國有林場分離辦社會職能有關(guān)問題研究

王洪敏

中共中央、國務(wù)院《國有林場改革方案》明確提出，“要加快分離各類國有林場的辦社會職能，逐步將林場所辦學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)等移交屬地管理。積極探索林場所辦醫(yī)療機構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。根據(jù)當?shù)貙嶋H，逐步理順國有林場與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系?！痹谟媱澖?jīng)濟體制下，通過國有林場辦社會，對改善職工生產(chǎn)生活條件和支持國有林場發(fā)展發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著國有林場改革的深入推進，林場發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由依賴木材收入為主到提供生態(tài)服務(wù)為主，由砍伐森林為主到保護森林為主，由經(jīng)營性林場轉(zhuǎn)為生態(tài)性林場，國有林場辦社會職能亟待進一步調(diào)整理順，確保國有林場集中精力保生態(tài)，輕裝上陣謀發(fā)展。

一、廣東省國有林場分離辦社會的改革背景

一直以來，國有林場作為森林資源儲備庫，在培育保護森林資源和維護發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用，近年來，隨著森林分類經(jīng)營和天然林保護工程的實施，廣東省國有林場的大部分森林被劃為生態(tài)公益林，生態(tài)公益林補償難以彌補木材砍伐收入的缺口，又加上國有林場大多數(shù)位于偏遠地區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)本就薄弱，舉辦學(xué)校、醫(yī)院等職能機構(gòu)效益不高，有些甚至屢屢虧損，致使林場經(jīng)濟負擔(dān)沉重，發(fā)展步履維艱。主要表現(xiàn)在：一是體制機制管理不順。長期以來，國有林場“事業(yè)單位、企業(yè)管理”的體制模式，與它所承擔(dān)的生態(tài)建設(shè)任務(wù)極不相稱。林場職工身份既不是純粹的事業(yè)單位工作人員，也不是企業(yè)員工，同時又享受不到當?shù)剞r(nóng)民的優(yōu)惠政策；林場管理既不能完全按照事業(yè)單位管理，也不能完全按照企業(yè)管理，管理體制不順，經(jīng)常會出現(xiàn)無法可依、無章可循的現(xiàn)象，這種“不工、不農(nóng)、不事、不企”的定位，使得林場在發(fā)展過程中定位不清、職責(zé)不明、管理不順、經(jīng)營不活，難以發(fā)揮其生態(tài)建設(shè)主力軍的重要作用。二是職工收入較低。廣東省國有林場是在新中國成立初期，為在集中連片的國有宜林荒山荒地上進行大規(guī)模植樹造林和森林管護的特殊歷史背景下產(chǎn)生的，林場建立初期，由于任務(wù)量大、工作艱苦，招收了大量的工人，而隨著林場采伐任務(wù)的逐步減少，林場在新的發(fā)展條件下又面臨著人員年齡老化、富余人員較多、職工收入較低等新的問題，甚至許多偏遠地區(qū)林場職工收入遠低于當?shù)仄骄?。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。由于林場成立較早，辦公住房、林區(qū)公路、飲水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重老化，許多深山護林點、監(jiān)測站條件十分艱苦。四是債務(wù)問題嚴重。由于政府投入不足甚至沒有投入，大多靠貸款造林育林、發(fā)展多種經(jīng)營，部分林場由于資金不足拖欠職工社保費、職工工資等現(xiàn)象時有發(fā)生。國有林場的絕大部分森林被劃為生態(tài)公益林，使本來不多的木材生產(chǎn)收入進一步減少，還債困難，多年以來累計的債務(wù)利息也是個沉重的負擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，廣東共有國有林場場辦中小學(xué)454處，教職工人數(shù)5356人；場辦醫(yī)院（醫(yī)務(wù)所）772處，醫(yī)護人員數(shù)3218人；代管村1100個，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）178個，人口115萬人。

隨著國有林場改革的逐步深入，國有林場的定性定位發(fā)生轉(zhuǎn)換。在國有林場管理運作負擔(dān)日趨沉重的情形下，繼續(xù)維持原國有林場辦社會職能，已成為制約國有林場發(fā)展的重要因素?？梢哉f，靠開展經(jīng)營活動維持的社會公共服務(wù)已然成為國有林場沉重的歷史包袱，且由于教育醫(yī)療等公共機構(gòu)普遍規(guī)模小、投入不足，已難以為職工提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，亟待銜接國有林場改革調(diào)整理順。

二、推進廣東省國有林場分離辦社會的具體舉措

2011年，國家林業(yè)局、國家發(fā)改委在河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南、甘肅7省份開展全國國有林場改革試點，部分地區(qū)國有林場已經(jīng)對林場分離辦社會職能有關(guān)工作開展探索。如江西省通過改革，將國有林場場辦83所義務(wù)教育學(xué)校和63所醫(yī)療單位全部剝離，還剝離了場代管村組63個。鷹潭市9所場辦義務(wù)教育學(xué)校、8所場辦醫(yī)院已全部移交屬地管理，共有96名教師、35名醫(yī)務(wù)人員完成轉(zhuǎn)編。該市所屬的貴溪市將1所場辦學(xué)校和1所場辦醫(yī)院進行了剝離，交由當?shù)剜l(xiāng)政府屬地管理。上饒市余干縣對林場管轄的5個村、萬豐縣對1個村進行了剝離，劃歸當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)管理。廣東省也在國有林場分離辦社會方面做出了系列探索，主要研究將林場辦社會相關(guān)職能交由當?shù)卣畬俚毓芾?，如清遠市探索將國有林場現(xiàn)以場帶隊的農(nóng)隊的人、財、物、資產(chǎn)、資源等全部移交屬地政府管理，將國有林場所承擔(dān)的社會事務(wù)全部剝離移交屬地政府承擔(dān)，使農(nóng)隊融入地方，經(jīng)濟融入市場，參與當?shù)卣_展的以完善農(nóng)村基層治理體系、盤活農(nóng)村資源、增加農(nóng)民收入和集體收入、有效化解農(nóng)村社會矛盾為重點的農(nóng)村綜合改革。

國有林場分離辦社會職能有利于推進國有林場真正回歸生態(tài)保護公益屬性。在實際推進國有林場分離辦社會職能工作中，應(yīng)充分研究論證，研究制定方案，區(qū)分不同情況，分類指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進。

一是推進國有林場與其舉辦的中小學(xué)分離。要堅持國家基礎(chǔ)教育發(fā)展的有關(guān)規(guī)定，遵循“推進國有林場改革、促進基礎(chǔ)教育發(fā)展、保障社會和諧穩(wěn)定”三原則，并結(jié)合各地實際情況進行實施。國有林場管理的中小學(xué)校原則上應(yīng)移交給當?shù)卣ＹY產(chǎn)上，應(yīng)無償整體劃撥，確保國有資產(chǎn)不流失；人員上，以移交前的在職人員為基礎(chǔ)，參考當?shù)赝惤虒W(xué)人員標準保障工資待遇；移交中小學(xué)給當?shù)卣乱艘c當?shù)卣龊脺贤▍f(xié)調(diào)工作，做到順利平穩(wěn)過渡，確保學(xué)生上學(xué)不受影響，教學(xué)秩序不受影響，教育質(zhì)量不受影響。幼兒園作為非基本公共教育服務(wù)，可分步進行，推進放開，有條件的實行市場化運營，示范性幼兒園也可參照中小學(xué)做法成建制劃歸地方政府。對于規(guī)模較小、生源較少的中小學(xué)、幼兒園，可推進撤銷，生源按照就近原則由地方教育行政部門妥善安排；或劃撥相關(guān)教育資源給地方教育行政部門設(shè)立教學(xué)點，接收現(xiàn)有學(xué)生。此外，分離國有林場自辦普通中小學(xué)、幼兒園，除政府接收外，也應(yīng)當允許有條件的地區(qū)探索按民辦學(xué)校機制進行探索改革。

二是推進國有林場與舉辦醫(yī)療機構(gòu)分離。分離國有林場自辦醫(yī)院，應(yīng)加強與國家醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革有關(guān)工作的銜接，對符合當?shù)貐^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的林場自辦醫(yī)院，在當?shù)卣笇?dǎo)下有秩序?qū)①Y產(chǎn)人員劃轉(zhuǎn)移交，當?shù)卣筛鶕?jù)實際情況使醫(yī)院單獨運營或與其他企事業(yè)單位聯(lián)合運營；對不符合當?shù)貐^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的林場自辦醫(yī)院，可停辦或?qū)⑵涑蜂N改建為醫(yī)院內(nèi)設(shè)衛(wèi)生所、門診部等，鼓勵社會力量參與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，探索林場所辦醫(yī)療機構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。

三是理順國有林場與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系。結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，在保障國有林場林地范圍穩(wěn)定前提下，能分離就分離。對距離城鎮(zhèn)較近，人口較集中的地區(qū)，可根據(jù)當?shù)貙嶋H，逐步理順國有林場與代管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的關(guān)系，將林場行政管理職能進行剝離，對符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立條件的，依法按程序報省政府批準設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；不符合單獨設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）條件的，應(yīng)將其行政管理職能和行政區(qū)劃就近并入相鄰鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。對受距離城鎮(zhèn)較遠、人口稀疏等客觀條件限制，分離后管理難度加大、管理成本更高的情形，可暫不進行分離，各級財政可參照相關(guān)規(guī)定予以適當補助，建立相對穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制。

三、國有林場分離辦社會過程中應(yīng)注意的幾個問題

國有林場分離辦社會職能是推進政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措，涉及面廣、政策性強、需要妥善處理相關(guān)問題，確保國有林場在下一步生態(tài)文明建設(shè)中輕裝上陣。

一是注重分步推動實施。要因地制宜推進政企分開，對具備條件的地區(qū)把企業(yè)的社會管理和公共服務(wù)職能要一步到位全部脫離，納入地方政府統(tǒng)一管理。暫不具備條件的地區(qū)可以先在內(nèi)部分開運行和管理，逐步創(chuàng)造條件，將相關(guān)的行政職能移交當?shù)卣！傲謽I(yè)行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對國有林場的微觀管理和直接管理，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，落實國有林場法人自主權(quán)”。要完善國有林場內(nèi)部的管理機制，創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)的組織方式，嚴格實行收支兩條線的管理，推動事企分開。

二是注重平穩(wěn)銜接過渡。被移交地方政府管理的中小學(xué)、醫(yī)院等職能機構(gòu)，要結(jié)合新城城鎮(zhèn)化建設(shè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，避免資源浪費。要妥善處理好國有林場辦社會職能機構(gòu)債權(quán)債務(wù)，移交前國有林場辦社會職能機構(gòu)使用的資產(chǎn)不得改作他用，國有林場要配合地方政府共同解決好經(jīng)費問題，使林場能夠移交，政府愿意接收。

三是注重完善配套措施。分離國有林場辦社會職能工作涉及機構(gòu)編制、財政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)等多個政府部門，政策性強，必須統(tǒng)籌研究經(jīng)費保障、機構(gòu)編制、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、財務(wù)審計、教育資源配置等重大問題，確保有序推進。由于部分林場處地偏遠，職工子弟世代都在林場職工子弟學(xué)校讀書，感情較深厚，分離林場所辦學(xué)校，一方面要顧及林場職工情感，另一方面還涉及到職工子女教育問題和林場教職工安置問題，稍有不慎極易引起職工上訪等問題，必須做到事先謀劃、統(tǒng)籌安置、合理協(xié)調(diào)，使林場、學(xué)校、地方政府三方利益有所保障，并不因改革而使林場自身利益受損。

關(guān)鍵詞：國有林場 體制改革 社會職能