非稅收入構(gòu)成及管理模式分析

李曉星

【摘 要】隨著我國的改革開放進(jìn)程加快，各級(jí)政府財(cái)政收支矛盾也變得日益突出，迫使其增設(shè)預(yù)算外收入的項(xiàng)目，造成我國的非稅收入總體規(guī)模偏大，資金管理也不盡人意。比較突出問題有：非稅收入的規(guī)模過大，二次分配問題明顯；管理范圍未覆蓋全部非稅收入；預(yù)算外擠占預(yù)算內(nèi)，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力；征管主體的多元化，征收行為不夠規(guī)范；法制不夠健全、監(jiān)督缺約束力等。

【關(guān)鍵詞】政府非稅收入構(gòu)成；管理的模式

我國于2001年開始使用非稅收入這一說法，在這之前，非稅收入的代名詞是預(yù)算外資金。非稅收入是新的叫法，但其所容納的內(nèi)容和預(yù)算外收入所容納的內(nèi)容大體上相同。雖然很早提出這一說法，但直到2004年，非稅收入才正式取代了預(yù)算外資金的提法并正式使用。

隨著我國經(jīng)濟(jì)制度改革，各級(jí)政府的支出往往大于收入，矛盾也日益突出，僅憑預(yù)算內(nèi)的收入無法滿足改革和城市各項(xiàng)建設(shè)的需要，政府只能靠增設(shè)預(yù)算外項(xiàng)目擴(kuò)大收入范圍，這樣使得事業(yè)單位的收入提高很多，收入項(xiàng)目增加收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高從而提高了收費(fèi)的規(guī)模和數(shù)量。 非稅收入總體規(guī)模較大，我國非稅收入占政府財(cái)政收入的比重較高，近幾年從全國范圍來看，非稅收入所占比重基本穩(wěn)定在13%左右。非稅收入是我國政府參與收入的第一次分配和第二次分配的形式，是財(cái)政資金的內(nèi)容，是國家財(cái)政收入重要組成部分。非稅收入是指我國政府通過制定法律法規(guī)獲得的收入，不包括稅收收入。我國的非中收入主要包括行政、事業(yè)性收費(fèi)；社會(huì)保障繳款；政府性基金；財(cái)產(chǎn)經(jīng)營收入；罰款和罰沒收入；出售商品及服務(wù)收入；特許收入；贈(zèng)與收入；主管部門集中收入等。

非稅收入的構(gòu)成。我國目前的非稅收入與預(yù)算體制相對(duì)應(yīng)，主要包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外收入這3個(gè)部分的非稅收入。

預(yù)算內(nèi)那部分非稅收入，是指國家參與國民收入分配，以社會(huì)管理者和資產(chǎn)管理者身份所取得的收入。包括以下幾個(gè)方面：國有企業(yè)盈利產(chǎn)生的利潤上繳；國家能源和國家交通重點(diǎn)建設(shè)產(chǎn)生的基金收入；國家的各種不同的專項(xiàng)收入，如教育費(fèi)附加收入、征收排污費(fèi)收入、以及電力建設(shè)資金專項(xiàng)收入等；國家基本建設(shè)貸款到期歸還收入；公產(chǎn)和事業(yè)收入；國家的預(yù)算調(diào)節(jié)基金產(chǎn)生的收入；各項(xiàng)罰沒收入；行政事業(yè)性收費(fèi)收入。

預(yù)算外那部分的非稅收入，是指暫時(shí)還沒有放在預(yù)算內(nèi)部管理的一部分政府的財(cái)政性資金。包括的內(nèi)容主要有：國務(wù)院或者財(cái)政部以及國家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的行政及其事業(yè)性收費(fèi)和基金；省級(jí)人民政府和省級(jí)財(cái)政或者計(jì)劃部門批準(zhǔn)成立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；接受捐贈(zèng)收入但是要以政府的名義；各個(gè)主管部門自己集中管理的的沒有納入預(yù)算內(nèi)部管理的資金；國有資產(chǎn)以及公共的國家資源租金收入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央政府及下設(shè)的有關(guān)部門設(shè)立的各個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目共400余項(xiàng)，把其中的近100項(xiàng)放在了預(yù)算的管理中，另外的近300項(xiàng)放在了預(yù)算外非稅收入管理。

制度外這部分非稅收入，指的是財(cái)政以外的政府其他各部門產(chǎn)生的收費(fèi)和集資等收入。嚴(yán)格一點(diǎn)來說，這是沒有政府或者政府的有關(guān)部門批準(zhǔn)，分布在財(cái)政資金的預(yù)算內(nèi)外，就是制度外的等待好好清查的一部分非稅收入。主要包括：制度外部分基金；制度外部分收費(fèi)；制度外部分集資攤派；制度外部分罰沒收入；單位的小金庫。這部分收入大部分集中在政府下面的各個(gè)部門的手中，特別是集中在縣以及鄉(xiāng)兩級(jí)政府的手中。根據(jù)對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門調(diào)查的材料數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)級(jí)政府自籌的資金占政府財(cái)力的三分之一以上。

上面已經(jīng)對(duì)非稅收入的構(gòu)成以及結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，預(yù)算外收入和制度外收入構(gòu)成非稅收入的主體，而恰恰是這兩個(gè)部分項(xiàng)目繁多、數(shù)量龐大、財(cái)政管理滯后，特別是制度外收入基本上處于失控狀態(tài)。

現(xiàn)有制度下非稅收入管理模式。我國目前形勢下對(duì)非稅收入主要主采取多多部門和多渠道的管理方式，政府根據(jù)非稅收入內(nèi)容的不同，把管理的形式也分為不同的三種：一是統(tǒng)一都要上繳國庫并且納入到政府預(yù)算管理模式當(dāng)中。納入到預(yù)算內(nèi)部管理的政府的非稅收入包括一部分政府性基金以及各種政府專項(xiàng)收入。這部分非稅收入是預(yù)算內(nèi)資金重要的一部分，和稅收收入相同都是用于各項(xiàng)財(cái)政資金支出，在管理上也是比較的規(guī)范。二是上交財(cái)政專戶，并且納入到部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排非稅收入管理模式。放到預(yù)算外管理的那部分非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)以及一部分附加收人、集中主管部門的管理費(fèi)、鄉(xiāng)自籌以及鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金、各種不同的手續(xù)費(fèi)收入、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)有償使用收入、未納入預(yù)算管理的其他預(yù)算外收入等。預(yù)算外管理部分的收費(fèi)基金兩項(xiàng)目，遵守收支兩條線模式。三是制度外資金的管理模式。這個(gè)管理模式既不在預(yù)算內(nèi)部，也不在預(yù)算外部，是按照預(yù)算外資金管理方式，主要實(shí)行財(cái)政專戶存儲(chǔ)，并執(zhí)行收支兩條線政策。此種管理模式下的非稅收入主要有政府各職能部門的城市住房基金、社會(huì)保障基金、、彩票公益金等財(cái)政之外的政府各部門的集資收費(fèi)攤派。

以上管理模式可以看出，第一個(gè)管理模式中的非稅收人已經(jīng)納入到了財(cái)政的統(tǒng)籌中進(jìn)行管理。第二個(gè)管理模式的非稅收入表面上實(shí)現(xiàn)了兩條線，但是其在資金管理的撥付方面，實(shí)行的是將非稅收入資金全額返還或部分返還收費(fèi)的單位；非稅收入進(jìn)入財(cái)政專戶了但支配權(quán)還停留在征收單位，預(yù)算部分和收入部分明顯還是掛鉤的。第三個(gè)管理模式下，資金還是在各級(jí)地方政府以及職能主管部門使用征收管理，在財(cái)政的監(jiān)督以及管理之外，是不規(guī)范的管理，也是財(cái)政資金管理不規(guī)范的原因。

從以上的分析我們可以得出結(jié)論，可以按照非稅收入的性質(zhì)進(jìn)行分流并且歸位，完善和建立規(guī)范化的非稅收入征收管理體系、非稅收入的法制化建設(shè)要加快，采取一定的配套措施進(jìn)行非稅收入體制改革。造成目前非稅收人項(xiàng)目繁多主要的原因就是機(jī)構(gòu)設(shè)置太多。近年來，很多機(jī)構(gòu)成立都伴隨著一批收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)，形成“增機(jī)構(gòu)收費(fèi)養(yǎng)人再增機(jī)構(gòu)”惡性循環(huán)。非稅收入改革必須與政府機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)人員和數(shù)量，將支出規(guī)模降到合理水平上，提高支出效益和管理的效率，從源頭上控制住非稅收入規(guī)模擴(kuò)大。