農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系演變及啟示

任登科

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院， 河南 開封 475001)

農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系演變及啟示

任登科

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院， 河南 開封 475001)

農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系影響著中國廣大貧困農(nóng)村脫貧， 也影響著實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。 在鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的歷史變遷視野下， 國家扶貧戰(zhàn)略、 基層政府、 農(nóng)村組織和個體以及社會力量等農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系中的構(gòu)成因子不斷走向成熟， 推動了中國農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展。 中國農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系不斷健全的過程是國家審時(shí)度勢、 慎重選擇的結(jié)果， 包含著政府不斷提升扶貧成效與全心全意為人民服務(wù)的內(nèi)在邏輯和價(jià)值追求。 關(guān)鍵詞: 農(nóng)村扶貧； 公共服務(wù)體系； 歷史沿革； 啟示

消除貧困、 實(shí)現(xiàn)共同富裕， 是社會主義制度的本質(zhì)要求。 黨的十八大提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。 貧窮不是社會主義， 貧窮也不是小康社會。 如何使廣大貧困農(nóng)村脫貧是全面建成小康社會需要解決的棘手問題。 農(nóng)村貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系在扶貧工作中既能有效地發(fā)揮反貧困的作用， 又能對農(nóng)村反貧困的效果進(jìn)行鞏固。 我國農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系從建國到現(xiàn)在經(jīng)歷了一個漫長的演變過程， 通過對國家扶貧戰(zhàn)略、 基層政府、 農(nóng)村組織與個體以及社會力量等農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系中的構(gòu)成因子進(jìn)行歷史回顧， 可以更直觀地揭示農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的有機(jī)構(gòu)成和特點(diǎn)。

一、 國家扶貧戰(zhàn)略的演變

關(guān)于中國國家扶貧歷程目前學(xué)界有著不同的看法， 如五階段論、 三階段論、 兩階段論等。 這些不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)都各有其道理， 在此不一一贅述。 本文采用的是五階段論， 五階段論的觀點(diǎn)主要是以建國為時(shí)間的邏輯起點(diǎn)， 根據(jù)各個時(shí)期扶貧工作的特點(diǎn)， 結(jié)合國家扶貧戰(zhàn)略的演變， 將我國扶貧歷程分為了五個階段， 具體內(nèi)容如下。[1]30

(一)救濟(jì)式貧困治理階段(1949—1978)

建國初期， 貧困在當(dāng)時(shí)的中國是一種普遍現(xiàn)象， 這一階段的扶貧戰(zhàn)略主要體現(xiàn)出社會救濟(jì)的特征。 扶貧對象主要就是因?yàn)?zāi)致貧人口和戰(zhàn)爭傷殘人口。 扶貧手段多采取物質(zhì)資源救濟(jì)、 資金撫恤救濟(jì)等暫時(shí)性的救濟(jì)方式。 這一時(shí)期， 新中國百廢待興， 在資源有限的情況下難實(shí)行有針對性的扶貧政策。 這種狀況下， 國家施行僅僅能夠保障貧困農(nóng)民生存需要的扶貧戰(zhàn)略是最現(xiàn)實(shí)理性的選擇。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下， 追求平均是發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的價(jià)值追求。 救濟(jì)式的扶貧戰(zhàn)略在保持廣大貧困人口基本生存需要方面起到了重要作用。 但是， 救濟(jì)式的扶貧戰(zhàn)略并不能從根本上幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧， 某種意義上， 救濟(jì)式扶貧延續(xù)和固化了貧困人口的貧困狀態(tài)。

(二)體制改革為主導(dǎo)的農(nóng)村貧困治理階段(1978—1985)

改革開放之初， 農(nóng)村貧困問題十分突出。 在眾多農(nóng)村人口中大約有三成人口屬于貧困人口。 中國政府吸取社會主義探索過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 反思計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端， 痛定思痛， 開始根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要著手進(jìn)行體制改革。 在廣大貧困農(nóng)村地區(qū)， 中國政府確定貧困人口數(shù)量， 積極尋找造成農(nóng)村貧困的根源， 通過體制改革推動農(nóng)村的貧困治理。 這一階段， 中國農(nóng)村開始施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制， 放松農(nóng)村流動人口限制等， 大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 農(nóng)民獲得了較強(qiáng)的自主性， 有機(jī)會通過自己的努力來改變命運(yùn)。 與此同時(shí)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。 在有條件的地區(qū)， 通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 為農(nóng)民提供在家門口就業(yè)的機(jī)會， 增加勞動收入。 這一階段中國農(nóng)村反貧困工作取得了巨大成就。 1978年中國農(nóng)村居民人均純收入133.6元， 到了1985年上升到397.6元， 年均增長率接近17%。 農(nóng)村絕對貧困人口減少了一半， 貧困發(fā)生率由30.7%下降到14.8%。[2]15這一階段， 體制改革有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從整體上呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

(三)以“輸血”為主的農(nóng)村貧困治理階段

(1986—1993)

20世紀(jì)80年代中期， 制度改革推動的農(nóng)村貧困治理逐漸陷入困局， 貧困治理面臨著如何深化的問題。 根據(jù)新時(shí)期農(nóng)村扶貧工作的新特點(diǎn)， 國家頒布了一系列有針對性的、 全面的扶貧政策。 首先， 國家成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)即國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組， 負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國的扶貧工作。 其次， 以縣級行政區(qū)劃設(shè)立貧困縣， 以縣為單位， 有計(jì)劃、 有針對性地進(jìn)行扶貧工作， 爭取實(shí)現(xiàn)整體脫貧。 再次， 這一階段， 國家經(jīng)濟(jì)得到一定發(fā)展， 政府積累了一定的物質(zhì)財(cái)富， 對于貧困農(nóng)村的支持力度不斷加大， 國家扶貧資金連年上漲。 通過一系列的組合扶貧政策， 到1993年， 中國貧困人口從1.25億下降到8000萬， 貧困治理工作取得巨大的成就。 但是， 這一階段農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡的問題也逐漸顯現(xiàn)。 部分擁有發(fā)展優(yōu)勢的農(nóng)村在國家政策指導(dǎo)、 資金扶持的幫助下迅速走上了脫貧致富的道路。 而一些自然環(huán)境惡劣、 資源匱乏、 交通閉塞的偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村難以利用扶貧條件實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。

(四)以“造血”為主的農(nóng)村貧困治理階段

(1994—2000)

“輸血”式的貧困治理有著其自身的局限性， 為進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問題， 縮小東西部地區(qū)差距， 實(shí)現(xiàn)共同富裕， 中國政府適時(shí)調(diào)整扶貧戰(zhàn)略， 中國反貧困從“輸血”式扶貧轉(zhuǎn)向“造血”開發(fā)為主的扶貧階段。 “造血”式扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)培育扶貧對象的自主發(fā)展的能力， 形成“造血”機(jī)制。 1994年3月《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》公布實(shí)施， 計(jì)劃明確提出：“要集中人力、 物力、 財(cái)力， 動員全社會各界的力量， 力爭在七年左右的時(shí)間內(nèi)， 到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。 ”這一階段扶貧方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢。 既有加強(qiáng)貧困地區(qū)道路、 水利、 農(nóng)業(yè)市場在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 又有提升勞動力素質(zhì)的職業(yè)教育培養(yǎng)， 還進(jìn)一步發(fā)展了醫(yī)療等公共服務(wù)體系， 可以說扶貧方式實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)與精神的雙重結(jié)合。 到了2000年底， 《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》所確定的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)， 農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。

(五)以綜合式農(nóng)村扶貧開發(fā)為特征的貧困治理階段(2001年至今)

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》確定的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)后， 中國農(nóng)村剩余的貧困人口大多處于環(huán)境極度惡劣的山區(qū)、 邊疆少數(shù)民族聚居區(qū)等地， 受資源和環(huán)境制約僅僅依靠開發(fā)式扶貧已經(jīng)很難使貧困地區(qū)脫貧。 只有調(diào)整戰(zhàn)略， 為貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造條件， 充分發(fā)揮他們自身的積極性才可能起到較好的扶貧效果。 中國數(shù)量眾多的貧困人口中包含了大量的不具備生產(chǎn)能力的弱勢群體， 如殘疾人、 孤兒等。 繼續(xù)施行區(qū)域性脫貧政策勢必會把這些群體給遺漏掉。 因此， 這一階段， 我國的扶貧戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了從開發(fā)式扶貧向參與式扶貧， 從區(qū)域性扶貧向精準(zhǔn)扶貧的綜合式農(nóng)村扶貧開發(fā)階段。 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》對扶貧工作重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對象做出了重大調(diào)整：扶貧工作的重點(diǎn)放到了西部地區(qū)， 貧困村成為基本瞄準(zhǔn)對象， 扶貧資金覆蓋到非重點(diǎn)縣的貧困村； 扶貧方式更加強(qiáng)調(diào)參與式扶貧開發(fā)。 新時(shí)期的扶貧工作更加強(qiáng)調(diào)對個別分散地區(qū)以及西部農(nóng)村地區(qū)的扶貧開發(fā)， 以村為單位更有針對性地開展扶貧工作。 更加強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)的參與， 通過貧困地區(qū)的參與制定出符合其自身實(shí)際和發(fā)展要求的扶貧策略， 扶貧工作變得更加民主、 更加科學(xué)、 更有效率。 2013年， 習(xí)近平總書記根據(jù)十八大提出的2020年全面建成小康社會的目標(biāo)， 提出了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧戰(zhàn)略。 扶貧對象進(jìn)一步精確到個人。 “精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略是對原有的扶貧體制機(jī)制的修補(bǔ)和完善， 有利于克服過去農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略粗放造成的資源浪費(fèi)、 效率低下等不利影響。 這一時(shí)期中國的扶貧事業(yè)進(jìn)入新階段。

二、 基層政府壓力型體制下扶貧管理方式的演變

壓力型體制是指“在中國政治體系中， 地方政府為了加快本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 完成上級下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而構(gòu)建的一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來的機(jī)制組合”[3]116。 基層政府根據(jù)上級政府部門量化分解的目標(biāo)開展工作。 這些目標(biāo)具有強(qiáng)制性， 并根據(jù)目標(biāo)完成的情況來考核政府的績效。 在國家自上而下的貧困治理程序中， 基層政府占有重要地位。 基層政府一方面承擔(dān)著上級各部門各項(xiàng)政策的落實(shí)工作。 另一方面基層政府直接面向貧困群眾， 最了解貧困群眾的愿望和需求。 基層政府部門成為扶貧資源的供給主體， 并指導(dǎo)與監(jiān)督具體的扶貧工作， 基層政府部門在扶貧管理中擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)。 隨著國家扶貧工作的深入及其扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變， 壓力型體制下基層政府部門為主的自上而下的管理模式暴露出越來越多的弊端。 一方面， 這種自上而下的扶貧管理模式往往帶有濃厚的政治色彩和一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印， 過多政治干預(yù)下的扶貧政策往往缺乏必要的經(jīng)濟(jì)與管理觀念和方法， 基層政府往往傾向于一些時(shí)間短、 出政績的行為， 導(dǎo)致扶貧政策缺乏長期規(guī)劃， 政策的延續(xù)性不高。 更有甚者為了政績大搞“面子工程”“虛假工程”等不良現(xiàn)象。 由于信息的不對稱， 自上而下的決策模式往往會引發(fā)一些高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下所發(fā)生的各種問題， 如扭曲資源配置、 導(dǎo)致資源配置低效率等問題。 這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩往往導(dǎo)致基層政府在分配扶貧資金時(shí)過度平均化， 使得真正需要資金支持的貧困地區(qū)并未得到幫助。[4]60另一方面， 基層政府缺乏組織和發(fā)動貧困人口的動力， 重視被動服從， 忽視了對貧困人口自我發(fā)展能力的培養(yǎng)。 在自上而下的管理模式中， 貧困人口的意愿得不到良好的表達(dá)， 扶貧項(xiàng)目不但可能引起民眾與基層政府的沖突， 甚至?xí)o脫貧人口帶來“返貧”的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著中國國家扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變， 自上而下的行政管理技術(shù)難以適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展的需要， 基層政府管理方式也相應(yīng)地做出了調(diào)整。 參與式扶貧是政府主導(dǎo)的自上而下的扶貧模式。 參與式扶貧模式強(qiáng)調(diào)多元參與， 要求政府、 社會、 扶貧對象的共同參與， 充分調(diào)動各方積極性， 特別強(qiáng)調(diào)扶貧對象在扶貧治理過程中的作用。 在扶貧政策制定到扶貧政策的監(jiān)督與評估整個過程中， 通過扶貧對象的有效參與， 確保了扶貧目標(biāo)的科學(xué)性與民主性。 如部分社區(qū)推行的社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展扶貧模式(CDD)。 參與式扶貧模式的推行， 一方面增強(qiáng)了扶貧對象的責(zé)任感， 調(diào)動了其積極性， 另一方面保證了扶貧政策符合實(shí)際需要。 可以說， 我國基層政府壓力型體制下扶貧管理方式經(jīng)過了政府包辦到多元參與的管理方式的演變， 扶貧管理方式更加民主， 更加貼近實(shí)際。

三、 農(nóng)村組織與個體應(yīng)對貧困問題方式的演變

(一)被動轉(zhuǎn)化為主動

在早期“輸血”式扶貧模式下， 總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下， 又受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制約等多種因素影響， 貧困地區(qū)的農(nóng)村組織與個人缺乏主動性， 他們更多的是被動地接受國家救濟(jì)， 維持自身的生存需要。 改革開放后， 隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等制度性改革措施的推行， 大量農(nóng)民獲得了土地資源， 激發(fā)了勞動積極性， 在資源較為豐富和地理環(huán)境較為優(yōu)越的地區(qū)， 一部分人迅速脫貧。

開發(fā)式扶貧模式下， 針對貧困農(nóng)村地區(qū)的不同特點(diǎn)國家制定專項(xiàng)發(fā)展措施和專門的優(yōu)惠政策。 開發(fā)式扶貧模式注重培養(yǎng)貧困地區(qū)的“造血”功能， 這一階段， 農(nóng)村組織與個人的脫貧能力和意識都得到了增強(qiáng)。 隨后， 根據(jù)部分地區(qū)扶貧難度較大的現(xiàn)實(shí)， 國家又制訂了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》有針對性地拓展多種扶貧方式， 農(nóng)村組織與個人的積極性進(jìn)一步得到增強(qiáng)。 但是部分地方仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢， 少數(shù)地區(qū)缺乏內(nèi)在發(fā)展動力， 全民參與扶貧的意識弱的情況， 出現(xiàn)了“等、 靠、 要”和小富即安的思想， 缺乏自力更生、 自我發(fā)展的創(chuàng)業(yè)意識。

進(jìn)入新世紀(jì)以來， 我國扶貧戰(zhàn)略進(jìn)入“大扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”階段， 在堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的同時(shí)大力推進(jìn)參與式扶貧以及精準(zhǔn)扶貧， 扶貧更有針對性， 更強(qiáng)調(diào)貧困群體的主動性。 通過參與式扶貧、 精準(zhǔn)扶貧等措施， 農(nóng)村組織與個人的自主性大大加強(qiáng)， 扶貧政策更加民主， 更加高效。 這一階段農(nóng)村組織與個人應(yīng)對貧困問題的主動性被充分地調(diào)動起來。

(二)從單一到多樣

結(jié)合我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的演變過程我們不難發(fā)現(xiàn)， 我國扶貧重心經(jīng)歷了從物質(zhì)逐漸轉(zhuǎn)向精神、 由區(qū)域到個體的轉(zhuǎn)變過程。 農(nóng)村組織與個人應(yīng)對貧困問題的方式也經(jīng)歷了從單一到多樣的歷史演變。 建國初期， 救濟(jì)式扶貧的模式以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)等因素決定了當(dāng)時(shí)的扶貧只能更多地以物質(zhì)手段進(jìn)行以滿足貧困民眾的最低生存需要， 農(nóng)村組織與個人應(yīng)對貧困的方式極為被動， 沒有太多的條件脫貧。 改革開放后， 進(jìn)入體制改革推動減貧和大規(guī)模開發(fā)扶貧階段， 部分擁有獨(dú)特資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢的貧困地區(qū)擁有了脫貧的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策條件。 這一時(shí)期農(nóng)村組織與個人在應(yīng)對貧困問題時(shí)擁有了一定的主動性， 大量有條件的貧困地區(qū)和個人憑借自身的努力和大量的扶貧項(xiàng)目逐漸脫貧。 但這一階段的脫貧手段和方式仍然相對單一， 雖然在開發(fā)式扶貧過程中出現(xiàn)了開展成人職業(yè)技術(shù)教育、 控制人口增長、 完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等形式， 但此時(shí)的工作重心仍然集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 資源開發(fā)等物質(zhì)層面， 農(nóng)村組織與個人應(yīng)對貧困的方式往往也偏重于物質(zhì)財(cái)富的增加。 隨著我國扶貧戰(zhàn)略進(jìn)入“大扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”階段， 伴隨著參與式開發(fā)、 文化脫貧等扶貧模式的興起， 農(nóng)村組織和個人應(yīng)對貧困問題的方式逐漸從單一走向了多元。 一方面， 政府結(jié)合地區(qū)實(shí)際有針對性地開展扶貧項(xiàng)目； 另一方面充分調(diào)動農(nóng)民積極性， 鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民參與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)， 改變傳統(tǒng)觀念從思想和文化上進(jìn)行脫貧。 這一時(shí)期， 農(nóng)村組織與個人在應(yīng)對貧困問題時(shí)有了更多的手段， 實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)脫貧和精神脫貧的有機(jī)統(tǒng)一。

四、 社會力量參與扶貧方式的演變

社會力量在農(nóng)村扶貧過程中擁有獨(dú)特的優(yōu)勢， 發(fā)揮著獨(dú)特的作用。 社會力量參與扶貧工作的自愿性、 公益性以及非行政性等性質(zhì)往往能夠?qū)φ鲐毱鸬窖a(bǔ)充作用。 社會力量參與扶貧方式隨著我國扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變也發(fā)生了新的變化。

(一)社會力量從邊緣化逐漸成長為重要力量

建國后， 扶貧工作長期被政府包辦， 而且在高度集權(quán)的計(jì)劃體制下社會力量也缺乏成長的空間。 改革開放后， 中國進(jìn)行行政體制改革， 市場得以恢復(fù)活力， 國家對社會的控制也相對放松。 社會力量得到了成長的空間并逐步發(fā)展起來。 而且， 改革開放后， 中國打開國門面向世界， 一大批國際組織積極參與中國的貧困治理， 助推了社會力量的發(fā)展。 這一時(shí)期， 以聯(lián)合國和世界銀行為代表的國際組織在扶貧治理工作中與中國政府積極開展合作。 這些組織有聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和基金會、 亞洲開發(fā)銀行、 德國國際發(fā)展署等多邊和雙邊組織。 他們?yōu)橹袊姆鲐毷聵I(yè)提供了大量的資金與技術(shù)支持。 上世紀(jì)80年代末， 中國扶貧基金會成立， 標(biāo)志著全國性的扶貧基金組織出現(xiàn)， 社會力量開始在扶貧工作中不斷地嶄露頭角。 但從整體上來看， 這一時(shí)期的社會力量還比較弱小， 扶貧工作仍然主要依靠國家的大操大辦， 社會力量參與力度不夠， 仍然處于扶貧治理的邊緣地帶。

從20世紀(jì)90年代開始， 我國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制， 政治、 經(jīng)濟(jì)環(huán)境更為寬松， 各類社會組織得以蓬勃發(fā)展起來， 社會力量逐漸得到了國家認(rèn)可。 《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》中， 社會力量的運(yùn)用被多次提及， 社會力量伴隨著國家扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)取得了進(jìn)一步的發(fā)展。 進(jìn)入21世紀(jì)， 扶貧工作進(jìn)入新時(shí)期。 扶貧工作更加注重多元參與、 精準(zhǔn)扶貧。 社會力量憑借其靈活性、 專業(yè)性等特點(diǎn)， 越來越多地參與到國家扶貧開發(fā)進(jìn)程中來。 2011年頒布了未來十年的國家扶貧發(fā)展綱要， 社會力量再一次作為扶貧工作的重要參與主體被加以強(qiáng)調(diào)。 社會力量的參與有力地促進(jìn)了扶貧工作的推進(jìn)與完成。 可以說， 社會力量對扶貧工作的參與從邊緣化已經(jīng)成長成國家扶貧治理的重要力量。

(二)扶貧方式不斷創(chuàng)新， 走向多元化

社會力量早期參與中國的貧困治理往往采用的是救濟(jì)式扶貧方式， 即將必要的生產(chǎn)生活資料， 如衣服、 糧食等直接運(yùn)送到貧困民眾手里。 這種“救急不救貧”的救濟(jì)方式因?yàn)槠浜唵戊`活、 見效快、 涉及的相關(guān)利益方較少等特點(diǎn)， 備受社會力量的青睞。 此外， 受國家發(fā)展的大戰(zhàn)略環(huán)境影響， 社會組織缺乏與政府合作的政策支持與制度環(huán)境。 因此， 這一階段社會力量的扶貧方式較為單一， 通常以資金投入、 物質(zhì)幫扶等形式開展活動。 如20世紀(jì)80年代中期到90年代初， 近5年的時(shí)間里， 聯(lián)合國共計(jì)向中國提供了3.44億美元的貸款用于國家的貧困治理。 隨著我國開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施， 社會力量參與扶貧的方式也不斷發(fā)生著變化。 配合國家開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略， 社會力量的扶貧方式轉(zhuǎn)向在貧困地區(qū)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 興辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校等更具發(fā)展眼光與培育扶貧對象自身能力的扶貧方式。 這一時(shí)期， 社會力量參與的扶貧項(xiàng)目有“希望工程”“母親水窖”“春蕾計(jì)劃”等。 進(jìn)入新世紀(jì)以來， 扶貧工作參與主體更加多元， 扶貧對象更具針對性， 扶貧內(nèi)容更加個性化， 扶貧工作基本形成了國家、 社會、 扶貧對象等多元主體共同推進(jìn)的特點(diǎn)。 參與式扶貧模式使得社會力量能夠真正地參與貧困治理的過程， 通過購買社會力量提供的公共服務(wù)不斷地激勵社會力量的積極性并確保其穩(wěn)步發(fā)展。 社會力量逐漸與國家緊密結(jié)合， 共同構(gòu)成了貧困治理的重要力量。 很明顯， 這一時(shí)期社會扶貧力量的扶貧方式更加多元， 更具發(fā)展?jié)摿Α?/p>

五、 啟示

(一)完善農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系有利于農(nóng)村扶貧工作

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國， 農(nóng)業(yè)人口多， 農(nóng)村貧困現(xiàn)象嚴(yán)重， 貧困治理始終都是中國國家與社會發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù)。 進(jìn)行農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的建構(gòu)， 對推進(jìn)中國扶貧工作、 實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)具有重要作用。 通過對我國農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的演變進(jìn)行梳理可以看出， 黨和政府在建設(shè)服務(wù)型政府、 推動多元治理模式、 加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、 明確村委角色和完善農(nóng)村基層互動治理系統(tǒng)等方面做出了重大努力， 在長期的探索實(shí)踐中形成了具有中國特色的農(nóng)村反貧困公共服務(wù)體系， 為中國農(nóng)村的反貧困運(yùn)動做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。 當(dāng)前我國的農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入更為復(fù)雜的新階段， 農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系面臨著新問題、 新挑戰(zhàn)， 繼續(xù)有針對性地對我國農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系進(jìn)行創(chuàng)新性建構(gòu)有利于新時(shí)期我國的農(nóng)村扶貧工作。

(二)建構(gòu)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系彰顯政府的價(jià)值追求

新中國成立以來， 國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、 體制改革推動減貧、 經(jīng)濟(jì)高速增長過程中有計(jì)劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧和全面建成小康社會中的“大扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”的多次轉(zhuǎn)變。 扶貧思路也實(shí)現(xiàn)了由“救濟(jì)式”“開發(fā)式”到“參與式”， “道義式”“運(yùn)動式”到“制度式”的轉(zhuǎn)變。[5]45基層政府在壓力型體制下的管理方式也更加開放包容， 貧困地區(qū)和民眾擁有更多的話語權(quán)， 扶貧管理更加科學(xué)化、 人性化。 農(nóng)村組織與個人應(yīng)對貧困問題方式更加主動與多樣化， 徹底改變了過去被動脫貧、以物質(zhì)脫貧為主的現(xiàn)象。 同時(shí)， 我國社會扶貧力量迅速發(fā)展， 在不斷健全完善的法律與制度保障之下， 通過多形式、 多渠道開展各種各樣的扶貧活動， 與政府和市場一道構(gòu)成了我國農(nóng)村扶貧的公共服務(wù)主體。 我們不難發(fā)現(xiàn)， 國家扶貧戰(zhàn)略、 基層政府扶貧管理方式、 農(nóng)村組織與個體應(yīng)對貧困問題的方式以及社會力量參與扶貧方式等農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系重要內(nèi)容的演變， 揭示了我國農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的內(nèi)在邏輯和特點(diǎn)。 農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系不斷健全的過程是國家審時(shí)度勢、 慎重選擇的結(jié)果， 包含著政府不斷提升扶貧成效和全心全意為人民服務(wù)的內(nèi)在邏輯及其價(jià)值追求。

[1] 朱小玲， 陳俊.建國以來我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)啟示[J].生產(chǎn)力研究， 2012(3)：30.

[2] 張斌.基于利貧增長的農(nóng)村土地政策改進(jìn)研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)， 2013：15.

[3] 楊雪冬.市場發(fā)育、 社會生長和公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為微觀分析單位[M].鄭州：河南人民出版社， 2002.

[4] 廖福洲.我國扶貧開發(fā)中的政府行為分析[J].中州學(xué)刊， 2004(5)：60.

[5] 李秉龍， 李金亞.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的成就、 經(jīng)驗(yàn)與未來[J].人民論壇， 2011(11)：45.

[責(zé)任編輯 尹 番]

The Evolution and Inspiration of Rural Poverty Alleviation Public Service System

REN Deng-ke

(SchoolofPhilosophyandPublicAdministration,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

The rural poverty alleviation public service system in rural areas has affected the poverty alleviation of vast rural areas of China and the goal of building a well-off society comprehensively. In view of the historical change of the rural social structure, the state poverty alleviation strategy, grass-roots government, rural organizations and individuals and social forces and other rural poverty alleviation public service system in the form of factors continue to mature and promote the development of poverty alleviation in rural areas of China. The process of continuous improvement of China’s rural poverty alleviation public service system is the result of careful selection of the state, including the internal logic and value pursuing of the government’s continuous improvement of poverty alleviation and serving the people wholeheartedly.

rural poverty alleviation; public service system; historical evolution; inspiration

2016-10-04

任登科(1992—)， 男， 河南周口人， 碩士研究生。

D601

A

1009-4970(2017)01-0088-05