行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的認(rèn)識與審查

朱怡

摘 要：行政機(jī)關(guān)回復(fù)函是行政公益訴訟訴前程序的重要文書。其基本定位，是行政公益訴訟中的案情載體、訴訟證據(jù)和聯(lián)結(jié)紐帶。其構(gòu)成要素主要包括行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議的態(tài)度、公共利益受損害情況、整改措施和整改結(jié)果。審查判斷行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的方法體系包含審查內(nèi)容、審查方式和審查結(jié)果。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 行政機(jī)關(guān)回復(fù)函 基本定位 構(gòu)成要素 審查判斷

二十大報告明確提出：“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度?！保?］行政公益訴訟訴前程序中，行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議的書面回復(fù)文體一般為函，也有采用答復(fù)、情況說明等名稱的，簡便起見統(tǒng)稱為回復(fù)函。從對行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的審查實踐來看，暴露出必要性認(rèn)識不清晰、格式不統(tǒng)一、要素不齊備等問題，本文嘗試對其基本定位、構(gòu)成要素展開分析，助于究其本源、厘清認(rèn)識，構(gòu)建審查判斷行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的方法體系，促進(jìn)提高行政公益訴訟效率、效益和專業(yè)化水平，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)運行的法律監(jiān)督。

一、認(rèn)識行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的基本定位

（一）公共利益損害的案情載體

“與行政訴訟的‘控權(quán)不同，行政公益訴訟是通過監(jiān)督或介入司法的方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政，更加積極主動地履行對公共利益的保護(hù)職責(zé)?！保?］公益訴訟案情的特殊性在于，訴訟標(biāo)的既包括公共利益保護(hù)法律關(guān)系，還包括行政機(jī)關(guān)履職法律關(guān)系。因此，行政機(jī)關(guān)是否按期回復(fù)檢察機(jī)關(guān)依法履職，本身也是案情有機(jī)組成。行政機(jī)關(guān)回復(fù)函需從三方面記述案情：一是公共利益受損情況。包括公共利益損害的時間、地點、范圍、程度等，反映行政機(jī)關(guān)對于公共利益損害的認(rèn)知，是對行政公益訴訟實體案情的記錄。二是對訴前檢察建議的態(tài)度。最常見的情形是以記載的整改措施，隱含對訴前檢察建議的認(rèn)同；即便是反對、否認(rèn)，也是以陳述執(zhí)法困境委婉表達(dá)。三是具體履職情況。對于采納訴前檢察建議實施整改的，行政機(jī)關(guān)一般在回復(fù)函中載明整改的措施、時間、地點、范圍、進(jìn)度及效果，表明履職整改及公共利益得到保護(hù)的情況。

（二）行政公益訴訟案件的訴訟證據(jù)

從證據(jù)分類看，回復(fù)函系當(dāng)事人陳述。無論在訴前程序還是提起訴訟之后，行政機(jī)關(guān)均系行政公益訴訟當(dāng)事人。回復(fù)函是行政機(jī)關(guān)將對于檢察建議的態(tài)度反應(yīng)和行政行為作書面呈現(xiàn)，故應(yīng)歸為當(dāng)事人陳述。提起訴訟后，回復(fù)函中行政機(jī)關(guān)承認(rèn)怠于履職或未充分履職的記述可視為自認(rèn)，對該自認(rèn)事實，檢察機(jī)關(guān)可以免除舉證責(zé)任，類似于民事訴訟中當(dāng)事人基于意思自治自認(rèn)產(chǎn)生的法律后果。

從產(chǎn)生階段看，回復(fù)函系行政訴訟證據(jù)。行政證據(jù)是指行政主體作出行政決定的證據(jù)，是行政程序中的證據(jù)而并非行政訴訟中的證據(jù)。［3］行政公益訴訟案件中的行政證據(jù)則是行政機(jī)關(guān)履職過程中、公益訴訟案件立案前已經(jīng)存在的證據(jù)，包括行政機(jī)關(guān)主動收集的和行政相對人提供的證據(jù)。行政訴訟證據(jù)是指在訴訟過程中所產(chǎn)生的證據(jù)，回復(fù)函屬于行政訴訟證據(jù)，而非行政證據(jù)。

從證據(jù)來源看，回復(fù)函系直接證據(jù)，兼具間接證據(jù)的特性?；貜?fù)函是作為公共利益保護(hù)主體的行政機(jī)關(guān)對行政公益訴訟案件事實的陳述，能夠直接證明行政機(jī)關(guān)采納訴前檢察建議與否、進(jìn)行整改與否，屬于直接證據(jù)。同時，由于回復(fù)函僅系行政機(jī)關(guān)的單方陳述，需要檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督查證，又具有間接性的特點。

（三）行政公益訴訟中重要的聯(lián)結(jié)紐帶

實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的履職對接?；貜?fù)函是檢察機(jī)關(guān)了解行政機(jī)關(guān)對公共利益損害、履職認(rèn)知乃至檢察公益訴訟的態(tài)度的重要渠道，也是行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)提出公共利益保護(hù)要求之后的正面回應(yīng)。

實現(xiàn)案件實體與程序的融貫對接。從內(nèi)容上看，回復(fù)函既包括了公共利益損害的行政法上的事項，又包括了行政機(jī)關(guān)是否依法回應(yīng)訴前檢察建議的措施、行為。通過回復(fù)函，檢察機(jī)關(guān)可以評價行政機(jī)關(guān)是否積極制定整改措施、開展實質(zhì)性執(zhí)行，采取充分的整改措施或僅為部分整改等。

實現(xiàn)訴前程序與訴訟程序的流程對接。檢察機(jī)關(guān)通過審查回復(fù)函內(nèi)容，決定終結(jié)審查或提起訴訟。質(zhì)量不高的回復(fù)函發(fā)揮不了“避訴”作用，將導(dǎo)致案件由訴前程序向訴訟程序轉(zhuǎn)化。

二、行政機(jī)關(guān)回復(fù)函應(yīng)具備的構(gòu)成要素

（一）作為公文的形式要素

回復(fù)函是在行政行為過程中產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)符合行政公文的一般要求。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等要素組成。實務(wù)中大部分回復(fù)函僅具備標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、成文日期、印章、頁碼要素。既有經(jīng)辦人員職業(yè)素能方面的原因，也不排除有的行政機(jī)關(guān)意圖以不規(guī)范行文逃離規(guī)范監(jiān)管，例如不編具文號，則不需存檔及納入印章使用統(tǒng)一管理，規(guī)避可能帶來的黨政考核負(fù)面評價風(fēng)險。

（二）對訴前檢察建議的明確表態(tài)

行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議的態(tài)度有四種表現(xiàn)形式：一是直接認(rèn)同，即行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議認(rèn)定的案件事實正面表示認(rèn)同，并表示進(jìn)行整改，從審查和公共利益保護(hù)的需要來講，這是最理想的模式；二是間接認(rèn)同，即行政機(jī)關(guān)以表達(dá)采取整改措施的方式跳過“認(rèn)同”這一環(huán)節(jié)；三是直接否認(rèn)，即行政機(jī)關(guān)直接表示不認(rèn)可訴前檢察建議認(rèn)定的事實，通常采用“不符合事實”“法律上沒有依據(jù)”“本機(jī)關(guān)不負(fù)有法定職責(zé)”之類的措辭表現(xiàn)；四是間接否認(rèn)，即行政機(jī)關(guān)通過記述與檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定不一致的事實或者避而不談的辦法來否認(rèn)。

經(jīng)統(tǒng)計，2017年7月至2022年6月期間，Z省檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)有回復(fù)函的提起行政公益訴訟案件中，回復(fù)函對檢察建議間接認(rèn)同的占42%；直接認(rèn)同的占26%；間接否認(rèn)的占21%；直接否認(rèn)的占11%。

回復(fù)函直接回應(yīng)對訴前檢察建議陳述內(nèi)容的態(tài)度，實踐意義體現(xiàn)在便于檢察機(jī)關(guān)高效判斷行政機(jī)關(guān)的反應(yīng)，節(jié)約公益訴訟檢察監(jiān)督成本。

（三）公共利益受損害情況

公共利益損害是指公共利益的減損、滅失或者應(yīng)當(dāng)增加而不增加，衡量的基準(zhǔn)是公共利益未被侵害時的狀態(tài)。［4］回復(fù)函應(yīng)當(dāng)對訴前檢察建議中公共利益損害情況予以反饋，以形成問題對焦。經(jīng)過深入調(diào)查以后，行政機(jī)關(guān)掌握的范圍及程度往往更甚于檢察建議的認(rèn)定。因此，回復(fù)函中關(guān)于公益損害情況的反饋，可能是對訴前檢察建議對應(yīng)內(nèi)容的重申或者擴(kuò)展、延伸。

（四）認(rèn)可訴前檢察建議前提下采取的整改措施

行政機(jī)關(guān)的整改措施是檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督的著力點，也是回復(fù)函應(yīng)當(dāng)明晰體現(xiàn)的重點內(nèi)容。主要表現(xiàn)為三種類型：一是依法作為。包括：從無到有，即原來怠于履職到依法采取履職行為；從虛到實，即從原來的虛假履職、敷衍履職到取得實效的履職；從偏到全，即從原來的部分履職、選擇性履職到全面履職。二是撤銷或者部分撤銷違法行政行為。即對于行政機(jī)關(guān)適用法律錯誤、違反法定程序、主要證據(jù)不足、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)男袨橛枰猿蜂N或者撤銷違法的部分。三是變更行政行為。即因原行政行為部分內(nèi)容違法或不適當(dāng)應(yīng)予撤銷，但行政機(jī)關(guān)又必須履職、不能簡單撤銷的，需要撤銷原來的履職行為，更替以新的履職行為。整改措施相關(guān)內(nèi)容應(yīng)包括整改時間、行政行為地點、行為人和具體整改內(nèi)容等。

（五）整改結(jié)果

公共利益恢復(fù)大致為三種：一是完全恢復(fù)原狀?？剂績蓚€維度：時間維度上對比，整改后的公共利益水平不低于被損害前，則認(rèn)為已恢復(fù)；對于無法判斷受損前的公共利益水平的，空間維度上對比，不低于周邊或者相同情形下狀態(tài)的，則視為已恢復(fù)。［5］二是替代性修復(fù)。對于公共利益客觀上確實已經(jīng)無法恢復(fù)原狀的，應(yīng)當(dāng)對違法行為人科以行政法上的責(zé)任，實行替代性修復(fù)。例如，自然資源部門責(zé)令占用永久基本農(nóng)田的行為人將所占用優(yōu)良耕作層土壤有效剝離，用于改良其他新墾殖耕地、劣質(zhì)地等土壤。三是已經(jīng)整改但需要等待成效。受客觀因素、自然條件的影響，無法在法定期限內(nèi)達(dá)到整改效果，需要花費更長時間等待客觀條件成就的，應(yīng)當(dāng)在回復(fù)函中記載并說明。

三、構(gòu)建行政機(jī)關(guān)回復(fù)函審查判斷方法體系

（一）審查內(nèi)容的確定

首先，從形式上審查回復(fù)函所記載的內(nèi)容是否與訴前檢察建議針對事項相統(tǒng)一，包括出具回復(fù)函的主體是否訴前檢察建議針對的監(jiān)督對象、回復(fù)時間是否在訴前檢察建議發(fā)出后的兩個月內(nèi)或者緊急狀態(tài)下的半個月內(nèi)、回復(fù)函是否符合基本格式要求、回復(fù)函描述的事實能否與訴前檢察建議相吻合、回復(fù)事項能否與訴前檢察建議監(jiān)督事由相對應(yīng)。

其次，實質(zhì)性地審查回復(fù)記載情況是否與實際整改情況相吻合，即審查回復(fù)函是否準(zhǔn)確全面地反映履職整改和公共利益保護(hù)情況，是否存在虛假、夸大現(xiàn)象，整改方案是否科學(xué)可行并全面落實，是否存在回潮反彈情形。

再次，溯源式地審查整改情況是否與公共利益保護(hù)要求相統(tǒng)一，包括行政機(jī)關(guān)履職行為是否全面充分，行政機(jī)關(guān)所持觀點是否合法合理、是否有相應(yīng)的證據(jù)支持和法律、情理依據(jù)，公共利益是否恢復(fù)到被損害之前的狀態(tài)或者水平，即應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn) “三要件”標(biāo)準(zhǔn)。對行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的審查實質(zhì)上是對行政機(jī)關(guān)整改行為的審查，應(yīng)當(dāng)以回復(fù)函為“引子”跟進(jìn)調(diào)查。對于否認(rèn)類回復(fù)函，應(yīng)著重調(diào)查公共利益是否實際受損，辨析作為監(jiān)督對象的行政機(jī)關(guān)和其他監(jiān)管部門是否存在職能交叉，判斷其認(rèn)定的案件事實正確與否、履職的行政依據(jù)準(zhǔn)確與否、采取的監(jiān)管措施窮盡與否。［6］

（二）審查方式的采用

首先是書面審查，包括事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、社會效果評判等，判斷內(nèi)容是否客觀、符合法律規(guī)定，審查材料之間是否有機(jī)統(tǒng)一，是否合乎一般理性思維和日常經(jīng)驗法則以及執(zhí)法實際。二是現(xiàn)場勘驗，包括檢查物證和現(xiàn)場，多適用于有可直觀現(xiàn)場的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等領(lǐng)域。三是開展詢問，向行政執(zhí)法人員、行政相對人、利害關(guān)系人、證人等了解案件情況。對回復(fù)函中未闡述詳盡事宜可以要求再進(jìn)一步說明。四是聽取第三方意見，例如委托鑒定、評估、審計、檢驗等，還可以以組織聽證、座談會商等形式，咨詢相關(guān)部門、社會團(tuán)體或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的專家意見。五是綜合研判，在前期審查的基礎(chǔ)上，運用行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)和行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)，判斷案情，得出結(jié)論。在行政訴訟中，審判機(jī)關(guān)通常采用 “主要證據(jù)確鑿”［7］的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適用于行政公益訴訟案件。

（三）審查結(jié)果的選擇

審查結(jié)果包括以下選項：一是終結(jié)訴前程序。對于行政機(jī)關(guān)依法履職、公共利益得到保護(hù)，或者行政機(jī)關(guān)的反駁理由充分、訴前檢察建議認(rèn)定事實不成立及適用法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等有誤，行政機(jī)關(guān)未違法履職或不作為的，當(dāng)終結(jié)訴前程序。對于回復(fù)函不符合公文的形式要求，但是公共利益也已經(jīng)得到有效保護(hù)的，亦應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查程序，同時可以向行政機(jī)關(guān)提出今后完善的口頭建議。二是提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)“只是在形式上保持行政公益訴訟案件的一定數(shù)量，而不去真正挑戰(zhàn)對公益已經(jīng)造成或者潛在地會造成巨大侵害的政府行為?！保?］“設(shè)立這項制度就是為了監(jiān)督和糾正行政違法和不作為問題?！保?］因此，要堅定樹立“當(dāng)訴則訴”的觀念，對于以下情形，應(yīng)當(dāng)提起訴訟：對回復(fù)函中雖已制定整改措施、但沒有實質(zhì)性執(zhí)行，僅作紙面整改的；雖按期作出回復(fù)函、但未采取或僅采取部分整改措施的；因客觀障礙導(dǎo)致整改方案難以按期執(zhí)行，但客觀障礙消除后未及時恢復(fù)整改的；回復(fù)函中整改措施違反法律法規(guī)規(guī)定的等。三是中止審查。回復(fù)函中制定了整改措施，因自然條件、突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位，且行政機(jī)關(guān)并未怠于履職的，應(yīng)當(dāng)中止審查，給予合理的寬宥整改期限，待相關(guān)影響因素消失后，再恢復(fù)辦案。四是移送其他人民檢察院。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)應(yīng)由其他人民檢察院管轄的，需及時將案件移送。

四、規(guī)范行政機(jī)關(guān)回復(fù)函的建議

隨著檢察公益訴訟工作的深耕和推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)回復(fù)函將日益受到重視和關(guān)注。從整體推進(jìn)檢察公益訴訟工作的角度考慮，檢察機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通，在尊重行政機(jī)關(guān)正常履職和自由裁量權(quán)的前提下，建議統(tǒng)一和規(guī)范回復(fù)函制作，重點包括：（1）統(tǒng)一書面回復(fù)的文種為“函”，不再使用“回復(fù)”“說明”等不規(guī)范文種，提高行政機(jī)關(guān)書面回復(fù)的嚴(yán)肅性和公信力；（2）制定回復(fù)函的規(guī)范文本格式，應(yīng)當(dāng)涵蓋書面回復(fù)所應(yīng)當(dāng)具備的要素，符合公文格式的要求；（3）行政機(jī)關(guān)確定專職部門和工作人員，專司回復(fù)檢察建議事項、負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系；（4）制定規(guī)范的回復(fù)程序，反饋回復(fù)函之前，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)一定層級的負(fù)責(zé)人審批或者某種形式的業(yè)務(wù)會議討論通過；（5）規(guī)范回復(fù)函的送達(dá)程序，優(yōu)先采用當(dāng)場送達(dá)方式，輔以郵寄送達(dá)、電子送達(dá)等方式；（6）健全回復(fù)函的審查方法體系，從而與跟進(jìn)監(jiān)督程序、提起訴訟程序有機(jī)銜接，促進(jìn)形成檢察機(jī)關(guān)完整的訴前工作機(jī)制。