長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡及其法治保障

徐偉學(xué)

摘要：長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)在長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域展開了廣泛的實踐。生態(tài)保護(hù)一體化及其利益平衡作為長三角區(qū)域一體化的重要內(nèi)容，尚存在生態(tài)利益失衡及其政策性軟約束等問題。實現(xiàn)長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的目標(biāo)，要明確長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的內(nèi)容體系，完善長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的共享、激勵和約束機(jī)制，形成長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的組織體系，將長三角區(qū)域生態(tài)發(fā)展實踐全面納入法治化的軌道。

關(guān)鍵詞：長三角一體化;生態(tài)利益平衡;區(qū)域合作;法治化

中圖分類號：F061.5? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2022）03-0137-005

2020年8月，習(xí)近平總書記在扎實推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上，強(qiáng)調(diào)要深刻認(rèn)識長三角區(qū)域在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用，并結(jié)合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞抓好重點(diǎn)工作。生態(tài)一體化保護(hù)是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。實現(xiàn)生態(tài)一體化保護(hù)，必須逐步解決跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)中的利益協(xié)調(diào)問題，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)利益的平衡，通過法治建設(shè)為長三角生態(tài)一體化保護(hù)打下堅實的基礎(chǔ)。

一、長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的法治實踐

《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等有關(guān)法律對區(qū)域生態(tài)利益平衡只規(guī)定了宣示性條款。（1）關(guān)于長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的內(nèi)容大多見于相關(guān)政策。2019年11月，國家發(fā)改委發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，指出“在統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)下，以共建共享、受益者補(bǔ)償和損害者賠償為原則，探索建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2020年12月，推進(jìn)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》，提出健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制、共推長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)等。就生態(tài)利益保護(hù)領(lǐng)域而言，相關(guān)部門制定了一系列政策，具體包括財政部等四部委印發(fā)的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財建〔2016〕928號）、財政部印發(fā)的《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2018〕19號）、國家發(fā)展改革委印發(fā)的《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》（發(fā)改振興〔2019〕1793號）等。

可見，當(dāng)前長三角區(qū)域生態(tài)利益保護(hù)與平衡的地方實踐主要通過行政協(xié)議和規(guī)范性文件予以實施。一是地方政府之間通過府際協(xié)議的方式實施生態(tài)利益保護(hù)和平衡，如2012年9月，環(huán)境保護(hù)部、財政部、安徽省、浙江省正式簽訂第一輪《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，并在2016年12月、2018年10月分別簽訂了第二輪、第三輪《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》。二是長三角各地方制定生態(tài)保護(hù)的相關(guān)行政規(guī)范性文件，如2008年浙江省印發(fā)了《生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國第一個實施省內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)的省份。此后，其他省份陸續(xù)建立省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償政策，如《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實施意見》等，有效推進(jìn)了長三角地區(qū)的生態(tài)一體化保護(hù)。三是長三角生態(tài)保護(hù)和利益平衡的組織建設(shè)。2016年，滬蘇浙皖聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部等12個部委組建了長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組，并通過《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組工作章程》。2018年2月，長三角區(qū)域合作辦公室成立，為解決環(huán)境保護(hù)一體化中的深化聯(lián)防聯(lián)治問題建立平臺。2020年6月，上海、江蘇、浙江兩省一市政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》，設(shè)立了長三角生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)理事會，助推生態(tài)一體化示范區(qū)的建設(shè)。

二、長三角區(qū)域生態(tài)利益的失衡

（一）長三角區(qū)域生態(tài)利益保護(hù)的失衡

在長三角區(qū)域生態(tài)保護(hù)一體化的過程中，雖然各地通過具有形式公平的“協(xié)議”等契約確定生態(tài)利益補(bǔ)償與平衡的方式、標(biāo)準(zhǔn)，但是發(fā)達(dá)地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高往往處于強(qiáng)勢地位，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則處于相對弱勢地位。[1]區(qū)域生態(tài)平衡及其具體補(bǔ)償機(jī)制常陷入不平等、不平衡的境況。從長三角區(qū)域流域生態(tài)利益補(bǔ)償規(guī)模來看，其既沒有完全補(bǔ)償流域上游區(qū)域為保護(hù)生態(tài)利益的直接支出，沒有對流域上游進(jìn)行保護(hù)而產(chǎn)生的生態(tài)利益價值進(jìn)行補(bǔ)償。例如，自三輪新安江生態(tài)補(bǔ)償以來，流域上游區(qū)域的地方政府累計投入146億元，已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值高達(dá)246.5億元，但各級財政獲得的補(bǔ)償資金僅有48億元，補(bǔ)償資金和流域上游的直接投入之間的缺口高達(dá)98億元。（2）

從區(qū)域?qū)用鎭砜矗L三角區(qū)域不同地區(qū)的綠色生產(chǎn)效率存在差異。綠色生產(chǎn)效率評價是評估中國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可行性的重要途徑，而綠色生產(chǎn)效率區(qū)域差異的主要因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和差別化的資源環(huán)境區(qū)域政策。[2]在長三角地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，上海、浙江等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，現(xiàn)階段更加注重生態(tài)保護(hù)和資源的有效利用。從區(qū)域政策和規(guī)劃方面來看，上海、浙江更加注重區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)的一體化，強(qiáng)調(diào)跨地區(qū)、跨省際的保護(hù)協(xié)同和污染防治，更加具有前瞻性和全局性。

（二）長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的碎片化

當(dāng)前，基于一定生態(tài)效益而發(fā)生的區(qū)域政府間整體性補(bǔ)償，主要通過政策或區(qū)域政府間的協(xié)議進(jìn)行，通過地區(qū)間協(xié)議或中央與地方水質(zhì)、水量等水生態(tài)要素指標(biāo)控制的方式實現(xiàn)，其實質(zhì)是一種行政治理措施，而不是深入到生態(tài)保護(hù)微觀運(yùn)行層面的產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償。

長三角生態(tài)一體化最先始于污染防治，污染防治是長三角生態(tài)一體化的最先發(fā)展，也是尋求長三角生態(tài)一體化的最初動力和最先開始區(qū)域合作的共同目標(biāo)，之后才發(fā)展到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和自然資源保護(hù)。換言之，當(dāng)前長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡主要集中在污染防治，忽視了自然資源和生態(tài)保護(hù)的利益平衡。較其他自然資源要素而言，水環(huán)境、水資源、水生態(tài)的利益保護(hù)更為領(lǐng)先。在污染防治方面，最先引起社會關(guān)注的便是跨界的水污染防治，這不僅起源于長三角水網(wǎng)密布的自然因素，更是因為長三角愈來愈多的用水需求和粗放型的用水習(xí)慣等因素。因而，在資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面，其重點(diǎn)關(guān)注的也是水資源或涉水方面的內(nèi)容，而對于廢棄物和土壤污染、生物資源和森林資源的保護(hù)以及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面就顯得不足。

生態(tài)治理區(qū)與行政區(qū)邊界之間的沖突是生態(tài)一體化進(jìn)程中的核心矛盾與體制障礙，如果沒有強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，就難以破解生態(tài)一體化中條塊分割、各自為政的困境。[3]雖然跨區(qū)域環(huán)境污染防治組織已經(jīng)建立，并已開展工作且取得初步成效，但也暴露出很多問題。其中最突出的莫過于組織內(nèi)部職能不清、分工不明。成立的合作小組或者合作辦公室內(nèi)部涉及多政府部門，不僅需要跨行政區(qū)域的各省市的部門或單位的橫向合作，也要求各省市內(nèi)部不同部門之間的縱向合作。但由于沒有明確的權(quán)責(zé)劃分，使得各部門職能相互交叉重疊，工作難以順利開展和有效對接。此外，由于區(qū)域合作尚建立在行政區(qū)行政的基礎(chǔ)上，合作實踐缺乏對各個行政主體強(qiáng)有力的約束力。

（三）長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的政策性軟約束

前述所及，除了《環(huán)境保護(hù)法》等中央立法的原則性規(guī)定外，目前我國長三角一體化生態(tài)保護(hù)主要依賴于政策性的規(guī)范性文件。一方面，長三角區(qū)域內(nèi)存在硬法供給的真空和地方立法系統(tǒng)內(nèi)部的沖突。另一方面，軟法因其文本形式的雜亂、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的缺乏影響了其執(zhí)行實效。目前，上海市在其有關(guān)法律規(guī)范，如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》中明確指出“本市環(huán)保、發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息化等相關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)與周邊省、市、縣（區(qū)）相關(guān)行政管理部門建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)與周圍省市環(huán)境資源信息的共享，協(xié)調(diào)解決跨界污染糾紛，并倡議構(gòu)建污染預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，而在《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》中僅要求省、設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制?！墩憬∷廴痉乐螚l例》中提出了防治水污染應(yīng)當(dāng)按照流域或者區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，其注重更多的是省內(nèi)的協(xié)調(diào)規(guī)劃和統(tǒng)籌治理。同時，各地規(guī)范性文件的相互交錯、重復(fù)，使得碎片化問題嚴(yán)重，難以形成步調(diào)一致的規(guī)范化體系。

長三角生態(tài)一體化保護(hù)主要依賴規(guī)劃、協(xié)議和項目。一是長三角生態(tài)一體化保護(hù)的規(guī)劃或者行動計劃大都從宏觀角度進(jìn)行統(tǒng)籌，難以解決長三角各個城市內(nèi)部各自為政和無序競爭的問題。二是長三角地區(qū)的生態(tài)一體化依賴于各行政區(qū)政府之間的協(xié)商合作，這樣容易形成各自獨(dú)立的利益，難以形成合力。三是各地通過協(xié)議推行的生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制呈現(xiàn)“項目化”的特點(diǎn)。目前，長三角生態(tài)利益協(xié)調(diào)主要是以具有一定時效性的生態(tài)保護(hù)協(xié)議為載體，期限一般為三年左右，一旦生態(tài)保護(hù)協(xié)議到期，也意味著生態(tài)利益協(xié)調(diào)的階段性結(jié)束。[4]

三、域外區(qū)域生態(tài)利益平衡及其保障的經(jīng)驗和模式

（一）美國區(qū)域生態(tài)利益平衡模式

美國各州政府在區(qū)域生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域積累了不少經(jīng)驗，形成了具有美國特點(diǎn)的合作治理模式，如區(qū)域組織化模式和州際協(xié)議模式。

第一，成立區(qū)域委員會和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。一方面，美國政府在20世紀(jì)的60年代創(chuàng)造了區(qū)域委員會的生態(tài)合作治理模式。美國區(qū)域委員會的成員由各州政府和聯(lián)邦政府擔(dān)任，區(qū)域委員會的各州代表由各州州長或者各州州長選任，區(qū)域委員會的聯(lián)邦政府代表則由美國總統(tǒng)來選任。各成員政府在美國聯(lián)邦政府的支持與引導(dǎo)下，開展了多種形式的跨區(qū)域生態(tài)治理方式。[5]另一方面，區(qū)域委員會處理跨行政區(qū)域事務(wù)的權(quán)能有限，需要有相關(guān)職權(quán)的專門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)和解決跨行政區(qū)域的生態(tài)事務(wù)。美國于1933年制定《田納西流域法案》并據(jù)此建立了田納西流域管理局。[6]該法令為田納西河流域管理局開展流域治理明確了方向，為了避免田納西河流域內(nèi)各州出現(xiàn)爭權(quán)奪利與互相推諉的情況發(fā)生，《田納西流域法案》賦予該局獨(dú)立的地位，該局僅對美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，不受田納西河流域內(nèi)各州的監(jiān)督與管理。

第二，締結(jié)州際協(xié)議。面對日益增多的州際矛盾，如跨區(qū)域的河流治理問題，美國試圖在避免聯(lián)邦制國家解體風(fēng)險和解決州際糾紛之間尋找一個解決的辦法。美國《聯(lián)邦條例》規(guī)定，“任何兩個州簽訂協(xié)議需要指出該協(xié)議的目的及存續(xù)時間，并且該協(xié)議要經(jīng)過美國國會同意”。[7]在漫長的實踐中，美國各州通過協(xié)議逐漸形成了一套完整成熟的環(huán)境合作州際協(xié)議的體系，其中比較典型的州際生態(tài)利益保護(hù)協(xié)議，包括《雙州間城市發(fā)展區(qū)域契約》《新罕布什爾——佛蒙特州際排污設(shè)施契約》等。[8]這些協(xié)議內(nèi)容包括：協(xié)議機(jī)關(guān)及其法律能力，協(xié)議的目的，協(xié)議和法律以及法規(guī)之間的關(guān)系，協(xié)議的效力，協(xié)議設(shè)立的機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)制，協(xié)議機(jī)關(guān)的責(zé)任，協(xié)議的調(diào)解等內(nèi)容，為各區(qū)域生態(tài)利益的協(xié)調(diào)提供了制度性保障。

（二）日本跨區(qū)域生態(tài)利益的治理經(jīng)驗

日本長期被視為跨區(qū)域生態(tài)治理的典范之一，在跨區(qū)域生態(tài)治理上形成了一些經(jīng)驗，如生態(tài)利益的會議協(xié)調(diào)模式和綜合治理模式。

一是會議協(xié)調(diào)模式。日本作為單一制國家，解決跨區(qū)域行政事務(wù)的途徑之一，是通過召開中央與地方政府會議、上下級地方政府之間會議和同級政府之間會議。會議協(xié)調(diào)模式的目的是尋求解決各級政府之間在跨區(qū)域生態(tài)治理上存在利益糾紛，通過協(xié)調(diào)逐步取得共識。例如，在日本的琵琶湖區(qū)域生態(tài)治理過程中，會議協(xié)調(diào)涉及三層次：中央層次的琵琶湖綜合保護(hù)協(xié)作調(diào)整會議、琵琶湖區(qū)域?qū)哟蔚呐煤C合保護(hù)推進(jìn)協(xié)會和琵琶湖區(qū)域內(nèi)各地方層次的縣市鎮(zhèn)村聯(lián)絡(luò)會議。[9]

二是綜合治理模式。日本治理跨區(qū)域生態(tài)事務(wù)，在全民參與的基礎(chǔ)上，確定流域為跨區(qū)域生態(tài)治理的主體，充分發(fā)揮國家機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、社會大眾的力量，從制定相關(guān)法律法規(guī)、財政支出、宣傳教育等不同角度的方式，最終達(dá)到跨區(qū)域生態(tài)治理的目的。[10]日本在其中主要采取了立法、行政與財政等手段，確保了跨區(qū)域生態(tài)治理的效率與利益。在立法上，日本發(fā)布了一系列法規(guī)法律，作為地方政府治理跨區(qū)域生態(tài)事務(wù)的法律基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。在行政上，地方環(huán)保部門不僅要受到地方政府管轄，還受到上級環(huán)保部門的監(jiān)督，上級環(huán)保部門在接受下級環(huán)保部門的報告時，可以為下級環(huán)保部門進(jìn)行跨區(qū)域生態(tài)治理合作提供幫助。在財政上，按照日本政府頒布的《河川法》，河流所在地區(qū)承擔(dān)一部分河流治理費(fèi)用，中央政府對河流所在區(qū)域生態(tài)治理承擔(dān)一部分費(fèi)用。

四、長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的法治進(jìn)路

（一）長三角區(qū)域生態(tài)利益的平衡體系

第一，長三角各區(qū)域間生態(tài)利益的平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在開發(fā)資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，對生態(tài)系統(tǒng)的索取，客觀上對其他地區(qū)也會造成很大的影響，尤其是對同一流域或相鄰的地區(qū)，受益者理所當(dāng)然應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)承擔(dān)更多的責(zé)任。[11]長三角各區(qū)域生態(tài)利益補(bǔ)償既可以促進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化保護(hù)的持續(xù)，又可以提高生態(tài)保護(hù)質(zhì)量。長三角區(qū)域生態(tài)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅需要考察生態(tài)利益保護(hù)主體的支出成本及其產(chǎn)生的生態(tài)利益價值，還需要考慮生態(tài)利益獲益主體的需求以及受益情況。生態(tài)利益的補(bǔ)償內(nèi)容一般包括生態(tài)利益保護(hù)的消極支出以及產(chǎn)生的積極生態(tài)服務(wù)價值。生態(tài)利益保護(hù)的消極支出主要是為了彌補(bǔ)保護(hù)生態(tài)利益而進(jìn)行的投入以及所喪失的發(fā)展機(jī)會的損失，如為保護(hù)水源、生態(tài)修復(fù)而投入的成本。生態(tài)利益保護(hù)產(chǎn)生的積極生態(tài)服務(wù)價值是生態(tài)服務(wù)對于社會所具有的全部潛在經(jīng)濟(jì)價值，可以通過自然資源資產(chǎn)資本化來核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。有鑒于此，長三角各區(qū)域間生態(tài)利益的平衡在于準(zhǔn)確核算生態(tài)利益保護(hù)的消極支出以及產(chǎn)生的積極生態(tài)服務(wù)價值，進(jìn)而確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第二，長三角區(qū)域污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)利益內(nèi)容的平衡。從生態(tài)利益的內(nèi)容體系來看，長三角區(qū)域生態(tài)利益的補(bǔ)償不僅覆蓋環(huán)境保護(hù)、污染防治等環(huán)境治理方面，還應(yīng)包括自然資源保護(hù)以及生態(tài)建設(shè)的內(nèi)容。在自然資源要素的保護(hù)上，也不僅要關(guān)注水資源保護(hù)和流域水污染防治、大氣污染防治等環(huán)境問題，還應(yīng)該將目光放在森林、耕地、林地、濕地、海洋、草原、礦產(chǎn)等更廣泛的自然資源要素的保護(hù)上。例如，在新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償中，雖然初步取得了成功實踐，但其更應(yīng)該跳出“水質(zhì)對賭協(xié)議”的范疇，上下游生態(tài)補(bǔ)償范圍也應(yīng)該逐步向全要素擴(kuò)展，形成山水林田湖海草生態(tài)保護(hù)共同體。

（二）長三角區(qū)域生態(tài)利益的平衡機(jī)制

長三角生態(tài)利益平衡機(jī)制是一項系統(tǒng)工程，包括利益共享、利益激勵與約束機(jī)制等構(gòu)成要素。合作帶來的資源共享、信息共享、市場共享等利益，是促進(jìn)區(qū)域生態(tài)利益平衡的基本動力。長三角區(qū)域各地政府之間應(yīng)建立一套完善、合理的利益共享機(jī)制，以利益共享為核心，以協(xié)調(diào)與平衡區(qū)域內(nèi)受益地區(qū)與受損地區(qū)的利益為指導(dǎo)思想，通過信息共享和生態(tài)利益補(bǔ)償來保障受損地區(qū)的訴求與利益得到合理的實現(xiàn)，綜合運(yùn)用資金補(bǔ)償、項目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、公共服務(wù)補(bǔ)償及多渠道交叉補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償方式[12]，構(gòu)建長三角區(qū)域生態(tài)利益綜合補(bǔ)償平衡機(jī)制。

利益激勵與約束機(jī)制可以有效地化解區(qū)域合作與利益調(diào)整過程中可能產(chǎn)生的阻力。生態(tài)利益作為一種公共物品，具有較強(qiáng)的正外部性。這種正外部性的矯正除了依賴的科層制政府的指導(dǎo)外，還需要相應(yīng)的激勵約束機(jī)制。第一，要及時出臺長三角生態(tài)保護(hù)地方合作的激勵措施，可以通過建立區(qū)域生態(tài)一體化合作項目、政策傾斜支持等方式來對跨區(qū)域企業(yè)給予支持，激勵市場主體積極開展與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。第二，合理配置長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府的權(quán)利義務(wù)。一是該權(quán)利義務(wù)能設(shè)立相應(yīng)目標(biāo)以實現(xiàn)激勵，二是該權(quán)利義務(wù)能為區(qū)域內(nèi)各地方政府區(qū)域生態(tài)合作提供良好環(huán)境，三是及時反映各政府履行權(quán)利義務(wù)的效果，并以該結(jié)果作為生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)膮⒖家罁?jù)。

（三）長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的組織化保障

推動長三角生態(tài)利益平衡的整體性治理，需要多主體聯(lián)動。要在體系建設(shè)的維度打造統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一要求的整體布局，將各方力量進(jìn)行有效整合，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。中央政府要做好頂層設(shè)計規(guī)劃，協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體的訴求，處理矛盾糾紛;地方政府要相互信任，積極履行規(guī)劃設(shè)計并完成分工協(xié)作。政府部門應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督者、管理者和推動者的角色，發(fā)揮政府職能，完善長三角生態(tài)一體化保護(hù)地方協(xié)作的決策組織和執(zhí)行組織，使得更多的社會智慧和民眾力量進(jìn)入跨界生態(tài)治理中。

相對于決策層和執(zhí)行層的組織，長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議是區(qū)域內(nèi)各行政主體溝通交流的基礎(chǔ)組織形式，完善該會議有利于各行政主體相互協(xié)商、化解分歧、互利互惠。一是建立健全條塊結(jié)合、地方行政與生態(tài)特征相結(jié)合的綜合管理體制，適應(yīng)統(tǒng)籌解決長三角跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求。[13]二是建立長三角環(huán)保部門負(fù)責(zé)人會議。長三角聯(lián)席會議是區(qū)域內(nèi)各行政主體就重大事項集體討論、信息交流、集思廣益做出決策、化解矛盾的平臺，在長三角生態(tài)一體化過程中，地方行政負(fù)責(zé)人會議雖能憑借上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的指導(dǎo)權(quán)來推行相關(guān)生態(tài)政策與具體舉措的有利實施，但是環(huán)保部門作為直接實施者，相對于地方行政負(fù)責(zé)人，更加適合長三角生態(tài)環(huán)境治理的合作與協(xié)商，也更能專業(yè)、便利地在一線對各行政區(qū)域關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)分歧與矛盾問題進(jìn)行研究并提出相應(yīng)解決方案，開展對長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境工作的檢查與指導(dǎo)。三是建立長三角生態(tài)保護(hù)專項聯(lián)席會議。會議可以邀請與該專項生態(tài)環(huán)境有利益相關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)人列席會議，討論有關(guān)該專項生態(tài)保護(hù)的協(xié)商與合作，分配權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)生態(tài)利益過程中發(fā)生的的糾紛。

五、結(jié) 論

實現(xiàn)長三角區(qū)域生態(tài)利益的平衡，需要在污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷鄠€層次進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。要推動區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的多贏合作新模式。[14]具體舉措應(yīng)包括：一是通過長三角生態(tài)利益保護(hù)的區(qū)域均衡和內(nèi)容均衡，建立長三角生態(tài)一體化保護(hù)的均衡制度體系;二是完善長三角生態(tài)利益的政府間共享、激勵約束等協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而形成長三角生態(tài)利益平衡機(jī)制;三是完善長三角區(qū)域生態(tài)利益平衡的決策組織和執(zhí)行組織，為長三角生態(tài)利益保護(hù)的整體性治理提供組織保障。此外，長三角區(qū)域生態(tài)利益的平衡及其法治保障除了依賴地方政府間的合作與協(xié)調(diào)外，還需要國家立法機(jī)關(guān)對跨區(qū)域協(xié)商性“立法”的性質(zhì)確認(rèn)，使其具有相應(yīng)的法律效力，形成硬性約束。

注釋：

（1）《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定，“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治的措施”;第31條第3款規(guī)定，“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”?！端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定，“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。

（2）浙江省、安徽省《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》（第一輪、第二輪、第三輪）和《新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)績效評估報告（2012-2017）》。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）