取消內(nèi)河船舶簽證制度后基層海事處監(jiān)管模式探究

吳同飛 陳 昌 趙曉博

取消內(nèi)河船舶簽證制度后基層海事處監(jiān)管模式探究

吳同飛 陳 昌 趙曉博

內(nèi)河船舶簽證制度已不能適應現(xiàn)代海事管理理念。隨著內(nèi)河船舶簽證制度取消，海事監(jiān)管將更加側(cè)重于事中、事后，促使基層海事處的監(jiān)管模式不斷發(fā)展變化。在對內(nèi)河船舶進出港簽證制度的歷史作用和現(xiàn)今不適宜性進行分析的基礎之上，對基層海事處監(jiān)管模式改革提出若干建議，為海事管理部門進一步加強監(jiān)管、提升監(jiān)管效能提供參考。

內(nèi)河船舶；簽證制度；基層海事；監(jiān)管模式

自1979年《船舶進出港口簽證管理辦法》頒布實施以來[1]，船舶簽證制度就已成為海事管理部門對船舶實施行政和技術監(jiān)管的一項重要手段。但隨著近年來我國政府職能的不斷轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的不斷深化，船舶簽證制度逐步面臨變革。2017年3月22日，依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》的修改決議，交通運輸部海事局決定正式取消內(nèi)河航行船舶進出港簽證，實施船舶進出港報告制度。[2]

內(nèi)河航行船舶進出港報告制度的施行，將充分釋放長期以來船舶簽證工作所占用的基層海事監(jiān)管資源，同時開放給受監(jiān)管各方以更大的自主權，但此舉也迫使海事管理部門對“后簽證時代”內(nèi)河船舶的監(jiān)管理念和監(jiān)管模式進行重新審視，思考如何充分發(fā)揮基層海事的監(jiān)管效能，進一步促進基層海事管理模式改革和創(chuàng)新。

一、內(nèi)河船舶簽證制度在海事監(jiān)管工作中的歷史作用

內(nèi)河船舶簽證制度從設計到實施的過程中，充分考慮了基層海事處的監(jiān)管需求。以長江干線為例，內(nèi)河船舶與沿海相比有以下幾個方面的特性[3]：一是長江航道受季節(jié)影響比較大，洪水期水流湍急，枯水期淺灘較多，加之航道復雜、橋區(qū)較多，需要嚴格控制進出港船舶的吃水和船舶流量；二是長江流域內(nèi)船公司小而多，夫妻船、個體船較多，船舶管理水平普遍較低；三是內(nèi)河船員整體素質(zhì)不高，船舶配員不足問題較為突出；四是內(nèi)河船舶違章行為較多，海事監(jiān)管對象復雜，監(jiān)管難度大。

針對此，內(nèi)河船舶簽證制度由最初的基礎性行政審批，逐漸演變?yōu)楹Ｊ鹿芾聿块T一項重要的監(jiān)管手段，其具體承擔的歷史職能可大致歸納為五項：一是對船舶整體適航性進行把關；二是輔助海事管理部門更好地開展海事規(guī)費征繳、危險品申報等工作；三是承擔海事執(zhí)法人員與行政相對人進行溝通，海事管理部門向船舶播發(fā)監(jiān)管、安全等信息的窗口作用；四是承擔獲取船舶動、靜態(tài)信息，控制進出港船舶吃水，對重點水域船舶分流管制的功能；五是限制違章船舶進出港，作為督促相關船舶盡快糾正違章行為的有力保障措施。

二、內(nèi)河船舶簽證制度的不適宜性

1.造成安全責任主體不清晰

海事管理部門在船舶航行安全上起到的作用主要是監(jiān)管和服務，而水上主體安全責任主要由航運企業(yè)、船舶、船員等承擔。船舶進出港簽證作為一種行政許可，起到把關船舶適航性和監(jiān)控船舶動態(tài)兩大作用。而實際上，絕大多數(shù)船舶簽證均屬于非現(xiàn)場簽證，在此條件下，辦理簽證的工作人員只能根據(jù)船舶提供的各類法定證書和文書資料進行書面性審查，程序上想要完全實現(xiàn)與現(xiàn)場檢查的緊密結(jié)合較為不現(xiàn)實，因而難以保證船舶實際上完全適航、船員完全適任。本著“誰許可，誰監(jiān)督”的行政許可原則，船舶一旦發(fā)生事故或險情，往往對基層海事機構的簽證許可倒追責任。船舶進出港簽證在某種意義上迫使海事管理部門代替船舶履行主體安全責任，造成了水上安全責任主體不清晰。

2.降低海事機構監(jiān)管效能

以筆者所工作的大廠海事處為例，2016年全年辦理內(nèi)河航行船舶進出港窗口簽證30 015艘次，日均82.2艘次，窗口簽證手續(xù)煩瑣，工作量極大。此外，由于船舶航期的不確定性，基層海事處簽證窗口一般實行24小時值班制，需安排四人兩兩倒班。相比較而言，一般基層海事處執(zhí)法大隊也僅有七八人的規(guī)模，簽證窗口占用了基層海事處大量的人力、物力等行政資源，造成海事管理部門監(jiān)管效能顯著下降。取消內(nèi)河船舶簽證制度后，將釋放出的海事監(jiān)管資源投向現(xiàn)場，無疑更加有利于基層海事處發(fā)揮其現(xiàn)場監(jiān)管職能。

3.增加航運企業(yè)的經(jīng)營成本

基層海事處地理位置一般較為偏遠，航運企業(yè)或其代理人在辦理船舶簽證時免不了來回奔波，倘若遇到海事窗口現(xiàn)場船舶簽證量較大，又將浪費大量的時間等待，這就在無形中增加了航運企業(yè)的經(jīng)營成本，也給各類擾亂監(jiān)管秩序的“黃?！币钥沙酥畽C。取消內(nèi)河船舶簽證制度后，航運企業(yè)將獲得更大的運營自主權，對船期的安排將更加靈活、合理，碼頭方面也可借此加快周轉(zhuǎn)效率。可見，取消內(nèi)河船舶簽證制度在降低航運企業(yè)經(jīng)營成本的同時也能間接激發(fā)航運市場的活力。

三、取消內(nèi)河船舶簽證制度后基層海事監(jiān)管模式

取消內(nèi)河船舶簽證制度，勢必對海事管理部門的監(jiān)管理念、監(jiān)管模式和監(jiān)管手段產(chǎn)生重要影響，筆者認為，海事管理部門除充分做好思想認識和技術手段的準備以外，還應積極探索，創(chuàng)新監(jiān)管模式，做到有序銜接，確保水上監(jiān)管力度不減，水域安全形勢不降。

1.明確海事執(zhí)法依據(jù)和處罰方式

依法行政的前提是有法可依，隨著船舶進出港簽證和報告制度改革，各項海事法律、法規(guī)體系和規(guī)范性文件都需要全面梳理、修訂，以適應新的形勢。例如，2017年7月1日起施行的《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第十三條規(guī)定中仍將傳真、短信等列入船舶進出港報告的允許方式，并要求在船舶航?；蛘吆叫腥罩緝?nèi)作相應的記載。[4]此項規(guī)定不僅給海事部門有效審核并將報告船舶的信息錄入系統(tǒng)帶來不便，也給現(xiàn)場查處船舶進出港報告違規(guī)行為帶來執(zhí)法困難。

因此，應盡快對各項法律法規(guī)進行修訂，明確相關工作流程，制定相關體系文件，以及明確內(nèi)河船舶進出港報告等相關違規(guī)行為的處罰依據(jù)，提高依法行政的可操作性。同時，為了避免海事管理部門對船舶動態(tài)掌控的失序，必須及時研究針對船舶不報、謊報、瞞報、不按規(guī)定申報進出港以及未按規(guī)定開啟AIS設備的違章行為的處罰方式，建立起寬嚴適度的違章行為懲戒機制。

2.強化基層海事處現(xiàn)場監(jiān)管職能

取消內(nèi)河船舶簽證制度后，海事管理部門的行政許可功能被弱化，強化基層海事處現(xiàn)場監(jiān)管職能就顯得尤為重要。與此同時，大量的海事工作人員從簽證工作中得以解脫，海事管理部門可利用此契機調(diào)整并理清部門職責，優(yōu)化基層海事處內(nèi)部管理機制，大力推行基層海事處扁平化管理。應逐步強化基層海事處現(xiàn)場監(jiān)管職能，合理配置現(xiàn)有海事執(zhí)法資源，壯大一線執(zhí)法力量，調(diào)整現(xiàn)有海事監(jiān)管模式，將現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法職能調(diào)整至各執(zhí)法大隊，逐步由動靜態(tài)管理并重向動態(tài)監(jiān)管為主、靜態(tài)監(jiān)管為輔的模式轉(zhuǎn)變，并在執(zhí)法資源保障上逐步向一線、向現(xiàn)場傾斜。

同時，為確保取消簽證制度后海事監(jiān)管效能的提升，還應建立體系化的現(xiàn)場檢查選船機制，明確現(xiàn)場巡查的覆蓋面、項目、頻次等內(nèi)容，并根據(jù)轄區(qū)特點在基層海事處下設置若干執(zhí)法大隊，由各基層海事處統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)集約化、重點化管理，提高海事現(xiàn)場監(jiān)管效率。

3.優(yōu)化現(xiàn)有海事規(guī)費征收模式

目前，在海事規(guī)費征收環(huán)節(jié)，海事收費人員主要從資料的審核方面進行把關，這其實和船舶簽證一樣，只是一種形式上的審查，并不能監(jiān)控到船舶的實際裝載情況，也給船舶偷繳、漏繳海事規(guī)費留有空間。此外，取消內(nèi)河船舶簽證制度的本意是免除船舶或者其代理人至海事處窗口辦理船舶進出港簽證業(yè)務，避免造成人力或其他資源的浪費，減少船舶的經(jīng)濟負擔。但實施內(nèi)河船舶報港制度后，船舶或其代理人還要到海事窗口繳納各項海事規(guī)費，或者將上一港出港港建費繳納單交至本港進港海事處，使得內(nèi)河船舶報港制度的效能大打折扣。因此有專家認為，海事規(guī)費征收電子化是必然趨勢。[5]

在以前，為了保證各項船舶規(guī)費應收盡收，基層海事機構往往將海事規(guī)費繳納情況作為辦理船舶進出港簽證的前置條件。取消內(nèi)河船舶進出港簽證制度后，尤其是即將可能實施的海事規(guī)費征收電子化以后，勢必推動海事規(guī)費征收和現(xiàn)場稽查模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，引導海事管理部門規(guī)費征管資源重新配置，由以往過分強調(diào)“征收”這一工作環(huán)節(jié)向“走出去”開展現(xiàn)場檢查轉(zhuǎn)變。

另外，考慮到船舶所在裝貨碼頭單位與船舶、貨物直接接觸，對船舶裝載情況和貨物信息可精準掌握，海事管理部門可將海事規(guī)費數(shù)據(jù)共享給碼頭單位，增加碼頭單位報告船舶裝載情況和貨物信息等信息的對比環(huán)節(jié)，并明確碼頭協(xié)助稽查的責任與義務。[6]通過與碼頭單位的合作，對進出港裝卸貨船舶海事規(guī)費的繳納進行有效監(jiān)管。

4.逐步推進海事監(jiān)管信息化

信息化對海事管理部門加強船舶監(jiān)管的支撐作用日益凸顯，但由于前期海事信息系統(tǒng)建設缺乏統(tǒng)籌管理，導致信息資源分散，各業(yè)務系統(tǒng)未形成統(tǒng)一平臺，且系統(tǒng)之間的接口繁雜，存在著信息孤島。表現(xiàn)在內(nèi)河船舶進出港報告系統(tǒng)上，即船舶動態(tài)系統(tǒng)、船員管理系統(tǒng)、綜合信息平臺等信息系統(tǒng)仍未有效整合融入報告審批平臺，未得到深化應用。

此外，目前內(nèi)河船舶報港審批時由系統(tǒng)自動完成的校驗項目有船舶安檢信息校驗、船舶檢驗校驗、法定證書校驗、簽證規(guī)則符合性校驗以及附加校驗等，不能涵蓋海事監(jiān)管的全部內(nèi)容。例如，校驗項目中沒有包含在船船員和船舶繳納海事規(guī)費的相關信息；法定證書校驗主要針對8項固定的證書項目進行校驗，而對船舶營運證、電臺執(zhí)照等其他重要的證書項目缺乏審核；船舶檢驗校驗中針對船舶載貨量是否符合參考載重量要求進行審核時，所引用的船舶參考載重噸往往沒有考慮到船舶當前所在航區(qū)，加之內(nèi)河船舶普遍存在的“大船小證”現(xiàn)象，使之校驗結(jié)果常常顯示為“警告”或“不通過”，并且所有的校驗信息只以結(jié)果的形式給出，無法查詢校驗項目的詳細信息，使得基層海事處執(zhí)法人員不得不設法聯(lián)系該船舶實施現(xiàn)場核查，但核查結(jié)果又不能及時錄入系統(tǒng)或?qū)ο到y(tǒng)中的內(nèi)容予以更正。此外，內(nèi)河船舶進出港報告審批缺乏與現(xiàn)場巡查結(jié)果的交互印證。這些問題都必須盡快予以解決。

5.加強信息傳遞和指揮協(xié)調(diào)機制

實施內(nèi)河航行船舶進出港報告制度以后，各基層海事處勢必要加強現(xiàn)場監(jiān)管的力度和頻次。從內(nèi)部信息傳遞和指揮協(xié)調(diào)機制上講，為做到進出港船舶可控，一方面要充分發(fā)揮各基層海事處二級指揮平臺的作用，將電子報備、許可、審批等海事監(jiān)管業(yè)務與海事巡邏船艇、車輛等現(xiàn)場執(zhí)法單元保持密切聯(lián)動，實現(xiàn)動態(tài)、靜態(tài)執(zhí)法的有機結(jié)合。運用CCTV、VTS、AIS系統(tǒng)等多種信息化手段核查現(xiàn)場到港船舶情況，嚴厲打擊到港船舶未報、瞞報等行為。同時，將現(xiàn)場巡查的結(jié)果與目標船舶報告信息的內(nèi)容進行比對，確認報告的準確性。另一方面，各分支局船舶交通管理（VTS）中心應按照每日船舶動態(tài)查看船舶進出港報告信息，發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定報告進出港信息的船舶，不予其進出港口，并收集相關信息通告基層海事處處理，在目標船舶未報告行為糾正前不得允許其進出港。

另外，在由于取消內(nèi)河船舶簽證制度造成海事監(jiān)管強制力削弱的情況下，急需建立海事管理部門間的信息共享和協(xié)同管理平臺，完善信息通報機制，用制度保障并促進海事監(jiān)管信息的流轉(zhuǎn)。特別是要取得各地方海事管理部門的協(xié)調(diào)和配合，對在報港中有意不報、謊報、瞞報的船舶要加大查處力度，列入重點跟蹤船舶實行到港必查，并將現(xiàn)場檢查信息及時反饋給船舶船籍港。

6.建立“三位一體”的主體責任誠信管理體系

取消簽證制度后，對船舶適航性把關的責任落在航運企業(yè)、船舶、船員等安全主體上。首先，航運企業(yè)作為船舶管理的主體，對企業(yè)所屬船舶具有普遍約束力。其次，無論是以前的窗口簽證、電子簽證還是現(xiàn)在內(nèi)河船舶實施的報告制度，始終屬于一種靜態(tài)管理行為，對船舶的審查也大多數(shù)屬于形式上的審查，特別是對于船舶方提交的配員和載貨等信息，完全建立在船舶方誠信的基礎之上，否則海事執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)其問題。在內(nèi)河簽證制度取消后，航運企業(yè)及船舶在獲得更多自由的同時，海事管理部門的監(jiān)管成效也更加依賴于管理相對人的自覺意識和自發(fā)規(guī)范性。

鑒于此，海事管理部門急需建立一套針對船公司、船舶和船員的“三位一體”主體責任誠信管理體系和與之對應的考核評級辦法，有效提高受監(jiān)管各方的自律水平，變被動接受檢查為主動配合監(jiān)管。例如，當船舶和船公司誠信考核優(yōu)秀時，可以給予一定的便利，如優(yōu)先安排項目審批、免于現(xiàn)場檢查等。對于在船舶報港中不報、謊報、瞞報以及在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)有重大安全隱患整改未到位的船舶，情節(jié)嚴重的直接列入黑名單，進行重點監(jiān)管，逢到港必查。這種差異化的管理方式可以將海事機構的監(jiān)管效能發(fā)揮到最大化。

四、結(jié)語

基層海事處是海事執(zhí)法的第一線，隨著內(nèi)河船舶進出港報告制度的施行，海事監(jiān)管從事前向事中、事后轉(zhuǎn)變，基層海事處必須盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，重構監(jiān)管運行模式。

具體而言，在明確執(zhí)法依據(jù)的前提下，重新調(diào)整、完善現(xiàn)有監(jiān)管和運行機制，強化基層海事處的現(xiàn)場監(jiān)管職能，加快海事監(jiān)管由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變。在逐步提高海事信息化建設水平的基礎之上，加強監(jiān)管信息的傳遞和指揮協(xié)調(diào)。此外，還應加強對水上安全責任主體的誠信管理，引導受監(jiān)管各方主動作為，在水上安全生產(chǎn)各環(huán)節(jié)發(fā)揮實實在在的作用。

[1]姜建平.船舶簽證制度改革后的海事監(jiān)管研究[J].中國海事,2014(9):40-42.

[2]交通運輸部.海船舶[2017]145號交通運輸部海事局關于實施內(nèi)河航行船舶進出港報告制度有關事項的通知[R].北京:交通運輸部,2017.

[3]王茹軍.船舶簽證制度改革后加強水上安全監(jiān)管工作的思考[J].中國海事,2014(9):38-39.

[4]交通運輸部.2017年第14號 中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則[R].北京:交通運輸部,2017.

[5]符干聰.船舶電子簽證對規(guī)費征稽的影響及對策[J].中國海事,2014(9):43-45.

[6]交通運輸部.交海發(fā)[2014]79號交通運輸部關于加強水上交通安全管理的意見[R].北京:交通運輸部,2014.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.11.002

吳同飛（1990—），男，南京海事局大廠海事處科員，碩士。

陳昌（1974—），男，南京海事局大廠海事處揚子海巡執(zhí)法大隊副大隊長，高級工程師。

趙曉博（1990—），男，南京海事局指揮中心科員，碩士。