城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地法律管理制度構(gòu)建探析

摘要：本文以城鄉(xiāng)一體化的基本認(rèn)識作為出發(fā)點，分析城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地法律管理制度問題，研究城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地法律管理制度構(gòu)建方式方法。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；建設(shè)用地法律管理制度；構(gòu)建

中圖分類號：F301；D922.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0267-01

作者簡介：趙沛（1982-），漢族，山東濰坊人，法學(xué)學(xué)士，濰坊護理職業(yè)學(xué)院，研究方向：法律制度。

一、引言

城鄉(xiāng)一體化是中國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，將城市和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)和工業(yè)，城市和農(nóng)村的村民作為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性研究的所有領(lǐng)域，改變二元經(jīng)濟機構(gòu)不平等的國民待遇、互補的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)一體化的基本認(rèn)識

城鄉(xiāng)一體化的理論，是我國在實踐中總結(jié)出來的符合中國國情的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)[1]。城鄉(xiāng)一體化是要把城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展作為一個整體統(tǒng)籌考慮，所以涉及面廣泛，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律等各個方面；城鄉(xiāng)一體化是城市與農(nóng)村之間雙向互利，幫助農(nóng)村改變落后的局面。城鄉(xiāng)一體化是用系統(tǒng)全面的觀點來發(fā)展，注重城市和農(nóng)村相互補充的可持續(xù)發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地法律管理制度問題

（一）土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律指導(dǎo)和市場配置

隨著科學(xué)技術(shù)不斷地發(fā)展和進步，帶動農(nóng)業(yè)技術(shù)的不斷進步，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也不斷增加，再加上城市建設(shè)用地不斷擴大，需求農(nóng)業(yè)土地就越加緊迫，進而導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量加劇。但是，由于我國法律主張集體建設(shè)用地可以在集體成員之間流轉(zhuǎn)，并沒有規(guī)定建設(shè)用地的市場化的交易，這就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)方式單一，容易產(chǎn)生不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)方式，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的權(quán)益。另一方面，我國法律規(guī)定農(nóng)業(yè)用地不得直接上市交易，所有的城市土地都屬于國家所有。中央給各個地方政府劃撥建設(shè)用地指標(biāo)，完全以行政手段來配給土地市場的供給?？梢?，我國土地流轉(zhuǎn)也缺乏相應(yīng)的法律指導(dǎo)和市場配置。

（二）土地產(chǎn)權(quán)的主體不夠明確

我國《土地管理法》和我國《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體是集體所有，從性質(zhì)上來說，村民委員會不屬于我國對于社團組織分類中的法人一類，它只是一個村民自治組織而己，不是一個能獨立行使權(quán)力能力的組織最終，導(dǎo)致農(nóng)民的所有權(quán)地位形同虛設(shè)。由于是國家調(diào)控集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，容易導(dǎo)致土地所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)混淆情況出現(xiàn)。

四、研究城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地法律管理制度構(gòu)建方式方法

（一）建設(shè)用地市場制度人憲需要一個完整的憲法規(guī)范體系

因為我國現(xiàn)有的建設(shè)用地市場制度的特殊背景因素，土地流轉(zhuǎn)制度是一個從非常態(tài)向常態(tài)轉(zhuǎn)變的市場制度，所以市場制度的核心要素需要現(xiàn)有的法律制度甚至是憲法制度加以確認(rèn)和強調(diào)[2]。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度的核心要素主要包括：類化的市場主體、實質(zhì)的市場公平和自由、完善的財產(chǎn)保障規(guī)范、正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ?。在市場主體角度來說，應(yīng)該區(qū)分為三類主體：作為宏觀調(diào)控的政府、作為市場主體的政府、集體建設(shè)用地主體。正確的規(guī)范作為調(diào)控的政府和作為市場主體的政府的關(guān)系是最重要的問題，規(guī)范的實現(xiàn)首先是要明確政府在兩種主體角色中的地位和權(quán)力、權(quán)利的界限及其協(xié)調(diào)，再者對農(nóng)村建設(shè)用地市場主體的傾斜性保護制度也是有效的避免政府在兩種市場角色的轉(zhuǎn)換中權(quán)力濫用的有效制度保障，兩類利益沖突中農(nóng)村建設(shè)用地主體權(quán)利優(yōu)先的秩序構(gòu)建，也能實現(xiàn)對政府行為的有效約束。

（二）建立市場統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)制度

為了實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)方面的規(guī)范性，應(yīng)該在城鄉(xiāng)一體化背景下，在建設(shè)用地市場統(tǒng)一的初級階段，就設(shè)立土地流轉(zhuǎn)前和流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管制度。首先，根據(jù)市場需求建立相應(yīng)的土地供應(yīng)市場，避免對建設(shè)用地供給和需求的混亂局面，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的資格審批制度。其次，針對土地流轉(zhuǎn)以及土地權(quán)利和土地投資的增值的情況，應(yīng)該建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配模式，避免分配的不公平、不合理的情況產(chǎn)生。針對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的程序復(fù)雜性，可以設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的中介機構(gòu)，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序、規(guī)范運作。

（三）建立統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度

針對土地產(chǎn)權(quán)的主體不夠明確問題，建以保障和維護農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)和土地權(quán)利為核心的法律制度體系，落實農(nóng)民對土地的各項權(quán)利和職責(zé)，確認(rèn)不同主體平等進入權(quán)，完善土地統(tǒng)一登記制度，保障集體所有的土地應(yīng)該享有與國有土地享有平等的權(quán)利，都應(yīng)該享有相同的占有、使用、收益和處分的權(quán)利[3]。為確保土地財產(chǎn)權(quán)完整性、方便土地權(quán)利交易，國家應(yīng)該為農(nóng)民土地交易設(shè)立相應(yīng)制度，提供完善的服務(wù)體系。建立集體建設(shè)用地管理相關(guān)制度和監(jiān)督監(jiān)管機制，保障土地管理的合理合法。

五、結(jié)語

隨著我國法律法規(guī)制度的不斷完善，法律體系的不斷構(gòu)建，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場逐漸會從建立走向成熟，城鄉(xiāng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度、建設(shè)用地征收制度以及建設(shè)用地管理制度也會日趨完善。

[參考文獻]

[1]羅亞海.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地法律管理制度構(gòu)建[J].求索，2016，04（12）：39-45.

[2]黃延廷，張珂.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場法律制度的構(gòu)建[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015，03（21）：394-397.

[3]阮興文.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場法律制度[J].社科縱橫，2014，08（06）：90-92.