個意義上來說，地方政府精準扶貧聯(lián)動機制的形成是項目制運作邏輯下的一種新的治理方式或者說一種新的治理模式。引入社會力量或者說市場力量來進行扶貧開發(fā)管理，這有效的規(guī)避了分稅制帶來的地方政府的財政壓力〔8〕。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶?！?