行業(yè)型職業(yè)教育集團化運行：實踐困境與路徑優(yōu)化

于長東+金滿文+王啟龍

摘 要 行業(yè)型職業(yè)教育集團盡管與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系更為密切，但在實際運行中也存在諸多問題，以遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職教集團為例，其在實踐中也面臨政策環(huán)境不完善，法人主體地位不明、責權不清，管理體制以及內(nèi)部組織結構設計缺乏系統(tǒng)性等問題。針對這些問題，可從發(fā)揮政府主導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實體化打造組織架構，系統(tǒng)化完善工作體制，項目化實現(xiàn)辦學職能等方面優(yōu)化職教集團的運行。

關鍵詞 行業(yè)型職業(yè)教育集團；行業(yè)企業(yè)；法人主體；組織結構

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）35-0013-04

研究數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國已經(jīng)成立的職業(yè)教育集團（以下簡稱職教集團）共計1048個，其中，行業(yè)型職教集團占到76.53%[1]，是數(shù)量最多的一種職教集團類型。從理論上講，行業(yè)型職教集團本應與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系緊密，資源集成更有效率，資源共享更為順暢[2]，但在實際運行中卻也并非如此。遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職教集團作為行業(yè)型職教集團，是遼寧省教育體制改革試點項目，成立五年來，在實踐層面開展了卓有成效的探索，在取得經(jīng)驗的同時，也面臨著同類型集團所共同遭遇的組織松散、資源整合難以深入、共享機制不暢等問題。如何破解上述問題，為行業(yè)型職教集團的可持續(xù)發(fā)展開拓出可行之路，是當前職業(yè)教育集團化辦學理論與實踐層面亟待解決的難題。

一、實踐探索與運行成效

（一）組建背景

遼寧省作為我國農(nóng)業(yè)大省之一，農(nóng)業(yè)企業(yè)較多，涉農(nóng)職業(yè)院校分布較廣，但是農(nóng)業(yè)職業(yè)教育資源整合能力不強，農(nóng)產(chǎn)品科技附加值有待提升，農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設亟待加強。為充分發(fā)揮國家級示范高職院校和龍頭企業(yè)的優(yōu)勢作用，集中高職院校和社會行業(yè)、企業(yè)的力量，推動農(nóng)業(yè)職業(yè)教育走規(guī)?；⒓s化、連鎖化的辦學道路，服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設，經(jīng)遼寧省教育體制改革領導小組批準，于2011年組建遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職業(yè)教育集團。集團是由遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院牽頭，在政府相關職能部門指導下，以推進遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展為目標，以校企、校際深度合作為主要形式，以契約方式組建。

（二）組織架構

遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職業(yè)教育集團現(xiàn)有成員單位135家，包括45所涉農(nóng)中高職院校、80家企業(yè)、5家科研院所和2家行業(yè)協(xié)會。集團成員以章程為共同行為規(guī)范，并在集團章程的指導和約束下，平等相處，分工合作，共同開展教育、培訓、科研及其他相關服務。集團實行在行業(yè)指導委員會指導下的董事會負責制。行業(yè)指導委員會由遼寧省農(nóng)委、遼寧省教育廳等政府部門組成，負責對集團的建設、改革、發(fā)展進行宏觀指導與政策支持。董事會是集團最高決策機構，負責制度、計劃的制定和運營管理。集團下設常務董事會、集團辦公室和10個專門工作委員會：常務董事會是董事會閉會期間的常設機構，根據(jù)需要定期或不定期召開，其成員主要由董事長、副董事長組成。集團辦公室是董事會和常務董事會的日常辦事機構。集團根據(jù)工作需要，董事會下設國際合作與交流、校企合作、教學研究與指導、應用技術研發(fā)等工作委員會，具體見圖1。

（三）初步成效

成立以來，集團通過搭建以教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合為要素的資源共享平臺，包括師資共培互聘平臺、公共實訓基地共建共享平臺、招生就業(yè)聯(lián)動平臺和職業(yè)技能大賽交流平臺，充分發(fā)揮融合效應、規(guī)模效應，優(yōu)化資源配置，在改革發(fā)展、人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新方面皆取得了顯著成效。一是集團以集體名義先后加入了中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)機裝備、中國都市農(nóng)業(yè)四個全國性職業(yè)教育集團，并以副理事長單位的身份為這些集團謀劃發(fā)展，分享經(jīng)驗，擴大了集團在全國的影響力，發(fā)揮了一定的成果推廣、示范與引領作用。二是集團內(nèi)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設不斷完善。開發(fā)了全省“中高職銜接五年制人才培養(yǎng)方案和課程標準”，有序推進中高職“3+2”和“2+3”一體化招生與培養(yǎng)工作，實現(xiàn)了省內(nèi)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的中高職銜接。三是集團科研工作得到提升。集團校企共建的遼寧省動物健康養(yǎng)殖研究中心積極對外開展動物疫病檢測，已累計服務省內(nèi)外1000余家，檢測樣品3.1萬樣次。集團支持的“內(nèi)保溫日光溫室研發(fā)與推廣”項目現(xiàn)已推廣到10個省市區(qū)，推廣數(shù)量近300畝，創(chuàng)造產(chǎn)值580多萬元。四是集團社會服務能力持續(xù)提高。承擔省科技廳“三區(qū)人才”服務項目以及“三農(nóng)”培訓項目。五年來，累計培訓全省農(nóng)業(yè)科技人員4672人次、農(nóng)民10713人次。服務援疆培訓198名學員，培養(yǎng)1600名新疆、西藏中職生。與多地縣政府保持戰(zhàn)略合作關系，以人才和技術優(yōu)勢支持區(qū)域經(jīng)濟振興和貧困縣脫貧。

二、行業(yè)型職教集團運行的實踐困境

（一）政策環(huán)境有待完善，集團后續(xù)發(fā)展運行乏力

從集團的成員構成上看，公辦學校作為核心單位，其資金配給、人員配置帶有明顯公益性質(zhì)的“去市場化”特征，而行業(yè)、企業(yè)等作為“配角”屬于輔助地位，其運行是典型的市場化方式，這使得在一個組織內(nèi)實行著兩種運行機制，集團章程規(guī)約雙方的能力極其有限，其組建和運行都與國家以及各級政府配套制度的完善、資金到位程度呈正相關關系。換句話說，職教集團化辦學在某種程度上是公共資源與個體資源相結合的產(chǎn)物，需要釋放公共資源的運行權限來適應個體資源的靈活調(diào)配，才能實現(xiàn)集團的可持續(xù)運行。但是，目前還存在著把成立職教集團看作是完成一個職教改革專項任務的傾向，而忽視后續(xù)的和系統(tǒng)的改革及其務實性配套政策[3]。從目前的情況來看，雖然很多省市提出要“研究制定組建職業(yè)教育集團的法規(guī)制度與支持政策”，但目前真正出臺了集團化辦學專項保障性政策，特別是有針對性對行業(yè)性、區(qū)域性等不同類型職教集團政策的省市并不多。由于制度與專項政策、實質(zhì)性操作條例的缺失，導致集團在發(fā)展過程中缺乏政策引導和制度、法規(guī)保障，影響了集團的常態(tài)化運行和應有辦學成效的發(fā)揮。

（二）主體地位不明、責權不清，制約集團對外合作

國內(nèi)部分職教集團在體制機制創(chuàng)新方面進行了探索，比如江西、內(nèi)蒙古部分職教集團已注冊集團法人；青島市成立國有投資公司專門運作職教集團資產(chǎn)，這些舉措與教育部“鼓勵集團按照國家有關規(guī)定成立社團法人或民辦非企業(yè)單位法人”[4]和骨干職教集團評審指標中規(guī)定建立“股份制、混合所有制、托管、多元主體投入”職教集團的要求是相一致的。但是，集團目前只是成員單位的聯(lián)合體，仍處于初級合作階段，尚未具有獨立法人的資質(zhì)。獨立法人資格的缺失，導致現(xiàn)有的成員單位責權歸屬不清，集團也無法享有或承擔獨立的權力與責任，無法以獨立法人身份開展對外合作，影響了社會對集團化辦學的認同。究其原因，一是集團自身的定位和發(fā)展方向不明，對于歸屬“社團”或“民辦非企業(yè)”哪一類并不明晰；二是政府經(jīng)濟、民政和稅務部門缺少對“職教集團”的可操作性定義和部門之間的溝通，使得集團在實際注冊過程中面臨阻礙。

（三）管理體制設計系統(tǒng)性不足，工作效率有待提高

職教集團的管理體制是指職教集團內(nèi)部的機構設置、管理權限及相互關系的根本組織制度。其中最重要的問題是決策機構與執(zhí)行機構的設置、集權與分權關系、組織成員的相互關系等[5]。首先，由于職教集團不具有任何性質(zhì)的獨立法人屬性且不以營利為目的，使得集團的決策機構——董事會缺少合法的、明確的行政權力與法律效力，難以發(fā)揮與實體法人相一致的效用。其次，集團內(nèi)外部監(jiān)督與評價機制有待完善。目前集團的管理架構中關于整個管理系統(tǒng)行使監(jiān)督與評價的內(nèi)部組織缺失，對于運行過程和結果的監(jiān)督與評價關注不夠。最后，集團的機構設置有待完善。集團依據(jù)專業(yè)群建設相應的工作委員會，在實際工作中容易導致分散資源，降低工作效率，部分業(yè)務職能執(zhí)行中發(fā)生與其他委員會重復或沖突的情況。

（四）內(nèi)部組織結構缺乏實體運作，校企、校際資源難以整合

集團內(nèi)校企、校際之間的資源共享與整合是職業(yè)教育集團化辦學的重要物質(zhì)條件基礎。但是，集團尚未形成多層次、柔性化的組織結構，內(nèi)部組織結構處于“松散”狀態(tài)，采取的是多元主體協(xié)商議事，集團的整體驅(qū)動力不強，成員單位之間只是一般意義的合作伙伴關系，以協(xié)議、合同、章程等契約的形式為主要紐帶，項目合作大多停留在淺層次低水平狀態(tài)。通過簽訂協(xié)議的形式進行合作，并按照協(xié)議的規(guī)定享有權利及承擔義務，松散形式參加較容易，退出也比較自由，缺乏實體化的組織運作和實質(zhì)化的合作，難以形成整體優(yōu)勢與核心競爭力，最終校企間、校際間的優(yōu)質(zhì)資源很難實現(xiàn)重新整合，優(yōu)化配置，人才培養(yǎng)、技術創(chuàng)新等服務難以形成規(guī)?；⑵放苹?。

三、行業(yè)型職教集團運行的路徑優(yōu)化

（一）發(fā)揮政府主導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強行業(yè)型集團化辦學保障

在我國現(xiàn)有的體制下，職業(yè)教育集團的建設與運行離不開政府的統(tǒng)籌與支持，地方政府和行業(yè)管理部門兼具主導、推動、協(xié)調(diào)、投資以及規(guī)范等多重任務，肩負著從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局統(tǒng)籌區(qū)域職教集團的發(fā)展，解決職業(yè)教育集團化辦學過程中出現(xiàn)的困難與問題，規(guī)約政、行、校、企等多元主體的參與責任和權利，引導各類資源向職業(yè)教育不斷匯聚的重擔[6]。地方教育行政部門應會同相關行業(yè)管理部門，適時組織力量依據(jù)集團的行業(yè)屬性制定集團化辦學的認定標準與評價體系，建立并逐步完善評估考核制度，全面科學評估辦學成效，規(guī)范集團化辦學行為，引導集團向健康可持續(xù)方向發(fā)展。根據(jù)區(qū)域行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與職業(yè)教育集團化辦學的特點，研究制訂并積極實施具有針對性、可操作性的法規(guī)、條例或政策，為行業(yè)型集團化辦學營造良好的外部環(huán)境。以專項資金或購買服務的方式為行業(yè)型職教集團提供實質(zhì)性的資金支持，保障集團日常工作經(jīng)費和各項業(yè)務的需要，確保集團后建設期的穩(wěn)定有力發(fā)展。

（二）實體化打造組織架構，提升資源整合效度

集團應持續(xù)推進基層合作載體建設，打造與集團化辦學功能、結構相匹配的組織架構，明確“責、權、利”的分配，明確各個組織的職能，實現(xiàn)集團的結構性治理。建議集團將董事會制改為理事會制，并設立監(jiān)事會，行使對集團辦學行為的監(jiān)督、檢查、考核與評估。集團可按照事業(yè)發(fā)展或者組織職能實體化架構執(zhí)行層，進而提高決策的執(zhí)行力和資源整合力度。建議在理事會下設辦公室（秘書處）、校企合作、專業(yè)建設（課程銜接）、科研協(xié)作、社會服務、招生就業(yè)、國際合作交流等工作部門，各工作部門負責人以行政決定和執(zhí)行力予以履行職能。集團應秉持“不求所有，但求所用”的資源整合思路，通過共建校企實訓基地，使企業(yè)成員可以生產(chǎn)性實訓校區(qū)的名義申請繳納教學用途水電費，并保留一部分（具體比列可根據(jù)協(xié)商決定）生產(chǎn)能力給學校成員，解決學生實習實訓在時間、場地、內(nèi)容等方面的限制。通過實體化組織架構的有效運作，能夠有效提高各類資源的使用效度，實現(xiàn)集團資源共享的五個“一體化”，即教學生產(chǎn)研發(fā)一體化、企業(yè)員工“換血”與“回爐”一體化、雙師隊伍建設一體化、校園文化與企業(yè)文化對接一體化，以及成員單位利益共享一體化。

（三）系統(tǒng)化完善工作體制，提高組織工作效率

集團若要實現(xiàn)長期、科學、規(guī)范、高效的運行，不單單是要依靠政府的制度、政策、資金支持與引導，更要依靠市場、依靠集團積極探索靈活的機制，實現(xiàn)自我造血[7]。集團應按照規(guī)范管理、提升效率、推進合作的原則，嚴格依據(jù)集團《章程》和事業(yè)發(fā)展，制定《集團五年發(fā)展規(guī)劃》《年度工作計劃》《部門年度工作計劃》《部門工作職責》等相關規(guī)劃、制度等，并通過理事會、監(jiān)事會對以上工作部門及辦公室開展工作目標考核，從而形成職責明確、獨立運作、精準高效、自我發(fā)展的系統(tǒng)化工作體制，完善決策、執(zhí)行、協(xié)商、投入、考核、監(jiān)督等日常工作機制。建立行業(yè)常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機制，在專業(yè)設置、資源建設、校企合作等方面，為職業(yè)教育投入方、管理方、舉辦方、服務對象提供交流對接的機會。聽取各方的意見與建議，建立政府、行業(yè)、教育、家長四方工作聯(lián)動機制[8]。

（四）項目化實現(xiàn)辦學職能，增強行業(yè)型集團服務意識

集團化辦學成效的發(fā)揮與作用的彰顯，有效的紐帶之一是產(chǎn)權關系，采取項目制建設的組織方式，能夠發(fā)揮集團化辦學的制度優(yōu)勢，快速推進合作建設。這種以項目為依托，基于風險共擔、利益共享的關系，會促使集團成員之間形成相互監(jiān)督、相互制約的機制。項目化活動的實施，能夠使行業(yè)型集團逐步擺脫教育行政主導色彩，轉向行政與市場雙主導、雙驅(qū)動，促進教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合，供給側、需求側與利益對接，增強集團服務意識。積極探索股份制、混合所有制項目在集團中的應用，成員單位可通過成立合資公司的方式共建股份制學院，按照各自投入作價入股，通過產(chǎn)權聯(lián)結形成利益共同體，共享收益，共擔風險，發(fā)揮學校和企業(yè)雙主體作用。