農(nóng)民工城市購房的困境、路徑與政策選擇

王金+王盤

摘要：農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢是我國城鎮(zhèn)化水平不高的根源之一。農(nóng)民工人力素質(zhì)、社會資本集聚短缺，以及根深蒂固的小農(nóng)思想是市民化滯后的內(nèi)生性因素；戶籍制度、土地制度的路徑依賴以及區(qū)域發(fā)展不平衡是阻礙市民化進(jìn)程加快的外生性因素。要提高政府推進(jìn)市民化進(jìn)程的效率，構(gòu)建專屬農(nóng)民工的教育體系、打破制度路徑依賴、重建包含農(nóng)民工群體的城市公共服務(wù)體系、推進(jìn)社會結(jié)構(gòu)改革等手段必不可少，而政府也應(yīng)該從市民化的主體、路徑、客體以及其自身切入制定戰(zhàn)略性措施，為農(nóng)民工定居城市提供政策支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化，城市購房困境，破解路徑，政策選擇

中圖分類號：F287.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）10-0024-31 收稿日期：2016-08-15

1 引言

李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上所做的《政府工作報(bào)告》中指出：要“調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，釋放發(fā)展?jié)摿?，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，完成‘三個(gè)1億人的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，完成約1億人居住的棚戶區(qū)和城中村改造，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，并強(qiáng)調(diào)到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%”。在第十二屆全國人大第二次會議上李克強(qiáng)總理曾作出同樣的報(bào)告，標(biāo)志著中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的轉(zhuǎn)型，表明農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)已經(jīng)成為我國社會主義初級階段發(fā)展至今的核心議題。

古語曰：“人因宅而立”。住房是居民城市生活的基本保障，是農(nóng)名工扎根城市必需物質(zhì)條件的基礎(chǔ)，是農(nóng)民工市民化進(jìn)程順利推進(jìn)的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在中共中央政治局會議中指出：要“推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革，擴(kuò)大有效需求，加快農(nóng)民工市民化”。然而，長期以來農(nóng)民工城市住房保障問題得不到足夠的重視，迫使農(nóng)民工不得不在城市中奉獻(xiàn)完自己的青春后再回農(nóng)村生活。而且由于農(nóng)民工自身素質(zhì)不高、城市公共服務(wù)和保障體系的排斥，使農(nóng)民工在城市的住房得不到保障，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，有較強(qiáng)進(jìn)城欲望的農(nóng)民工數(shù)量高達(dá)2.5億，但在務(wù)工地自購房的農(nóng)民工僅為1%，可見住房保障不足是農(nóng)民工市民化過程中最大的攔路虎。因此，本文擬通過分析農(nóng)民工在城市購房的困境，并提出破解困境的路徑，為解決農(nóng)民工城市住房問題提供理論基礎(chǔ)，為農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)、新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提出政策建議。

2 農(nóng)民工市民化過程中的購房困境

2.1 農(nóng)民工城市購房的內(nèi)生性困境

2.1.1 農(nóng)民工群體素質(zhì)偏低

在知識大爆炸的信息時(shí)代，人力資本理論認(rèn)為對個(gè)人物質(zhì)財(cái)富與社會經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生較大影響的因素是人的知識、技能、勞動經(jīng)驗(yàn)和體力。而農(nóng)民工人力資本的獲得主要有兩種路徑：一是接受學(xué)校良好的教育，二是職業(yè)技能培訓(xùn)或?qū)嵺`中學(xué)習(xí)等非正規(guī)教育。但現(xiàn)在整體看來農(nóng)民工進(jìn)城前受教育程度普遍偏低，并且缺乏職業(yè)技能培訓(xùn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致該群體個(gè)人素質(zhì)偏低。然而，個(gè)人素質(zhì)的高低直接決定了其工作性質(zhì)，農(nóng)民工受教育程度越高，其所能從事的職業(yè)范圍越廣，獲得相對穩(wěn)定職業(yè)的機(jī)會越大，經(jīng)濟(jì)收入也越高，并且是否接受過職業(yè)培訓(xùn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富程度也會直接影響其就業(yè)空間的大小。目前農(nóng)民工在城市中大多從事建筑、餐飲等流動性大、穩(wěn)定性差的工作，再加之社會關(guān)系與社會地位的差距導(dǎo)致農(nóng)民工在城市中無法獲得穩(wěn)定高薪的工作，使其城市住房購買力不足無法定居城市。根據(jù)國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2015年2月份發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工平均月收入為2864元，全國商品房平均房價(jià)為6500元/平方米，又由于農(nóng)民工在大部分城市被排除在住房保障體系之外，他們無法購買或租住保障性住房?？梢哉f目前農(nóng)民工在城市的住房問題已經(jīng)成為阻礙其定居城市的主要因素，不僅影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)，而且直接妨礙我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與社會的和諧。

2.1.2 農(nóng)民工定居城市心理障礙難跨越

中國傳統(tǒng)農(nóng)民對土地依賴情節(jié)嚴(yán)重，始終將它作為養(yǎng)老的資本，不愿輕易放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)，落葉歸根是他們認(rèn)為的最終歸宿。隨著時(shí)間的推移，青年農(nóng)民工逐漸替代了老一輩農(nóng)民工，相比之下他們擁有比父輩們較弱的鄉(xiāng)土意識，但是與市民迥異的生活、工作習(xí)慣，使他們在城市中受到程度不一的歧視，并且城市農(nóng)民工社會保障體系的不完善和社會公共服務(wù)的缺失降低了其在城市生活的滿意度。盡管政府大力提倡人人平等，但農(nóng)民工在城市受歧視的現(xiàn)象屢禁不止，隨處可見的“農(nóng)民工禁止入內(nèi)”的標(biāo)語不僅降低了其在城市生活的滿意度，而且加強(qiáng)了他們的返鄉(xiāng)意愿。據(jù)江西省調(diào)查，至2015年末，在江西省務(wù)工的外省和本省農(nóng)民工共有351.3萬人，但僅有0.7%的農(nóng)民工在城市購房?？梢哉f，隨著時(shí)代的進(jìn)步，城市社會不僅沒有加強(qiáng)對農(nóng)民工的包容度，反而加深了農(nóng)民工對城市的畏懼，導(dǎo)致農(nóng)民工難以克服定居城市的心理障礙，減少了農(nóng)民工市民化主體的基數(shù)，阻礙了我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的步伐。

2.2 農(nóng)民工城市購房的外生性困境

2.2.1 制度體系路徑依賴嚴(yán)重

經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯用路徑依賴?yán)碚摻忉屃私?jīng)濟(jì)制度的演變，他認(rèn)為“路徑依賴”類似于物理學(xué)中的慣性，事物一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴，我國傳統(tǒng)的土地制度與戶籍制度存在嚴(yán)重的路徑依賴。農(nóng)村土地制度擁有明顯的二元性，即土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，并且農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，農(nóng)民工進(jìn)城后宅基地和農(nóng)地不能隨意流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其不能通過抵押或轉(zhuǎn)讓的形式將農(nóng)村財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，一方面無法解除其后顧之憂，另一方面弱化了農(nóng)民工的住房購買力。此外，自建國以來我國推行二元戶籍制度，該制度賦予農(nóng)民與市民嚴(yán)格的界線，與社會保障制度、住房制度、就業(yè)制度緊密相連，農(nóng)戶只有通過嚴(yán)格的選拔轉(zhuǎn)為城市戶口才能享受與之相關(guān)的社會服務(wù)，充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)不平等觀念，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大。雖然近年來我國先后實(shí)行了農(nóng)村土地制度和戶籍制度的改革政策，但是由于傳統(tǒng)制度改革涉及面廣而復(fù)雜，相關(guān)配套措施實(shí)施難度大，并且各省市改革力度與措施不盡相同，所以目前就整體情況而言，土地制度仍是農(nóng)民工市民化的主要阻力，戶籍制度仍是農(nóng)民工進(jìn)城的高門檻。

2.2.2 住房需求與供給區(qū)域發(fā)展不平衡

改革開放以來，我國實(shí)行“東部先發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)策略，導(dǎo)致我國東中西部區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)與發(fā)展極度不平衡。北京、上海、廣州等一二線經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的城市大多分布在東部，這些城市房地產(chǎn)市場火爆，吸引越來越多的農(nóng)民工涌入東部地區(qū)，然而他們卻因?yàn)楦叻績r(jià)只能住在擁擠的棚戶區(qū)；形成鮮明對比的是在中西部三四線城市，空置住房面積高達(dá)全國待售住宅面積的80%，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，住房需求較少。據(jù)調(diào)查，我國待售住宅面積約7.19億平方米，但仍有2.7億農(nóng)民工在城市居無定所，形成了住房需求與供給區(qū)域不平衡的局面。又由于各個(gè)城市發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致各城市對周邊地區(qū)的輻射效應(yīng)存在巨大差別。雖然近年來國家相繼實(shí)行“西部大開發(fā)”“中部崛起”“東北振興”等戰(zhàn)略計(jì)劃，但長久以來東中西部各城市之間形成的巨大差異難以在短時(shí)間內(nèi)消除，因此城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展不平衡造成的住房供給與需求之間的錯(cuò)位是阻礙農(nóng)民工進(jìn)城定居的另一因素，也是農(nóng)民工市民化進(jìn)程推進(jìn)的主要阻力。

3 農(nóng)民工市民化中購房困境的破解路徑

3.1 建立農(nóng)民工專屬教育體系

在農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的過程中，無論是其所受的正規(guī)式教育或是非正規(guī)式教育（職業(yè)培訓(xùn)）直接決定了其在城市的求職空間和經(jīng)濟(jì)收入，而農(nóng)民工在城市的經(jīng)濟(jì)條件和職業(yè)性質(zhì)與其城市購房緊密相關(guān)：農(nóng)民工在城市收入越高，住房購買力越強(qiáng)；在城市職業(yè)性質(zhì)越正規(guī)代表其不僅能夠有足夠的保障申請住房商業(yè)貸款，還可以保證其可以通過優(yōu)惠的住房公積金貸款購房。建立農(nóng)民工專屬教育體系，一方面包括傳統(tǒng)正規(guī)式體系保證農(nóng)民工及其下一代的受教育程度較高，另一方面包括非正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)保證其在求職過程中擁有更廣泛的選擇權(quán)利。關(guān)于農(nóng)民工及其下一代的教育體系，為保證城鄉(xiāng)教育公平，首先要加大對農(nóng)村教育的財(cái)力及政策支持，不僅解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工前教育程度普遍較低的問題，而且也使留守子女的教育得到保障，其次要增加城市中隨農(nóng)民工父母進(jìn)城的子女教育投資，秉著“先小孩后全家”的態(tài)度保證農(nóng)民工家庭在城市的生活、工作舒適度。關(guān)于農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，同樣一方面要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)職業(yè)培訓(xùn)中心的建設(shè)，保質(zhì)保量地完成農(nóng)民工農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)；另一方面要建立城市農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)中心，比如可以通過社區(qū)活動的形式完成職業(yè)培訓(xùn)，也可以建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺定時(shí)更新職業(yè)培訓(xùn)視頻?？傊?，農(nóng)民工專屬教育體系的建設(shè)不僅有利于提升其住房購買力、保障其工作穩(wěn)定性，而且可以解決其子女教育問題，為農(nóng)民工購房定居城市提供充足動力，為建立新型城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。

3.2 消除農(nóng)民工進(jìn)城的制度壁壘

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍體制和土地制度是我國城鄉(xiāng)差距加大的重要根源，在農(nóng)民工市民化過程中戶籍制度越來越成為其定居城市的直接阻力，土地制度也越來越成為其進(jìn)城的間接障礙。例如，城市購房都要以城市戶籍相關(guān)“資質(zhì)”為憑證，農(nóng)民工即使擁有足夠購買力也不能在城市購房定居。雖然近年來一些城市開始放寬城市的落戶限制，但是基于財(cái)政壓力，地方政府在制定落戶政策時(shí)都規(guī)定了較高的標(biāo)準(zhǔn)，依舊維護(hù)城市落戶高門檻。國務(wù)院總理李克強(qiáng)3月5日作政府工作報(bào)告時(shí)表示，深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策，消除農(nóng)民工入市制度壁壘。戶籍制度改革的重點(diǎn)是分離戶籍和社會保障等公共服務(wù)的掛鉤，督促農(nóng)民工居住證制度及相關(guān)公共服務(wù)制度的建立，保證農(nóng)民工在城市福利分配的平等，倒逼城市社會管理體制改革，為有較強(qiáng)意愿定居城市的農(nóng)民工提供購房優(yōu)惠條件。另外，深化土地制度改革的重點(diǎn)是加快推進(jìn)安徽等地宅基地和農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)工作，改變土地制度二元化格局，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)建立農(nóng)村土地承包權(quán)抵押政策，疏通農(nóng)地流轉(zhuǎn)渠道，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村“人地錢”掛鉤政策的實(shí)施。從制度入手，打破農(nóng)民工入市門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工入市“進(jìn)的來”“住得下”“活得好”，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

3.3 完善覆蓋農(nóng)民工的公共服務(wù)體系

目前我國“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，農(nóng)民工“進(jìn)的來”，卻很難“活下去”，因?yàn)檗r(nóng)民工市民化最核心的是與戶籍制度緊密相關(guān)的社會公共服務(wù)體系，而不是簡單的一紙戶籍。因此，根據(jù)農(nóng)民工定居城市的條件和需要，結(jié)合城市發(fā)展程度，完善包括醫(yī)療社會保險(xiǎn)、養(yǎng)老社會保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會公共服務(wù)體系，以提升農(nóng)民工在城市居住和生活的滿意度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“真正市民化”。首先，實(shí)行全國統(tǒng)一的社會保障費(fèi)率繳納標(biāo)準(zhǔn)，由中央調(diào)度、管理和監(jiān)督社?；鸬氖杖肱c支出，又由于農(nóng)民工尷尬的雙重身份，不能按簡單的市民或農(nóng)民的社會保障方式進(jìn)行管理，所以建立專門的社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)。其次，加強(qiáng)農(nóng)民工城市公共資源的信息化管理與建設(shè)。東莞市人大代表曾香桂在2016年人代會上提議在城市以樓盤為單位進(jìn)行虛擬社區(qū)管理，由政府主導(dǎo)以農(nóng)民工職業(yè)規(guī)劃和人生規(guī)劃為主題進(jìn)行就業(yè)等社會資源信息平臺建設(shè)，為農(nóng)民工在供大于求的人才市場中增加競爭優(yōu)勢。但是據(jù)東莞市寮步良平社區(qū)調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工幾乎不參與“社區(qū)”事務(wù)管理，這意味著農(nóng)民工的訴求不能在該社區(qū)內(nèi)得到及時(shí)的滿足，因此在虛擬社區(qū)信息化管理過程中必須要突出政府監(jiān)管和主導(dǎo)作用，保證農(nóng)民工城市社會資源共享信息平臺的實(shí)用性和有效性。

3.4 大力推進(jìn)社會結(jié)構(gòu)改革

改革開放以來，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異化導(dǎo)致我國中東西部城市化發(fā)展差距越來越大，住房區(qū)域供給與需求不平衡的現(xiàn)象也越來越突出，為此在深度挖掘國內(nèi)住房需求的同時(shí)，要加快供給側(cè)改革，提高供給質(zhì)量和效率。在李克強(qiáng)總理兩會工作報(bào)告總結(jié)中，表示要大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，增加住房等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，使供給和需求協(xié)同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在供給方面要加快棚戶區(qū)改造，打通農(nóng)民工城市保障性住房的供給渠道，效仿安徽等地采用財(cái)政補(bǔ)貼等形式將農(nóng)民工作為房地產(chǎn)去庫存的著力點(diǎn)，該項(xiàng)政策不僅為農(nóng)民工城市購房提供便利條件，而且十分有利于消化房產(chǎn)庫存穩(wěn)定房產(chǎn)市場。另外，在需求方面，推進(jìn) “一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”，深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局等方面做出一系列有效措施促進(jìn)中西部地區(qū)城市發(fā)展，提高中西部城市吸引力，增加該區(qū)域住房需求量。為進(jìn)一步打破住房區(qū)域供給與需求不平衡，建立衛(wèi)星城合理規(guī)劃城市帶。借鑒國外東京、紐約等城市，減小中心城市資源壓力，實(shí)行以點(diǎn)帶面的經(jīng)濟(jì)手段，拓寬經(jīng)濟(jì)中心和行政中心等大城市周邊城市的發(fā)展渠道，增加衛(wèi)星城就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)輻射面以帶動周邊中小城市的發(fā)展，刺激農(nóng)民工進(jìn)入中小城市務(wù)工，增強(qiáng)特大城市周邊三四線城市吸引力。總體來說，乘著供給側(cè)改革的“便車”，要“又好又快”地打破農(nóng)民工住房需求與供給的區(qū)域不平衡，為其進(jìn)城定居提供便利，推進(jìn)新市民化進(jìn)程。

4 農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政策選擇

農(nóng)民工市民化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府加強(qiáng)自身管理，重點(diǎn)發(fā)揮其引導(dǎo)、控制、推動作用，因此政府出臺相關(guān)政策需要考慮各方面綜合因素，確保政策的有效性、合理性和可行性。通過以上農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的困境和路徑分析，筆者認(rèn)為政府需要從以下幾個(gè)方面扮演好自己在其中的角色，如圖1所示。但在此過程中不但要有效引導(dǎo)有不同進(jìn)城意愿的農(nóng)民工融入城市，還要推動城市的發(fā)展為其市民化構(gòu)建良好環(huán)境，此外，政府還需要明晰中央、地方與市場之間的責(zé)權(quán)利，并保證農(nóng)民工融入城市的途徑暢通。

4.1 正確引導(dǎo)農(nóng)民工入市：細(xì)分市民化主體

由于個(gè)人資本和社會資本集聚不同，農(nóng)民工群體自身具有差異性，中國社會科學(xué)院副院長李培林將農(nóng)民工按照其職業(yè)性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力分為準(zhǔn)市民農(nóng)民工、自我雇傭農(nóng)民工、打工為生農(nóng)民工等子群體，這些子群體擁有不同程度的進(jìn)城意愿和住房購買力，因此需要細(xì)分農(nóng)民工群體。不同子群體雖同屬農(nóng)民工群體，但要準(zhǔn)確有效的引導(dǎo)農(nóng)民工入市，需要針對不同子群體“對癥下藥”。針對市民化意愿和經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的農(nóng)民工，應(yīng)主要采用購房補(bǔ)助的策略，即通過住房補(bǔ)貼、允許其購買經(jīng)濟(jì)適用房、異地住房公積金繳存等政策補(bǔ)足其購房經(jīng)濟(jì)能力使農(nóng)民工定居城市完成市民化。針對市民化意愿較強(qiáng)但經(jīng)濟(jì)能力較弱的農(nóng)民工，應(yīng)主要采用住房租售相結(jié)合的策略，即通過將農(nóng)民工納入城市廉租房、公租房體系的方式引導(dǎo)其市民化。針對市民化意愿和經(jīng)濟(jì)能力都較弱的農(nóng)民工，應(yīng)主要通過企業(yè)集體宿舍和社會化租房的方式鼓勵(lì)農(nóng)民工向城市發(fā)展，增強(qiáng)他們城市居住滿意度和市民化意愿。就具有不同意識形態(tài)的農(nóng)民工而言，對其城市購房應(yīng)采取的原則是：有的放矢地對農(nóng)民工不同子群體采取針對性措施，瞄準(zhǔn)市民化優(yōu)先群體，高效引導(dǎo)農(nóng)民工入市。

4.2 構(gòu)建市民化良好環(huán)境：城市規(guī)劃管理政策

全國各地經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展水平不同，城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和規(guī)模控制也千差萬別，所以在農(nóng)民工市民化過程中要因城施策，充分考慮各區(qū)域城市的“個(gè)性”，推動城市管理優(yōu)化。首先，中西部中小城市要采取戰(zhàn)略性措施吸引農(nóng)民工定居中小城。合理引導(dǎo)農(nóng)民工明白大城市的落戶門檻高，生活成本高，購買力相對較弱，在大城市市民化的幾率較小，強(qiáng)調(diào)在中小城市房價(jià)較低，農(nóng)民工的住房購買力和持續(xù)發(fā)展力較強(qiáng)。著力推動以中小城市為主要承載者、二線城市為候補(bǔ)、一線城市有限的農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略，循序漸進(jìn)、分階段、分步驟地推動市民化。其次，針對城市規(guī)劃管理制定不同產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃政策，控制城市規(guī)模，在城市低收入家庭有保障的情況下，深度挖掘各城市可市民化空間，在財(cái)力和制度上支持農(nóng)民工定居城市。最后，完善城市管理法律法規(guī)體系，為農(nóng)民工城市維權(quán)提供保障。由于農(nóng)民工城市就業(yè)大多是非正規(guī)就業(yè)，拖欠農(nóng)民工工資、農(nóng)民工勞動爭議常處弱勢地位等現(xiàn)象頻現(xiàn)，因此要盡快建立農(nóng)民工平等就業(yè)服務(wù)機(jī)制，完善勞動爭議辦法，優(yōu)化城市管理法律體系，為市民化良好環(huán)境的構(gòu)建提供體系支撐。通過改革完善城市規(guī)劃管理的各方面，優(yōu)化農(nóng)民工市民化城市環(huán)境，鼓勵(lì)農(nóng)民工定居城市。

4.3 明晰政府與市場界線：推進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型

在推動農(nóng)民工市民化的過程中，政府引導(dǎo)農(nóng)民工入市，推動城市發(fā)展，然而要想高效、有序地完成市民化，明晰中央政府、地方政府和市場之間的準(zhǔn)確邊界，確定三者的合理角色，實(shí)現(xiàn)其三者之間的良性互動，推進(jìn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。首先，明確中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。目前中央政府出臺各種利好農(nóng)民工市民化政策，需要地方財(cái)政支持，難以讓地方采取實(shí)際性措施。雖然許多試點(diǎn)城市在農(nóng)民工住房問題上相繼出臺了一些優(yōu)惠政策，但是由于成本巨大，對于解決幾億農(nóng)民工的城市住房問題只是象征性的示范，而且并沒有明確建立監(jiān)管政策落實(shí)的職責(zé)部門，可見中央政府與地方政府之間的關(guān)系并沒有有效地解決農(nóng)民工城市住房問題，因此，明確中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)利，中央政府應(yīng)制定農(nóng)民工市民化財(cái)政支持政策，改革地方政府融資體系，減輕地方政府的財(cái)政壓力。其次，明確政府與市場之間的角色定位。在農(nóng)民工市民化過程中，扮演主導(dǎo)角色的政府存在“坐、等、靠”消極思維，不能及時(shí)落實(shí)有關(guān)政策，而市場中公共資源要合理分配，充分發(fā)揮市場無形之手的調(diào)節(jié)作用，減少政府的干預(yù)，弱化城鄉(xiāng)差距帶來的不利影響。因此，在推動服務(wù)型政府逐漸轉(zhuǎn)型的情況下，保證中央政府和地方政府財(cái)政支持力度，全方位引導(dǎo)公共資源推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

4.4 保證市民化途徑暢通：建設(shè)農(nóng)民工信息網(wǎng)絡(luò)平臺

在農(nóng)民工融入城市的過程中，由于農(nóng)民工在城市獲取就業(yè)和公共服務(wù)資源信息的渠道狹窄，由此產(chǎn)生的一個(gè)重要事實(shí)是農(nóng)民工無法快速獲取城市近況，也無法享受平價(jià)的公共資源，因此建立農(nóng)民工信息網(wǎng)絡(luò)平臺是推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的重要工作。對于人力資本集聚較低的農(nóng)民工不僅可以通過該網(wǎng)絡(luò)平臺提升職業(yè)素養(yǎng)，還可以在該平臺獲取城市最新就業(yè)信息和服務(wù)信息，間接增加農(nóng)民工城市住房支付能力。對于社會資本集聚較弱的農(nóng)民工不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺的維護(hù)與監(jiān)督相關(guān)部門獲得工作機(jī)會，還可以在城市交流網(wǎng)絡(luò)“社區(qū)”提出問題，政府也會加大網(wǎng)絡(luò)平臺“巡邏”力度使其得到及時(shí)回復(fù)，并且若該平臺由經(jīng)過培訓(xùn)的農(nóng)民工進(jìn)行管理和維護(hù)，不僅會強(qiáng)化該平臺信息的可信度，還會直接增加城市就業(yè)容量，間接促進(jìn)農(nóng)民工城市就業(yè)轉(zhuǎn)型。不僅如此，若農(nóng)民工在城市的生活、工作情況可以得到信息化管理，城市的公共環(huán)境不僅會得到極大改善，也會倒逼社會結(jié)構(gòu)改革，保證農(nóng)民工定居城市的途徑暢通無阻，推進(jìn)其市民化進(jìn)程。

5 總結(jié)

基于以上分析，雖然破解農(nóng)民工市民化路徑的方向是明確的，政府所要制定的相關(guān)政策也是清晰的，但是農(nóng)民工市民化過程極其復(fù)雜，涉及面相當(dāng)廣泛，因此想要順利推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程還有艱難的一段路要走。對此，我們必須時(shí)刻清醒地認(rèn)識，農(nóng)民工市民化不能簡單地依賴政府、市場或者農(nóng)民工自身就能完成，而是需要多領(lǐng)域、分階段的推進(jìn)該系統(tǒng)工程。特別是要認(rèn)清我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，審時(shí)度勢地分析城市荷載能力，為農(nóng)民工定居城市完成市民化提供基礎(chǔ)條件。

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作者簡介：

王金，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閲临Y源信息管理。

王盤，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎芾砼c創(chuàng)新。