政府非稅收入規(guī)范化管理研究

郭亞男 譚星怡

非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。財(cái)稅2016[33]號(hào)明確的規(guī)定了非稅收入的范圍。非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，在增加政府收入、彌補(bǔ)財(cái)政收支不足、對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品收費(fèi)，彌補(bǔ)負(fù)外部性方面發(fā)揮了不可忽視的作用。近年來(lái)，我國(guó)政府非稅收入迅速膨脹，有些省份非稅收入占財(cái)政收入的比重甚至趨近50%。這是我國(guó)財(cái)政體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，同時(shí)也告誡我們必須著手規(guī)范非稅收入的管理，加強(qiáng)法制建設(shè)，逐步建立科學(xué)、規(guī)范、高效的非稅收入征收體系，促進(jìn)非稅收入的良性增長(zhǎng)。

一、現(xiàn)行非稅收入征管存在的問(wèn)題

（一）非稅收入法律級(jí)別低，法制化管理不健全

相比于市場(chǎng)機(jī)制較為健全的發(fā)達(dá)國(guó)家的非稅收入法制建設(shè)，我國(guó)非稅收入的立法還亟待完善。目前，我國(guó)尚未頒布非稅收入管理的法律或行政法規(guī)。財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、發(fā)改委頒布的《政府非稅收入管理辦法》等，多為政策性規(guī)定或?qū)€(gè)別非稅項(xiàng)目的單行規(guī)章，法律層級(jí)低，約束性不強(qiáng)。地方政府自行制定的非稅收入管理?xiàng)l例，效力低、執(zhí)行難度大，以及政府的執(zhí)行能力參差不齊，導(dǎo)致非稅收入征管無(wú)法可依，征管效率低下。

（二）財(cái)政透明度不高以及地方政府財(cái)政軟約束

2011年，按照全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院的要求，我國(guó)將非稅收入全部納入預(yù)算管理，執(zhí)行“收支兩條線”的管理方法，預(yù)算外資金從此退出歷史舞臺(tái)。2011年至2015年非稅收入從14136億元增長(zhǎng)到27325億元，五年之間，將近翻了一番。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，非稅收入管理過(guò)程中的公開(kāi)透明與嚴(yán)格的預(yù)算約束是實(shí)現(xiàn)其合理增長(zhǎng)的重要保證。而中國(guó)地方政府信息不透明、不公開(kāi)，以及預(yù)算軟約束的存在導(dǎo)致了非稅收入即使納入預(yù)算管理，卻依然在快速增長(zhǎng)。

（三）征收主體多元化，收繳混亂，管理難度大

我國(guó)目前政府非稅收入的收繳管理受部門利益的制約 ， 收繳管理主體難以統(tǒng)一到財(cái)政部門，管理難度大。另外，現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門 、交通部門 、國(guó)土管理部門等十多個(gè)部門，每個(gè)部門都有收費(fèi)名目，管理上職權(quán)分散，亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。非稅收入的收繳混亂導(dǎo)致了地方企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)加重，同時(shí)滋生腐敗。

（四）票據(jù)繁多，使用不規(guī)范，上級(jí)監(jiān)督體系不健全

“以票管收”“以票促收”是政府促進(jìn)非稅收入管理的重要手段，目前，我國(guó)相關(guān)的非稅收入票據(jù)有160多種，票據(jù)管理不規(guī)范，在實(shí)踐中串開(kāi)、外借、不使用財(cái)政統(tǒng)一票據(jù)，私自使用自制票據(jù)，白條收費(fèi)，坐支列支的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。造成了非稅收入征管混亂，有禁不止，應(yīng)收不收等問(wèn)題的出現(xiàn)。

二、完善非稅收入規(guī)范化管理的思路

（一）加強(qiáng)非稅收入法制法規(guī)和制度建設(shè)，構(gòu)建非稅收入制度體系

“有法可依”是規(guī)范非稅收入管理的必要措施，國(guó)家應(yīng)該盡快建立具有約束力的非稅收入管理?xiàng)l例，形成非稅收入的制度體系，以法的形式對(duì)非稅收入從概念、范圍、征收、管理和支出規(guī)范方面進(jìn)行明確與約束，推動(dòng)地方加強(qiáng)非稅收入的法制法規(guī)建設(shè)，通過(guò)制度化的方法來(lái)解決非稅收入在征繳過(guò)程中無(wú)序混亂的局面。

（二）加強(qiáng)非稅收入收支的透明度，強(qiáng)化預(yù)算硬約束

非稅收作為政府財(cái)政收入的重要組成部分，理應(yīng)同稅收一樣，對(duì)非稅收入的項(xiàng)目設(shè)立、征管范圍、收支情況進(jìn)行公開(kāi)。同時(shí)，在非稅收入納入預(yù)算管理的背景下，應(yīng)該提高預(yù)算管理的規(guī)范性，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，建立全國(guó)統(tǒng)一的非稅收入監(jiān)督條例，對(duì)非稅收入的立項(xiàng)、征收、管理進(jìn)行約束與監(jiān)督。

（三）加快非稅收入征管的信息化建設(shè)，加強(qiáng)非稅收票據(jù)管理

非稅收入征管的信息化建設(shè)關(guān)系著非稅收入征管的效率和質(zhì)量。信息化的建設(shè)可以有效控制征收單位的賬戶設(shè)置、收入項(xiàng)目、金額、票據(jù)使用等，進(jìn)而起到約束征管單位，防止亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)加強(qiáng)非稅收入票據(jù)管理，建立紙質(zhì)票據(jù)和電子票據(jù)兩種方式，對(duì)票據(jù)進(jìn)行年檢，實(shí)現(xiàn)“以票管收”，從源頭上防治腐敗。

（四）合理整合分散的多元征管機(jī)構(gòu)，形成非稅收入管理的專職部門

征管機(jī)構(gòu)以及收費(fèi)項(xiàng)目的多元化是造成非稅收入征管混亂、亂收費(fèi)的原因之一。因此應(yīng)該逐步整合分散的多元征管機(jī)構(gòu)，建立非稅收入征管的專職部門，統(tǒng)一對(duì)非稅收入進(jìn)行管理。

（五）建立健全非稅收入監(jiān)督與稽核體系，加強(qiáng)非稅收入征管的規(guī)范化管理

強(qiáng)化政府非稅收入的監(jiān)督必須有完備、健全的法律制度作為保證，在此基礎(chǔ)上，建立內(nèi)部監(jiān)督檢查稽核機(jī)制和辦法，規(guī)定專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各征管單位在非稅收入規(guī)章制度、法令開(kāi)展情況進(jìn)行督查，并進(jìn)行專項(xiàng)檢查和抽查，對(duì)查處問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅處理，從而規(guī)范地方政府的征管和支出行為，規(guī)范非稅收入的征收秩序。（作者單位別為云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）