政府投資建設項目跟蹤審計思考

李世仁

[提要] 近年來，政府對公共基礎設施建設和公益項目建設投資不斷加大，審計機關對政府投資建設項目的審計力度也逐年加大，跟蹤審計作為一種全新的審計模式應運而生。本文結(jié)合近幾年開展跟蹤審計工作實際，從政府重點建設項目跟蹤審計的內(nèi)容、基層政府跟蹤審計存在的問題，以及解決辦法等方面進行探討。

關鍵詞：政府投資建設項目；跟蹤審計；思考

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月25日

一、政府投資建設項目跟蹤審計的內(nèi)容

政府投資建設項目具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點，對政府投資建設項目跟蹤審計，并不意味著事無巨細，全面跟蹤，而是應找準審計的重點內(nèi)容、關鍵環(huán)節(jié)。筆者認為應把握好以下幾個環(huán)節(jié)：

（一）對建設項目前期工作的跟蹤審計。建設項目前期審計工作主要包括：建設程序的合法性、完整性；項目投資的經(jīng)濟性、合理性；前期費用的合規(guī)性、真實性。但在實際工作中，部分政府投資建設項目沒有進行細致的前期準備工作，有的項目缺乏科學的論證和研究，還出現(xiàn)許多邊勘測、邊設計、邊施工的“三邊工程”。因此，前期工作應重點圍繞以下內(nèi)容進行。一是工程概預算編制情況審計。審核概預算編制方法是否正確，是否達到規(guī)定的編制深度，工程量的計算是否正確，選套的單價是否與定額規(guī)定相符，各種取費是否按規(guī)定的程序和費率計提。審核概預算調(diào)整原則、調(diào)整系數(shù)、增加費用的恰當性。二是建設程序履行情況審計。立項方面：項目建議書、可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告等是否齊全，是否按規(guī)定程序進行審批；建設用地方面：項目選址、建設規(guī)劃、用地許可及土地征用，補償安置方案等手續(xù)是否齊全、有效；開工準備方面：工程規(guī)劃許可、施工許可、開工報告等是否辦理齊全；招投標方面：勘測、設計、監(jiān)理、施工及材料采購等是否按照規(guī)定程序進行了招標，招標方式是否符合規(guī)定，招投標結(jié)果是否合法。三是工程量清單編制審計。現(xiàn)場踏勘，復核計算工程量，以確定工程量清單的完整性和準確性。審核工程量清單編制是否符合招標文件的要求，暫定項目是否合理，防止留下不合理的日后追加工程款缺口。四是前期費用支出情況審計。管理費用的發(fā)生是否真實，是否符合規(guī)定的開支范圍；費用票據(jù)是否合規(guī)范；會計核算是否正確；可行性研究費、勘察設計費、咨詢費、招投標費等支出是否符合有關合同、協(xié)議的約定，有無超標準付款的情況。

（二）項目建設實施階段審計。此階段跟蹤審計的主要目的是審核：建設項目招投標是否合法合規(guī)；建設資金是否及時到位、是否合規(guī)使用；合同履行是否依約、全面；價款計量支付是否真實、合法；財務核算是否真實、正確。對工程造價及財務支出中存在的問題及時提出咨詢意見，并適時出具階段性審計結(jié)論，督促對存在問題的處理和整改落實，促進工程建設規(guī)范而順利地實施。一是建設項目招投標審計。招投標前準備工作的審計，檢查是否建立、健全招投標的內(nèi)部控制，看其執(zhí)行是否有效等。招投標文件及招標控制價文件的審計，開標、評標、定標的審計；二是項目資金來源與使用情況審計。建設資金是否按投資計劃及時到位，使用是否合規(guī)，有無侵占、挪用建設資金等問題，有無損失浪費情況；三是合同履行情況審計。審核工程實施是否按合同條款履行，有無違法分包、轉(zhuǎn)包工程；合同變更、增補、轉(zhuǎn)讓或終止的真實性、合法性。參與工程變更的有關論證會議，監(jiān)督工程變更程序是否合規(guī)，變更內(nèi)容是否真實，變更手續(xù)是否齊全。審核合同執(zhí)行中的索賠、獎罰和材料差價等問題；四是工程價款計量支付情況審計。審計人員應深入施工現(xiàn)場，對實際完成的工作量進行核定。對隱蔽工程進行質(zhì)量和數(shù)量監(jiān)控，防止施工單位偷工減料或以次充好。所有隱蔽工程驗收必須有跟蹤審計人員簽字。工程期中計量支付時，復核工程進度，計算工程量，并出具審核意見，防止套用建設資金。工程結(jié)算最終計量支付時，審查工程結(jié)算和工程財務資料，核對材料決算表、工程價款結(jié)算是否真實、正確，有無偷工減料、高估冒算、虛報冒領工程款等問題；五是工程價款結(jié)算及財務核算情況審計。工程款的結(jié)算依據(jù)是否齊全，結(jié)算方式是否符合規(guī)定。預付的備料款和工程款是否如數(shù)進行了抵扣，質(zhì)量保證金是否留足，有無超付工程款問題。工程成本是否按概算口徑和有關財務制度正確歸集，不同建設項目之間是否存在費用混淆的情況。列入其他投資和待攤費用的各項支出是否符合設計概算要求和有關規(guī)定，有無不正當超支等問題。設備、材料的采購價款及運輸、保管等費用核算是否準確。

（三）項目建設竣工決算及移交階段審計。此階段跟蹤審計的主要目的是審核：工程竣工決算的真實性、準確性；檢查預算執(zhí)行的真實性、合規(guī)性；審計竣工財務決算情況，揭示項目建設和資金管理中存在的問題，促進建設單位提高項目管理水平，促使建設資金合法、節(jié)約、有效使用。主要包括：一是工程竣工決算情況審計。檢查工程結(jié)算項目是否均驗收合格，施工工期是否符合規(guī)定條款。審核項目工程量和綜合單價調(diào)整情況。工程量清單調(diào)整及決算情況，有關工程取費及稅金計算情況。審核竣工決算編制所依據(jù)的工程資料是否完整、真實、合法；二是預算執(zhí)行情況審計。審核各次概算的變更是否經(jīng)過有關部門審批，有無擅自改變建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模和提高建設標準的問題。核實決算建設成本，確定建設項目超概算的金額，并分析產(chǎn)生的原因；三是竣工財務決算情況審計。審查工程成本核算及賬務處理，是否符合相關財務會計制度的要求。審查待攤投資，計取范圍和標準是否符合有關規(guī)定，有無超出概算控制，其分攤是否合理。核對竣工資料與實物是否一致，審查合同中關于工期、質(zhì)量等獎勵和處罰條款的實際執(zhí)行情況。對交付使用資產(chǎn)，審查交付使用資產(chǎn)總表、明細表，核實交付的資產(chǎn)是否真實、成本計算是否正確，是否與會計記錄與資產(chǎn)交接手續(xù)相符。審核竣工工程概況表、竣工財務決算表和說明書編報情況；四是項目投資效益評審。通過對投資概預算與投資完成情況、工程成本及單位生產(chǎn)能力投資的對比分析，評價工程造價和建設費用的高低。測算項目投資回收期、財務凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等經(jīng)濟指標，評價項目建成投產(chǎn)后的獲利能力。做現(xiàn)金流量分析，分析償債還能力，評價建設項目的經(jīng)濟、社會效益。

二、政府投資建設項目跟蹤審計中存在的問題

目前，政府投資建設項目跟蹤審計作為一個新生事物，缺乏系統(tǒng)、完整的理論體系支持。處在邊實踐、邊探索、邊總結(jié)、邊提高、邊發(fā)展、邊完善的過程中，各級審計機關在實踐中還不同程度地存在各種各樣的問題，主要有：

（一）建設項目跟蹤審計的法律、法規(guī)不完善。作為一種全新的審計監(jiān)督模式，現(xiàn)階段缺乏關于全過程跟蹤審計的法律、法規(guī)和相關規(guī)范，審計依據(jù)不足，缺乏衡量標準，審計質(zhì)量難以保證。雖然《中華人民共和國國家審計準則》（審計署8號令），對采取跟蹤審計實施的審計項目，年度審計項目計劃、審計通知書、審計實施方案、發(fā)現(xiàn)問題的處理和出具審計報告等做了基本的規(guī)范性規(guī)定；而具體操作而言，目前尚無可套用的固定模式，還處于探索和完善階段。特別是在一些共性的問題上，實施標準不一，彈性過大、沒有一個統(tǒng)一的做法。跟蹤審計的范圍、內(nèi)容、程序、審計取證、審計報告等都缺乏具體的規(guī)范，導致跟蹤審計工作帶有很大的主觀性和隨意性，審計獨立性、權威性受到挑戰(zhàn)，審計部門有時處于被動的局面，不能確保審計質(zhì)量，加大了審計風險。

（二）跟蹤審計定位及深度難以把握。在跟蹤審計模式下，審計人員頻繁地介入建設項目各個環(huán)節(jié)，很容易使審計人員偏離監(jiān)督的目標，介入到建設項目單位的具體事務，甚至越俎代庖，大包大攬。例如，在介入深度方面，有的審計人員按建設單位要求幫助編標、計量等，有的審計人員直接在監(jiān)理文件上簽字，介入到建設項目管理的職能中，分不清監(jiān)督與管理的職能，造成審計工作不應有的越位，使監(jiān)督的作用弱化，影響了審計的客觀性，喪失了審計的獨立性。

（三）被審計單位對跟蹤審計認識不到位。跟蹤審計作為一種新的審計方式，在基層審計機關仍處于探索階段，由于跟蹤審計涉及到設計、建設、施工、監(jiān)理等部門，項目施工單位多，加之審計宣傳、措施不到位，有關部門對跟蹤審計的重要性認識不足，對跟蹤審計不理解、不信任、不配合，認為跟蹤審計就是跟蹤監(jiān)視，跟蹤審計就是控制對施工單位的付款，因此，有關單位對需要跟蹤監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)有意逃避審計監(jiān)督；加之跟蹤審計受法制環(huán)境、社會環(huán)境、工作環(huán)境的影響，給跟蹤審計工作增加了難度。

（四）跟蹤審計隊伍業(yè)務素質(zhì)不高，審計風險加大。跟蹤審計牽涉面廣、政策性強、技術難度大、專業(yè)性強，對審計人員的綜合能力提出更高的要求。審計機關從事建設項目跟蹤審計人員大多非專業(yè)出身，審計人員心有余而力不足，其專業(yè)技能難以適應跟蹤審計新的要求，綜合素質(zhì)需進一步提高。與其他審計項目相比，審計風險明顯加大，主要來自跟蹤審計打交道的對象多為施工企業(yè)老板，而且為了追求利益最大化，往往采用偷工減料、高估冒算的非法手段謀取不正當利益，使審計人員在工作中遇到許多障礙和壓力。加之審計內(nèi)部復核人員不懂工程技術審計，審計廉政建設及質(zhì)量控制也存在相當大的風險。

三、對政府投資建設項目跟蹤審計的幾點建議

政府投資建設項目跟蹤審計作為一種全新的審計模式，有效地前移了審計關口，如何在審計中做到既不越位，又有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用，筆者認為應采取以下對策：

（一）加強隊伍建設、合理調(diào)配人員是政府投資跟蹤審計快速發(fā)展的重要基礎。審計人員應加強在理論和實踐兩個方面的學習和提高，盡量多地了解和熟悉本行業(yè)最新動態(tài)、最先進的知識點的同時，還要多多參與技術難度大、不同性質(zhì)、不同行業(yè)、不同規(guī)格、不同地域、各具特色、涉及層面廣的工程項目，努力成為復合型、實用型人才。由于人才培養(yǎng)具有較長的周期，因此在現(xiàn)有人員條件下，要發(fā)揮最大效益，應合理調(diào)配，統(tǒng)籌兼顧。

（二）重視技術裝備建設是政府投資跟蹤審計快速發(fā)展的必要條件。隨著投融資體制、工程造價計價辦法的改革，政府投資跟蹤審計面對的環(huán)境發(fā)生了很大變化。必須借助于先進的技術設備，才能實現(xiàn)政府投資審計的新突破。

（三）加強法制建設是政府投資跟蹤審計快速發(fā)展的重要保障。建立并完善跟蹤審計的制度規(guī)范，對投資項目的審計范圍、審計事項、審計效力和重點項目的全過程審計制度作出規(guī)定，完善政府投資審計法律地位。

（四）跟蹤審計應從源頭抓起，明確職責，準確定位，發(fā)揮職能作用。政府重點建設工程跟蹤審計應盡快從“決策階段”開始。尤其要重點關注其后的“設計階段”，主要從兩個方面入手：一是工程結(jié)構的合理性；二是工程材料的合理性。在跟蹤審計過程中，要找準審計工作的定位，正確處理好與建設管理、施工、監(jiān)理等單位的關系，力爭取得各方的支持與配合，使跟蹤審計工作順利實施。同時，要注重發(fā)揮職能作用，對公共基礎設施、農(nóng)村基礎設施、社會公益項目等民生領域建設資金，對國家擴內(nèi)需、保增長資金要進行跟蹤審計，對投資的合理性、充分性、恰當性以及投入與產(chǎn)出的比例進行效益評估，為加強管理提高資本運營效益出謀獻策，爭取成為當年當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的“助推器”。