中小城市與中心城市合作模式探索

王蘇生+付波航

[摘要] 新常態(tài)下，中小城市尤其是落后不發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與周邊發(fā)達(dá)或中心城市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有望打造新的區(qū)域增長(zhǎng)極，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型提供新動(dòng)能。本文以深汕特別合作區(qū)這一正在建設(shè)的未來(lái)現(xiàn)代城市為例，分析了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵和模式、創(chuàng)新區(qū)域合作的新模式及對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意義，以期為城市發(fā)展提供一定的啟示意義。

[關(guān)鍵詞] 中小城市 深汕特別合作區(qū) 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展 區(qū)域協(xié)調(diào)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）02-0026-04

一、引 言

中小城市（人口100萬(wàn)以下）是我國(guó)行政體系中重要的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，也是連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，然其跨越式發(fā)展離不開(kāi)與中心城市的分工、協(xié)作。通過(guò)打造中心城市與中小城市協(xié)同發(fā)展的城市群，不僅有助于在新常態(tài)下打造新的區(qū)域增長(zhǎng)極，解決中小城市發(fā)展落后的問(wèn)題，還能優(yōu)化城市群產(chǎn)業(yè)布局和功能定位，形成城市間的協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。因此，在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)、扶貧攻堅(jiān)的背景下，區(qū)域之間的創(chuàng)新合作區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、中心城市與中小城市的合作成為新的研究主題。

2011年設(shè)立的深汕特別合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合作區(qū)”）由深圳主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)，汕尾主導(dǎo)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)，二者共同合作共建，共謀合作區(qū)發(fā)展，是廣東省實(shí)踐區(qū)域合作新模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要部署。合作區(qū)于2011年2月經(jīng)廣東省委省政府正式批復(fù)設(shè)立，同年5月21日掛牌，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、交通良好、山海資源豐富。合作區(qū)與惠州市惠東縣接壤，是連接珠三角和粵閩臺(tái)的咽喉地帶，距離深圳邊界僅距離60公里，已有深汕高速、324國(guó)道、廈深鐵路，在建潮莞高速、廣汕鐵路。合作區(qū)規(guī)劃總面積468.3平方公里，包括汕尾市海豐縣鵝埠、小漠、鲘門(mén)、赤石四鎮(zhèn)，南臨紅海灣，擁有42.5公里的優(yōu)質(zhì)海岸線(xiàn)，目前區(qū)內(nèi)常住人口為7.3萬(wàn)人。通過(guò)與深圳在規(guī)劃、交通、市政、城市管理實(shí)現(xiàn)全方位一體化發(fā)展，合作區(qū)的目標(biāo)是在2030年建成一座人口在80萬(wàn)左右，交通便捷、產(chǎn)業(yè)合理、配套完善、生活幸福的產(chǎn)城融合宜居城市。

“越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，越需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”。深圳是全國(guó)最具創(chuàng)新性的城市之一，在深圳主導(dǎo)下，合作區(qū)堅(jiān)持走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展之路，提高了自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，也有助于抓住與深圳協(xié)同、互補(bǔ)發(fā)展的契機(jī)，從外部帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間高質(zhì)量跨越式協(xié)同發(fā)展。根據(jù)2014年省政府審批通過(guò)的合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃，其發(fā)展定位是建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城，推進(jìn)深汕之間的創(chuàng)新區(qū)域合作，體現(xiàn)了中小城市與發(fā)達(dá)城市、落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展，并為區(qū)域合作提供新模式、樹(shù)立新典范。

二、合作區(qū)定位——現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城

“以人為本”的產(chǎn)業(yè)新城為中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化提供了樣本，“十三五”規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)新城的戰(zhàn)略地位愈加重視。產(chǎn)業(yè)新城是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中創(chuàng)新的一種城市發(fā)展模式，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，并配有適宜工作、居住、生活等城市設(shè)施和功能的城市區(qū)域。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合共同發(fā)展的理念，具有更大的自主性和獨(dú)立性，是產(chǎn)業(yè)園的升級(jí)。

國(guó)際上符合這一內(nèi)涵的典型有美國(guó)加州的爾灣、日本的筑波科學(xué)城。爾灣是一個(gè)源于大學(xué)社區(qū)的創(chuàng)建、由私人投資、規(guī)劃而形成的高收入全球TOP10安全城市。筑波人口約20萬(wàn)人、面積284平方公里，地勢(shì)平坦、自然環(huán)境優(yōu)美，是國(guó)際上重要的高能物理研究中心之一，完全符合中小城市和產(chǎn)業(yè)新城的內(nèi)涵。

與爾灣同樣，合作區(qū)一開(kāi)始就謀篇布局，未來(lái)的定位是在粵東打造一座現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)新城，為粵東西北的轉(zhuǎn)型發(fā)展樹(shù)立新的樣板，打造創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

三、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與區(qū)域合作新模式

作為區(qū)域合作創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，合作區(qū)利用自身區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)定走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展之路：合作區(qū)的發(fā)展模式，既符合廣東實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的需要，也是承接深圳創(chuàng)新要素和資源、與深圳組建一體化城市創(chuàng)新體系的要求，完全符合國(guó)家五大發(fā)展理念。

（一）合作區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的模式主要有三種：自發(fā)演進(jìn)（市場(chǎng)主導(dǎo)）型、政府主導(dǎo)發(fā)展模式以及市場(chǎng)和政府相結(jié)構(gòu)的模式，其中，硅谷是自發(fā)演進(jìn)模式的代表，政府規(guī)劃模式以日本為典型，三種模式的具體含義和特點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

創(chuàng)新型城市發(fā)展初期，通常表現(xiàn)為政府規(guī)劃和強(qiáng)力主導(dǎo)，隨著創(chuàng)新要素的集聚、創(chuàng)新文化的建設(shè)和發(fā)展模式成型，市場(chǎng)化的運(yùn)作將占據(jù)主導(dǎo)，政府的角色會(huì)逐漸淡化。雖然合作區(qū)目前創(chuàng)新要素、創(chuàng)新主體還比較稀缺，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，合作區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式走的是一條“頂層設(shè)計(jì)、政府政策、規(guī)劃主導(dǎo)+創(chuàng)新主體的市場(chǎng)化運(yùn)作”的混合型模式，形成政府起初主導(dǎo)、提供制度、基礎(chǔ)設(shè)施保障，后期由創(chuàng)新主體自主運(yùn)行的閉環(huán)。

（二）創(chuàng)新區(qū)域合作

區(qū)域合作模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作。深圳和汕尾，雙方充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，合作區(qū)類(lèi)似于深圳的“飛地”。在不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的條件下，合作區(qū)利用深圳的城市品牌和知名度，依托深圳標(biāo)準(zhǔn)、深圳元素，充分發(fā)揮深圳的主導(dǎo)作用。引入深圳的發(fā)展理念、招商引資、管理經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)技術(shù)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)等，承接吸收深圳的各種優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)深圳與合作區(qū)一體化發(fā)展、互利共贏。汕尾則發(fā)揮屬地效應(yīng)，進(jìn)行征地拆遷和社會(huì)事務(wù)管理。

體制機(jī)制創(chuàng)新，打造合作共贏有機(jī)體。一是分工與合作。合作區(qū)是廣東省委省政府的派出機(jī)構(gòu)，由深圳主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)，汕尾負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)管理；與此同時(shí)，合作區(qū)享有地級(jí)市管理權(quán)限，汕尾通過(guò)“二號(hào)章”形式逐步授權(quán)合作區(qū)部分經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，以滿(mǎn)足合作區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)管理的需要。為進(jìn)一步理順合作區(qū)的體制機(jī)制，充分釋放發(fā)展動(dòng)力，并減少合作雙方的交易成本，合作區(qū)正積極尋求深圳全面接管四鎮(zhèn)的支持，以強(qiáng)化深圳的主導(dǎo)作用。二是有效的利益分成機(jī)制和溝通機(jī)制。省政府明確了深汕兩市在GDP、財(cái)稅、土地收益等方面的利益分成，以平衡各方利益、充分調(diào)動(dòng)雙方的積極性；為強(qiáng)化兩市充分有序的溝通合作，在合作區(qū)形成了深汕兩市高層聯(lián)席會(huì)議制度。三是政策支撐。2014年，深汕兩市協(xié)商出臺(tái)了優(yōu)化體制機(jī)制的政策文件，2015年8月廣東省政府審定頒布了《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》，這項(xiàng)合作區(qū)第一部大法，保障了合作區(qū)的工作有法可依，財(cái)政由省直管，并享受深圳扶持省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的優(yōu)惠政策。2015年下半年先后組建了合作區(qū)地稅局、國(guó)稅局和人民銀行金庫(kù)，參照順德模式實(shí)施合作區(qū)財(cái)政和統(tǒng)計(jì)獨(dú)立運(yùn)作。

合作區(qū)產(chǎn)業(yè)布局與共建。在產(chǎn)業(yè)共建上，積極探索建立“深圳總部+合作區(qū)基地”、“深圳研發(fā)+合作區(qū)生產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)鏈整合模式，與深圳實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、互惠互補(bǔ)；在產(chǎn)業(yè)布局和選擇上，以合作區(qū)需要和可行為原則，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色生態(tài)為底線(xiàn)，合作區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃瞄準(zhǔn)深圳同等標(biāo)準(zhǔn)，利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，充分引進(jìn)和承接深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并依托地方特色瞄準(zhǔn)前沿科技和未來(lái)產(chǎn)業(yè)大方向，重點(diǎn)發(fā)展“新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、海洋產(chǎn)業(yè)、濱海旅游與健康養(yǎng)生、新能源、新材料”等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，避免走粗放型的老路。

積極爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)深汕協(xié)同創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。在深圳主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展示范的機(jī)制下，合作區(qū)正積極向國(guó)家申報(bào)，爭(zhēng)取將合作區(qū)納入深圳國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。這種政策創(chuàng)新之舉，有助于進(jìn)一步推動(dòng)深圳乃至珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)向合作區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，提升合作區(qū)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，為合作區(qū)集聚創(chuàng)新要素，實(shí)現(xiàn)深圳與合作區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的局面，更好地為全國(guó)區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)提供示范，為全國(guó)創(chuàng)新區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)中心城市帶動(dòng)中小城市、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)探索新的道路。

依托深圳元素和深圳標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)深汕一體化發(fā)展。在人才引進(jìn)上，合作區(qū)目前80%以上的干部都通過(guò)深圳選派，招聘的大多數(shù)政務(wù)職員也來(lái)自深圳在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)和金融科技類(lèi)的優(yōu)秀人才，經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)精準(zhǔn)；合作區(qū)在現(xiàn)階段積極推進(jìn)在交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、行政管理等方面實(shí)現(xiàn)與深圳全方位、系統(tǒng)化的一體化發(fā)展體系，增創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、打造新特區(qū)。

（三）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略意義

為粵東乃至全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供創(chuàng)新典范。合作區(qū)地處連接珠三角經(jīng)濟(jì)圈和粵閩延伸帶的咽喉地帶，受限于土地、空間、資源等發(fā)展瓶頸，深圳有動(dòng)力將合作區(qū)作為自身的“第十一個(gè)區(qū)”和“后花園”來(lái)發(fā)展，合作區(qū)則有需求和能力承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、分擔(dān)部分城市功能、疏解深圳交通和居民生活配套壓力。與國(guó)家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、深莞惠“3+2”一體化一致，這種跨域的一體化發(fā)展模式，在全國(guó)也具有復(fù)制推廣價(jià)值。

為中小城市與中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展提供新模板。中小城市（合作區(qū)）與中心城市（深圳）的協(xié)同發(fā)展，有利于疏解中心城市的部分功能，更合理、更宜居、更具競(jìng)爭(zhēng)力的城市群體系，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、政策啟示

深汕合作區(qū)整體創(chuàng)新的思路、戰(zhàn)略框架是清晰的，同深圳的一體化是堅(jiān)定的，這給中小城市走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展提供了很好的啟示。

首先，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城市可與中心城市形成新的分工與協(xié)作的體系、實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。根據(jù)Gibrat和Zipf法則的假說(shuō)，有效的城市化體系應(yīng)是大城市和小城市在產(chǎn)業(yè)上的分工與優(yōu)化布局、城市功能的分離與配合，形成按照規(guī)模階梯排序的城市體系。國(guó)家早在“十二五”規(guī)劃中就強(qiáng)調(diào)“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，中小城市應(yīng)利用好中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市功能疏解的機(jī)會(huì)，與大城市形成良好的分工與合作、一體化發(fā)展，從而形成資源共享、成果共贏的城市群。

其次，積極主動(dòng)推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。中小城市應(yīng)避免盲目競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，步入傳統(tǒng)發(fā)展模式的怪圈，而應(yīng)實(shí)踐創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，需從宏觀(guān)層面全面部署和規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，形成多方支撐。全面整合創(chuàng)新資源，以企業(yè)為主體、科技人才、科研機(jī)構(gòu)、高校為支撐，形成市場(chǎng)導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研一體化的技術(shù)創(chuàng)新體系，提升城市自主創(chuàng)新能力；在產(chǎn)業(yè)布局上，應(yīng)實(shí)施關(guān)系全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大創(chuàng)新型項(xiàng)目，構(gòu)建以戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)等為主體的產(chǎn)業(yè)體系；政府應(yīng)努力營(yíng)造良好的創(chuàng)新氛圍、制度保障，構(gòu)建科技實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地，搭建科技創(chuàng)新公共平臺(tái)和科技創(chuàng)新服務(wù)載體。此外，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化城市生活休閑、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)創(chuàng)新要素的集聚，也要考慮區(qū)域內(nèi)部的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合理布局和協(xié)作分工。

第三，與中心城市合作，完善科技金融支撐體系。一是建立科技專(zhuān)項(xiàng)資金，加大財(cái)政科技資金投入并明確扶持重點(diǎn)科技研發(fā)項(xiàng)目，支持企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式對(duì)能夠推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大共性、關(guān)鍵性技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)；二是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金，加大對(duì)孵化期高新技術(shù)企業(yè)的扶持和投入，對(duì)于申請(qǐng)重大專(zhuān)利的企業(yè)給予普惠制獎(jiǎng)勵(lì)；三是以財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本，多元化科技金融創(chuàng)新的投融資渠道，如高新技術(shù)企業(yè)集合發(fā)債、科技信貸便利機(jī)制等。

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