我國區(qū)域合作與創(chuàng)新的發(fā)展方向

王鋒+梁琦

[摘要] 改革開放以來，我國倡導(dǎo)的“揚(yáng)長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護(hù)競爭、促進(jìn)聯(lián)合”的區(qū)域間合作機(jī)制并未完全形成?！笆濉逼陂g，新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型，為加強(qiáng)區(qū)域合作提供了歷史性機(jī)遇。同時(shí)，區(qū)域合作也面臨對(duì)外開放與對(duì)內(nèi)開放“兩重開放”的挑戰(zhàn)。秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的全新發(fā)展理念，在政府和市場共同推動(dòng)下加快區(qū)域合作與相關(guān)制度創(chuàng)新，必將成為新常態(tài)。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域合作 創(chuàng)新 現(xiàn)狀 機(jī)遇 發(fā)展方向

[中圖分類號(hào)] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）02-0023-03

[基金項(xiàng)目] 國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中新型農(nóng)業(yè)主體培育研究”（14BJY124）；國家社科基金重大項(xiàng)目“空間經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的理論與實(shí)踐研究”（13&ZD166）。

一、區(qū)域合作的“外熱”與“內(nèi)冷”

我國當(dāng)前區(qū)域合作中，“外熱”與“內(nèi)冷”形成了鮮明的對(duì)比。

一方面，各省市在對(duì)外開放中，積極對(duì)接“一帶一路”，呈現(xiàn)出追趕態(tài)勢。自2015年以來，各省市積極設(shè)計(jì)自己在一帶一路中的定位和作用。另一方面，自改革開放以來，國家就一直主推區(qū)域合作，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系，但是直到今天，國內(nèi)區(qū)域間實(shí)質(zhì)合作機(jī)制并未完全形成，“揚(yáng)長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護(hù)競爭、促進(jìn)聯(lián)合”的區(qū)域合作良性互動(dòng)局面還未真正出現(xiàn)。目前“京津冀”、“長三角”、“珠三角”等地區(qū)域合作的情況來看，理論設(shè)想與現(xiàn)實(shí)情況存在著一定差距?！熬┙蚣健钡貐^(qū)，北京與天津競爭多于合作，利益沖突不斷，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)不足。長三角一體化的主要推動(dòng)形式就是通過會(huì)議推動(dòng)和落實(shí)，蘇、浙、皖、滬在合作中都成為地區(qū)主導(dǎo)者，實(shí)質(zhì)性的區(qū)域交通互聯(lián)、市場互通、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)等工作進(jìn)展較為緩慢。珠三角發(fā)展的現(xiàn)狀是，廣州、深圳、香港等中心城市一家獨(dú)大但帶動(dòng)輻射能力較為有限，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)重復(fù)且競爭較為激烈；粵東高速發(fā)展同時(shí)粵西一些山區(qū)脫貧問題尚未解決，地區(qū)兩級(jí)分化的現(xiàn)象較為突出。

區(qū)域合作“外熱”與“內(nèi)冷”有各種原因。“外熱”主要原因在于對(duì)外貿(mào)易對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用要高于開發(fā)內(nèi)部市場；這也說明了各省有資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等方面合作與交流的主動(dòng)需求。而“內(nèi)冷”主要原因在于區(qū)域內(nèi)部市場開發(fā)的難度較大。僅僅從交易成本角度考慮，區(qū)域間貿(mào)易壁壘并未完全打破，區(qū)域合作中地方政府職責(zé)分工不清等客觀存在，地區(qū)利益協(xié)調(diào)與財(cái)稅共享機(jī)制并未形成等。因此，在市場和政府的推動(dòng)下，在GDP考核的壓力與動(dòng)力下，各省市的最優(yōu)選擇是交易成本較低、交易規(guī)則明晰、交易收益明顯的對(duì)外貿(mào)易，而不是需要長期培養(yǎng)以及打破常規(guī)的創(chuàng)新舉措才能推動(dòng)并且見效的內(nèi)部區(qū)域合作。

二、新常態(tài)下區(qū)域合作與創(chuàng)新的新機(jī)遇

一是經(jīng)濟(jì)增長方式由依靠外貿(mào)增長拉動(dòng)轉(zhuǎn)向依靠內(nèi)部貿(mào)易、國內(nèi)市場拉動(dòng)，城鎮(zhèn)化成為區(qū)域合作和創(chuàng)新的重要推動(dòng)力。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)正處于調(diào)整期，受美國金融危機(jī)、歐共體債務(wù)危機(jī)等困擾，世界經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，特別是一些發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭，新的貿(mào)易壁壘等不利因素正在出現(xiàn)。與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為“十三五”期間我國釋放內(nèi)需最主要舉措之一，也成為中國經(jīng)濟(jì)未來增長主要的潛力所在。據(jù)聯(lián)合國關(guān)于世界城市化展望的研究報(bào)告估計(jì)， 2030年城鎮(zhèn)化率有可能提高到70%左右，各類城鎮(zhèn)將新增3億多人。隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，區(qū)域城市間特別是大中城市間迫切需要建立高速鐵路、高速公路、機(jī)場等互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)，加快區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施合作成為必然趨勢。新型城鎮(zhèn)化要求在區(qū)域內(nèi)的重新布局和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，涉及房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥、玻璃等建筑材料和裝飾材料、家具、家用電器等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)的布局等。還有，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，新進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口需要改善教育、娛樂、醫(yī)療、健身等條件，盡快實(shí)現(xiàn)真正的“市民化”。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人口流動(dòng)成為常態(tài)，需要區(qū)域間城市合作成為常態(tài)，共同進(jìn)行戶籍、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育制度以及土地制度等方面合作創(chuàng)新，提升區(qū)域整體發(fā)展水平。

二是“十三五”目標(biāo)任務(wù)給區(qū)域發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，同時(shí)也帶來機(jī)遇與新命題?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，到2020年我國要全面建成小康社會(huì)。當(dāng)前，我國全面建成小康社會(huì)面臨的最大難題就是城鄉(xiāng)收入差距和區(qū)域差距。

目前，我國城鄉(xiāng)人口收入差距超過3倍。東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大，2016年，東部地區(qū)GDP約占全國的57.8%，中部約占27%，西部約占15.2%。全國呈現(xiàn)出以東部為核心，中西部為外圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)中心城市面臨資源短缺、空間狹小的發(fā)展瓶頸。如珠三角中心城市廣州、深圳等吸納了全省3/5的外來人口，創(chuàng)造了占全省GDP總量的85%以上的財(cái)政收入。但是這些城市目前正面臨無地可用的困境。同時(shí)，受到交通擁堵、環(huán)境污染等城市病的困擾。區(qū)域內(nèi)中小城市雖然“量大面廣”但缺乏集聚效應(yīng)，這些城市規(guī)模普遍偏小，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平較低。改革開放以來，這些中小城市為改善自身投資環(huán)境，從自身利益出發(fā)，在各自轄區(qū)范圍內(nèi)積極建設(shè)，造成許多同構(gòu)性浪費(fèi)或惡性競爭，直接影響到區(qū)域城市群整體功能發(fā)揮。

加快區(qū)域合作是生產(chǎn)力社會(huì)化和地區(qū)分工發(fā)展的必然結(jié)果，也是縮小我國區(qū)域差距的內(nèi)在要求。“十三五”期間，我國區(qū)域合作與創(chuàng)新需要解答更多新的歷史命題：如何從經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體“富民強(qiáng)區(qū)”？如何解決區(qū)域內(nèi)農(nóng)民收入增長預(yù)期低，非農(nóng)收入的不確定性大，醫(yī)療和教育等服務(wù)價(jià)格上漲，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距不斷擴(kuò)大的問題？如何從空間上順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口集聚？此外，還需要專門研究東、中、西區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)差異，從全國層面制定產(chǎn)業(yè)如何布局、如何轉(zhuǎn)移和承接的宏觀政策。

三、“十三五”區(qū)域合作新理念

一是按照中國制造2025綱領(lǐng)的要求，推動(dòng)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)由中國制造到中國創(chuàng)造的歷史性轉(zhuǎn)變。以珠三角地區(qū)為例，作為改革開放的前沿地區(qū)，該地區(qū)利用靠近港澳地區(qū)的資金及市場優(yōu)勢，成為中國制造的重要基地之一。地區(qū)人口僅占全國的4.2%，出口總額卻占27%。但是，近年來，由于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)以陶瓷、家具、紡織、制鞋、玩具、紙品包裝、電子、LED等勞動(dòng)密集型行業(yè)為主，科技含量不高且產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，出口不暢，利潤下滑。為了贏得更廣闊的市場和更大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型空間， 2003年國內(nèi)提出泛珠三角合作的概念，其合作格局為“9（?。?2（地區(qū)）”，包括福建、廣東、廣西、貴州、海南、湖南、江西、四川、云南、香港和澳門特別行政區(qū)。2016年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》，提出“將泛珠三角區(qū)域打造成為‘中國制造2025轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)和世界先進(jìn)制造業(yè)基地”的戰(zhàn)略任務(wù)。泛珠三角合作迫切需要打破現(xiàn)有省市間的行政壁壘和產(chǎn)業(yè)壁壘，謀求跨省、跨境的產(chǎn)業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)鏈重建，這不僅需要技術(shù)的升級(jí)，更需要制度和政策的創(chuàng)新。

二是要在全國、全省及地區(qū)層面進(jìn)行宏觀規(guī)劃與整體設(shè)計(jì)，走東、中、西地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展道路。從全國層面來看，既要堅(jiān)持效率優(yōu)先，支持東部地區(qū)率先發(fā)展；又要兼顧公平，倡導(dǎo)建立東部與中西部之間產(chǎn)業(yè)、利益等協(xié)調(diào)機(jī)制。要在省級(jí)及地區(qū)城市布局上，既做大中心城市，也積極培育中小城市。在區(qū)域合作的理念上，倡導(dǎo)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”同步，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)互動(dòng)，倡導(dǎo)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群與人口“市民化”和公共服務(wù)的同步發(fā)展。

三是把生態(tài)戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、企業(yè)區(qū)位選擇與空間布局緊密結(jié)合起來。2015年，京津冀地區(qū)環(huán)保部門簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，提出以大氣、水、土壤污染防治為重點(diǎn)，聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污等10個(gè)方面舉措，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2016年，泛珠三角地區(qū)提出深化跨省流域水污染聯(lián)防聯(lián)治，啟動(dòng)江西省鄱陽湖流域生態(tài)補(bǔ)償方案和福建廣東汀江——韓江跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。泛珠三角環(huán)保部門同也在積極推動(dòng)建立區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警合作和機(jī)動(dòng)車排氣污染防治信息共享機(jī)制。當(dāng)前，區(qū)域間合作不僅僅包括產(chǎn)業(yè)合作，也包括共同治理霧霾、水利等生態(tài)環(huán)境發(fā)展與保護(hù)合作。

四是打破目前阻礙區(qū)域一體化進(jìn)程的地方保護(hù)主義和行政分割造成的市場壁壘，形成區(qū)域一體化的資金、市場、技術(shù)、人才等開放與高效的市場機(jī)制。以區(qū)域內(nèi)高速鐵路、公路、城際鐵路、機(jī)場等建設(shè)為重點(diǎn)，形成布局合理、銜接緊密的區(qū)域綜合性大交通網(wǎng)絡(luò)。以省市縣聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)為抓手，形成互動(dòng)協(xié)調(diào)與支持機(jī)制。鼓勵(lì)中心城市生產(chǎn)加工基地向省市擴(kuò)散，周邊城市的企業(yè)總部向中心城市集中等。推動(dòng)區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)一體化，加快信息資源的整合與互補(bǔ)，建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一的電子商務(wù)與政務(wù)平臺(tái)等。

五是以新思路推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，建立共享與長效的合作機(jī)制。當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作包括總部經(jīng)濟(jì)、企業(yè)兼并重組、項(xiàng)目合作共建、園區(qū)合作共建、飛地經(jīng)濟(jì)、企業(yè)遷建、招商引資等多種合作形式。要根據(jù)不同合作模式，建立公平合理的利益分配機(jī)制，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力全面提升。以區(qū)域合作共建項(xiàng)目為例，這類項(xiàng)目往往跨越兩個(gè)以上的省或市，一般為交通、能源、礦產(chǎn)、旅游、環(huán)境保護(hù)等大型基礎(chǔ)項(xiàng)目，由于針對(duì)跨區(qū)域項(xiàng)目的利益分配機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致很多跨省市項(xiàng)目難以落地或進(jìn)展緩慢，亟需建立長效的共享機(jī)制。

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