論澳大利亞的南海戰(zhàn)略目標(biāo)及政策選擇

馮雷+喻常森

摘要：澳大利亞雖然不是南海爭(zhēng)端的直接當(dāng)事方，近期卻積極介入南海事務(wù)，體現(xiàn)了其深刻的國(guó)家利益和戰(zhàn)略目標(biāo)考慮。一方面，南海是澳大利亞連接與亞洲各國(guó)海上貿(mào)易的重要運(yùn)輸通道，同時(shí)，南海及其周邊地區(qū)的安全與穩(wěn)定，也與澳大利亞自身的國(guó)家安全息息相關(guān)；另一方面，作為美國(guó)的重要盟友，澳大利亞積極配合后者實(shí)現(xiàn)“重返亞太”，鉗制中國(guó)的戰(zhàn)略訴求。同時(shí)，作為自命不凡的“中等強(qiáng)國(guó)”，澳大利亞也希望參與南海多邊機(jī)制的建立，掌握地區(qū)事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)。本文在深入分析相關(guān)研究成果和中外文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，旨在進(jìn)一步探討澳大利亞南海戰(zhàn)略目標(biāo)形成的原因、政策選擇、主要特征及未來(lái)走向。

關(guān)鍵詞：澳大利亞 南海 戰(zhàn)略目標(biāo) 政策選擇

澳大利亞是孤懸于南半球的島狀大陸，被太平洋、印度洋及南大洋三洋環(huán)繞，歷來(lái)重視海洋事務(wù)和海洋利益。特別是鑒于其地處太平洋與印度洋的交匯之處，毗鄰印度尼西亞、東帝汶等東南亞國(guó)家，因而具有重要的戰(zhàn)略地位。就南海事務(wù)而言，澳大利亞并非南海主權(quán)聲索方，也不是南海沿岸國(guó)家，其為南海問(wèn)題發(fā)聲表態(tài)也為歷史上鮮見(jiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，澳大利亞政府不斷增加對(duì)南海事務(wù)的關(guān)注度，積極呼應(yīng)并配合盟友美國(guó)將南海問(wèn)題“陣營(yíng)化”的做法，深度介入南海事務(wù)。其極力呼吁南海問(wèn)題按照國(guó)際法要求進(jìn)行多邊化解決，并頻頻向中國(guó)施壓。澳大利亞的種種做法，在一定程度上增加了南海爭(zhēng)端的復(fù)雜化。

近年來(lái)澳大利亞南海政策的變化，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界關(guān)注。相關(guān)研究成果主要圍繞美澳同盟關(guān)系展開(kāi)。本文試圖從澳大利亞自身戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)家利益訴求出發(fā)來(lái)分析其南海政策的深層次原因。具體來(lái)說(shuō)，首先試圖從澳大利亞南海政策的國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)出發(fā)，結(jié)合地緣政治、國(guó)家利益和同盟理論等多維視角，探討澳大利亞南海政策的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策選擇，把握其基本政策特征和走向。

一、澳大利亞介入南海事務(wù)的基本戰(zhàn)略目標(biāo)

國(guó)家戰(zhàn)略是澳大利亞對(duì)外政策的最高層次，相當(dāng)于一種宏觀政策宣示。而戰(zhàn)略目標(biāo)主要建立在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)國(guó)家利益判斷的基礎(chǔ)上。所謂國(guó)家利益是“指一個(gè)民族國(guó)家生存和發(fā)展的總體利益，包括一切能夠滿足民族國(guó)家全體人民物質(zhì)與精神需要的東西。在物質(zhì)上，國(guó)家需要安全與發(fā)展，在精神上，國(guó)家需要國(guó)際社會(huì)尊重與承認(rèn)?！卑凑绽娴闹匾潭?，可以將國(guó)家利益劃分為核心利益、重要利益和一般利益等。作為南半球的大陸島國(guó)，澳大利亞并非南海主權(quán)聲索方，也不是南海沿岸國(guó)家，其因南海問(wèn)題而發(fā)聲表態(tài)也為歷史上鮮見(jiàn)。在澳大利亞總理府有關(guān)1940年以來(lái)各任總理演說(shuō)、接受媒體采訪的數(shù)據(jù)庫(kù)中，在霍華德總理之前，并未有就南海問(wèn)題的發(fā)聲表態(tài)，但自霍華德總理開(kāi)始，澳大利亞歷任總理對(duì)南海問(wèn)題表態(tài)增多。雖然言辭多為外交辭令，但從霍華德總理11年任期僅談及1次，激增至僅2年任期的阿博特總理18次表態(tài)，反映了澳大利亞對(duì)南海問(wèn)題關(guān)注度的提升。2011年11月19日，時(shí)任澳大利亞總理吉拉德在出訪印尼時(shí)明確表示，“（南海）自由航行關(guān)乎澳大利亞利益?！卑拇罄麃喒俜皆谀虾?wèn)題方面的態(tài)度日趨清晰。之后，澳大利亞政府官員多次作出類似的“南海問(wèn)題關(guān)系澳大利亞國(guó)家利益”的表態(tài)。而澳大利亞政府領(lǐng)導(dǎo)人越來(lái)越密集的就南海事務(wù)的表態(tài)，除呼應(yīng)美國(guó)的亞洲政策，還有哪些主要戰(zhàn)略目標(biāo)及國(guó)家利益考量呢？

1、澳大利亞雖然是域外國(guó)家，但在南海存在直接的經(jīng)濟(jì)利益

澳大利亞農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，自然資源豐富，素號(hào)稱“騎在羊背上的國(guó)家”，“坐在礦車(chē)上的國(guó)家”和“手持麥穗的國(guó)家”，是世界第九大能源生產(chǎn)國(guó)，經(jīng)合組織國(guó)家中的3個(gè)能源凈出口國(guó)之一。作為一個(gè)貿(mào)易立國(guó)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的國(guó)家，其以礦產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品為主要出口產(chǎn)品，以原油和石油產(chǎn)品、客車(chē)及貨車(chē)、機(jī)械和運(yùn)輸設(shè)備、計(jì)算機(jī)和辦公設(shè)備等為主要進(jìn)口商品，海運(yùn)貿(mào)易在該國(guó)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了重要的比重，其近80%的出口和70%以上的進(jìn)口通過(guò)海運(yùn)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議組織出版的2014年《海運(yùn)述評(píng)》顯示，2013年，澳大利亞鐵礦石出口占全球出口量的49%，主要目的地為中國(guó)等東亞國(guó)家；煤炭出口量占全球32%，僅次于印尼的34%，中國(guó)等東亞國(guó)家也是主要目的地。2015年11月，澳大利亞外交部長(zhǎng)畢曉普表示：“澳大利亞三分之二的貿(mào)易要經(jīng)由南海，因此現(xiàn)在澳大利亞在南海有著深厚的國(guó)家利益”。

同時(shí)，在關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的石化產(chǎn)品方面，雖然澳大利亞擁有較為豐富的石油及天然氣儲(chǔ)藏量，但其煉制能力不足。且煉制企業(yè)主要分布在該國(guó)東部及東南部，西北地區(qū)嚴(yán)重依賴自新加坡、日本、韓國(guó)的成品油，以及馬來(lái)西亞、沙特阿拉伯等國(guó)的原油。21世紀(jì)以來(lái)，澳大利亞成品油年均進(jìn)口量以2%以上速度持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)口石油依存度在2008年達(dá)到44%，近年來(lái)仍不斷增加。因此，參與南海資源深度開(kāi)發(fā)是澳大利亞在南海地區(qū)的又一重要經(jīng)濟(jì)利益。南海地區(qū)蘊(yùn)藏著各種豐富的戰(zhàn)略資源，其中石油和天然氣的已探明儲(chǔ)量可觀。如果能夠參與南海地區(qū)的石油開(kāi)發(fā)，澳大利亞就可以降低對(duì)海外石化產(chǎn)品進(jìn)口的依賴度，且可以有效調(diào)整澳大利亞國(guó)內(nèi)石化行業(yè)的不平衡發(fā)展。目前，澳大利亞的必和必拓集團(tuán)（BHP Biliton）已經(jīng)獲得在南沙群島附近的一個(gè)爭(zhēng)議海區(qū)進(jìn)行勘探的權(quán)利。

2、澳大利亞借助南海議題擬實(shí)現(xiàn)的三大戰(zhàn)略目標(biāo)

作為域外國(guó)家，澳大利亞希望借助南海問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)以下三大國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

第一，澳大利亞視美國(guó)為全球唯一超級(jí)大國(guó)并預(yù)判其將繼續(xù)在一定時(shí)期內(nèi)保持優(yōu)勢(shì)地位，因而澳大利亞歡迎美國(guó)重返亞太（印太）的戰(zhàn)略調(diào)整以及關(guān)注在此調(diào)整中凸顯出的南海爭(zhēng)端問(wèn)題，并在南海議題中保持與美國(guó)的陣營(yíng)化立場(chǎng)，以此強(qiáng)化美澳同盟作為拱衛(wèi)其安全利益之基石的作用。

在美國(guó)落實(shí)“重返亞洲”戰(zhàn)略的過(guò)程中，因?yàn)楸就辆嚯x亞洲遙遠(yuǎn)，其在該地區(qū)缺乏類似歐洲“北約”的多邊同盟來(lái)支持其戰(zhàn)略實(shí)施，面對(duì)綜合實(shí)力和國(guó)際影響力與日俱增的崛起中中國(guó)，“在霸權(quán)優(yōu)勢(shì)下降時(shí)，美國(guó)更期望牢牢抓住同盟體系這項(xiàng)冷戰(zhàn)紅利”，通過(guò)強(qiáng)調(diào)同盟義務(wù)，約束同盟行為，一致“抑制潛在崛起國(guó)家的戰(zhàn)略空間”。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里在《美國(guó)的太平洋世紀(jì)》一文中坦言：“我們的盟友日本、韓國(guó)、澳大利亞、菲律賓以及泰國(guó)，是我們重返亞太戰(zhàn)略的支點(diǎn)（Fulcrum）”。美國(guó)開(kāi)始其戰(zhàn)略調(diào)整后，高調(diào)介入南海問(wèn)題，并將同盟國(guó)就南海問(wèn)題的表態(tài)與行動(dòng)作為驗(yàn)證與其同盟關(guān)系性質(zhì)、程度的“試紙”，推動(dòng)南海問(wèn)題的國(guó)際化和陣營(yíng)化，構(gòu)建美澳日菲等一致對(duì)華的“陣線”。除了澳大利亞的美國(guó)同盟身份，其得天獨(dú)厚的鉗制東亞的“南鉗”戰(zhàn)略位置，以及在南海事務(wù)中“雖有利益，但無(wú)糾紛”的相對(duì)超然身份，都使其成為美國(guó)落實(shí)戰(zhàn)略不可或缺的支點(diǎn)選項(xiàng)。一方面，美國(guó)以強(qiáng)化同盟安全承諾，提供軍事援助，以及共享價(jià)值觀、文化等共同點(diǎn)游說(shuō)澳大利亞與其統(tǒng)一立場(chǎng)，參與南海事務(wù)；另一方面，美國(guó)以“中國(guó)威脅論”向澳大利亞施壓，宣稱中國(guó)在南海呈進(jìn)攻態(tài)勢(shì)，遲早會(huì)威脅澳大利亞。因此，一個(gè)大肆擴(kuò)張的中國(guó)將逼迫堪培拉與華盛頓聯(lián)手對(duì)其實(shí)施遏制。因此，澳大利亞參與南海事務(wù)是基于對(duì)美國(guó)實(shí)力的分析預(yù)測(cè)，冀望配合美國(guó)戰(zhàn)略調(diào)整并插手南海事務(wù)，借此進(jìn)一步強(qiáng)化美澳同盟的利益期待。

澳大利亞政府與美國(guó)政府的戰(zhàn)略調(diào)整保持著高度的一致性。在2013年的國(guó)防白皮書(shū)中，澳大利亞追隨美國(guó)“印太（Indo-Pacific）”戰(zhàn)略，對(duì)接提出“印太是亞太概念的邏輯延伸，澳大利亞的戰(zhàn)略優(yōu)先調(diào)整、聚焦于印度經(jīng)東南亞直至東北亞之弧，包括該區(qū)域的戰(zhàn)略航道方面”，“印太正在形成體系，……澳大利亞的安全環(huán)境將深受印太體系發(fā)展影響”。澳大利亞也強(qiáng)調(diào)自身在“印太戰(zhàn)略?。↖ndo-Pacific Arc）”所處的特殊戰(zhàn)略地位，即扼守印度洋與太平洋的交匯處，既可控制東南亞南海戰(zhàn)略通道，又可以配合應(yīng)對(duì)東北亞突發(fā)局勢(shì)?！叭绻绹?guó)在東北亞卷入大戰(zhàn)，澳大利亞可以阻斷東南亞航路，發(fā)揮重要作用”。這反映出澳大利亞借配合美國(guó)插手南海事務(wù)，冀望參與美試圖主導(dǎo)構(gòu)建的印太體系和印太秩序，并在該體系中發(fā)揮一定作用，而不是被新構(gòu)建的體系邊緣化。

第二，東南亞地區(qū)一貫是澳大利亞的戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)，澳大利亞借南海議題迎合了部分東南亞有關(guān)國(guó)家“大國(guó)平衡”的需要，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)東盟國(guó)家對(duì)其的顧忌和排斥，提升其作為“中等強(qiáng)國(guó)”在地區(qū)事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。

東南亞是澳大利亞的近鄰，是澳大利亞西北安全的藩籬所在，澳大利亞西北部到東南亞有些國(guó)家的首都距離甚至短于到堪培拉的距離。澳大利亞在歷史上就對(duì)東南亞，特別是印尼存在忌憚防范，尤其擔(dān)心大國(guó)借助東南亞對(duì)其本土構(gòu)成威脅。在澳大利亞提出“面向亞洲”政策后，澳大利亞加大與東南亞的經(jīng)濟(jì)合作，以及對(duì)東盟事務(wù)的參與。1974年，澳大利亞即與東盟建立對(duì)話關(guān)系，參與東盟內(nèi)部政治事務(wù)，積極斡旋柬埔寨問(wèn)題，提高了其在該地區(qū)的話語(yǔ)權(quán)。但東南亞國(guó)家對(duì)于澳大利亞在該地區(qū)的角色保持著警惕和謹(jǐn)慎的態(tài)度，尤其是馬來(lái)西亞前總理馬哈蒂爾與新加坡已故領(lǐng)導(dǎo)人李光耀均多次發(fā)表批評(píng)澳大利亞地區(qū)政策的激烈言辭，吁請(qǐng)東盟及東南亞國(guó)家予以防范?！?·11事件”后，澳大利亞積極激活《澳新美安全條約》，追隨美國(guó)全球反恐政策。在印尼巴厘島發(fā)生恐怖事件后，其更是提出“先發(fā)制人（Pre-emptive）”的反恐政策，激起印尼、馬來(lái)西亞等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。作為最早與東盟建立對(duì)話關(guān)系的域外國(guó)家，面對(duì)東盟對(duì)其發(fā)出加入《東南亞友好合作條約》的邀請(qǐng)，澳大利亞霍華德政府多次予以拒絕，直至2005年為獲得首屆東亞峰會(huì)（EAS）的參會(huì)資格，并在當(dāng)年美澳領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，霍華德得到時(shí)任美國(guó)布什總統(tǒng)的支持，才轉(zhuǎn)變態(tài)度加入《東南亞友好合作條約》，以美國(guó)盟友和利益代表的身份獲得東亞峰會(huì)與會(huì)權(quán)。

伴隨美國(guó)“重返亞太”，東盟有意借美國(guó)在該地區(qū)的存在實(shí)現(xiàn)“大國(guó)平衡”，菲律賓、越南等南海主權(quán)聲索國(guó)以及美國(guó)盟友新加坡更是歡迎美國(guó)、澳大利亞介入南海爭(zhēng)端，推動(dòng)南海問(wèn)題國(guó)際化，扭轉(zhuǎn)在爭(zhēng)議中的“弱勢(shì)地位”。澳大利亞也提升了對(duì)東南亞的重視度，對(duì)南太平洋地區(qū)與東南亞的關(guān)注，僅次于其對(duì)于保護(hù)本土免遭武力襲擊。澳大利亞既有主動(dòng)介入南海問(wèn)題的動(dòng)機(jī)，又受到部分東南亞國(guó)家的歡迎，因而澳大利亞認(rèn)為與東盟及有關(guān)聲索國(guó)協(xié)調(diào)立場(chǎng)，共同應(yīng)對(duì)中國(guó)，有助于其穩(wěn)固西北海防，有利于其提升其在東南亞地區(qū)的話語(yǔ)權(quán)，扮演地區(qū)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。再者，澳大利亞雖然不是南海主權(quán)聲索國(guó)，但其與印尼、東帝汶這兩個(gè)東南亞國(guó)家還存在尚待解決的海界問(wèn)題。其與印尼1997年簽署《珀斯條約》，迄今尚未批準(zhǔn)生效；其與東帝汶尚未徹底解決海界劃界。澳大利亞借南海問(wèn)題與東盟及東南亞國(guó)家深化關(guān)系，有利于其在與印尼及東帝汶的海界劃界問(wèn)題中獲得理解，尤其是遏止東帝汶借助中國(guó)香山論壇等平臺(tái)向中國(guó)求援，在東（帝汶）澳海洋劃界中向其施壓。

澳大利亞也并非被挾裹而被迫卷入南海事務(wù)，其“中等強(qiáng)國(guó)”身份注定其在國(guó)際事務(wù)中作用的有限性，但其不甘心在國(guó)際事務(wù)中難有作為。曾擔(dān)任澳大利亞國(guó)防部負(fù)責(zé)情報(bào)工作的副部長(zhǎng)，澳大利亞國(guó)立大學(xué)戰(zhàn)略學(xué)教授保羅·迪博（Paul Dibb）表示，像澳大利亞這樣的國(guó)家必須依賴外來(lái)援助才能實(shí)現(xiàn)所有國(guó)家的基本目標(biāo)——生存，誠(chéng)然，也有類似國(guó)家可以選擇中立或者不結(jié)盟，但這從來(lái)不是澳大利亞的選項(xiàng)，這會(huì)造成澳大利亞喪失對(duì)國(guó)際事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)。

第三，借助中美就南海議題的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行精妙平衡，提升自己在中澳關(guān)系中的“議價(jià)地位”，延長(zhǎng)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)遇期。

中澳兩國(guó)間本無(wú)結(jié)構(gòu)性矛盾沖突。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到長(zhǎng)足發(fā)展。中國(guó)的迅速發(fā)展，為世界各國(guó)源源不斷地輸送著大量經(jīng)濟(jì)紅利，中國(guó)已經(jīng)成為包括澳大利亞和美國(guó)在內(nèi)的世界上絕大多數(shù)國(guó)家最大的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易伙伴。正是由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的旺盛需求，刺激了澳大利亞資源出口的持續(xù)增長(zhǎng)，拉動(dòng)了國(guó)內(nèi)就業(yè)率，避免了類似歐美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)下滑。從2010年起，中國(guó)取代日本成為澳大利亞最大的貿(mào)易伙伴，中澳貿(mào)易額首次突破1000億澳元大關(guān)。2014年11月，兩國(guó)締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定，進(jìn)一步加深了經(jīng)濟(jì)上的相互依賴關(guān)系。2015年6月29日，澳大利亞與其它56個(gè)意向創(chuàng)始成員國(guó)代表在北京參加《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》簽署儀式。然而，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)上的這種密切關(guān)系，卻成為澳大利亞的一種極大的心理負(fù)擔(dān)，并給澳大利亞的外交政策造成了空前的困境。因?yàn)樵诎拇罄麃喛磥?lái)，該國(guó)歷史上最大的貿(mào)易伙伴分別是英國(guó)、美國(guó)和日本這些所謂的“民主國(guó)家”或者“盟國(guó)”，而中國(guó)明顯不屬于這些國(guó)家之列。特別是從安全戰(zhàn)略上看，由于中國(guó)與美國(guó)存在著結(jié)構(gòu)性競(jìng)爭(zhēng)矛盾，一旦中美爆發(fā)沖突，澳大利亞將不得不選邊站。

面對(duì)困境，澳大利亞正在積極尋求破解良方。選擇之一，可能是采取政經(jīng)分離，“兩面下注”的戰(zhàn)略，即在經(jīng)濟(jì)上維護(hù)與中國(guó)密切的互利互惠關(guān)系，而在政治和安全上，繼續(xù)保持與美國(guó)的同盟關(guān)系，并時(shí)刻不忘作為西方民主價(jià)值衛(wèi)道士的身份。而這種政策最終會(huì)遭到中國(guó)的抵制，并影響到兩國(guó)要建立中澳戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的目標(biāo)。另一政策選項(xiàng)看起來(lái)更具誘惑力，但是實(shí)施的難度更大，那就是盡量推遲中美正面沖突的時(shí)間，為中澳經(jīng)濟(jì)合作延長(zhǎng)戰(zhàn)略機(jī)遇期。在新的歷史時(shí)期，澳大利亞將繼續(xù)致力于維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)下，以規(guī)則為基礎(chǔ)的穩(wěn)定的地區(qū)和全球秩序，并希望敦促崛起的中國(guó)能夠成為規(guī)則遵守者。

二、澳大利亞的南海政策選擇

在借助南海議題追隨美國(guó)構(gòu)建新型地區(qū)戰(zhàn)略格局、迎合東南亞有關(guān)國(guó)家訴求、在中美關(guān)系中左右逢源的三大戰(zhàn)略利益驅(qū)動(dòng)下，澳大利亞從以下四個(gè)方面推行其南海政策。

（一）自我定位為南海事務(wù)攸關(guān)方，借助美澳聯(lián)盟以外交及軍事手段插手南海事務(wù)

澳大利亞逐漸將南海問(wèn)題與澳大利亞的核心安全與戰(zhàn)略利益掛鉤，不再將自己視為南海爭(zhēng)端的局外人，而是定位為南海事務(wù)攸關(guān)方。在美國(guó)戰(zhàn)略調(diào)整背景下，美國(guó)“綜合利用美國(guó)的外交、軍事和運(yùn)用國(guó)際法的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)南海局勢(shì)朝著對(duì)美國(guó)有利的方向發(fā)展”。與此同時(shí)，澳大利亞政府內(nèi)部及智庫(kù)均出現(xiàn)澳大利亞政府南海問(wèn)題上的“緘默”或者無(wú)用的“口頭抗議”是在擔(dān)心得罪中國(guó)，是對(duì)美澳同盟承諾失信的批評(píng)聲音。此后，美澳同盟在南海事務(wù)上朝更具進(jìn)攻性的態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)向。2011年11月，奧巴馬于訪問(wèn)澳大利亞期間宣布，美國(guó)將從2012年開(kāi)始在澳北部的達(dá)爾文港部署200-250名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員，并計(jì)劃在5年內(nèi)使其規(guī)模達(dá)到2500人。2014年8月，美澳在悉尼舉行的第29屆年度美澳部長(zhǎng)級(jí)磋商會(huì)議（AUSMIN）上簽署《美澳軍力態(tài)勢(shì)協(xié)議》（Australia-U.S.Force PostureAgreement）。2015年5月，澳大利亞國(guó)防部高官、澳大利亞《2015年國(guó)防白皮書(shū)》起草委員會(huì)起草者彼得·詹寧斯（Peter Jennings）提出，“澳大利亞應(yīng)該做好準(zhǔn)備向南海派出軍艦和戰(zhàn)機(jī)，以阻止中國(guó)控制海上戰(zhàn)略通道”。2015年10月27日，美國(guó)海軍拉森號(hào)宙斯盾艦未經(jīng)中國(guó)批準(zhǔn)，擅自闖入中國(guó)南海南沙群島的渚碧礁和美濟(jì)礁附近水域進(jìn)行巡航。2015年9月接任總理的特恩布爾政府無(wú)視中國(guó)政府的警告，高調(diào)配合美國(guó)在南海的挑釁行為。2015年11月25日至12月4日，澳大利亞一架軍機(jī)在南海上空進(jìn)行所謂的“航行自由”任務(wù)飛行。2016年1月，特恩布爾總理訪問(wèn)美國(guó)，與奧巴馬磋商涉及南海議題，并考慮針對(duì)中國(guó)在南海的造島行為共同開(kāi)展“航行自由”軍事演習(xí)。2016年2月25日，澳大利亞2016年《國(guó)防白皮書(shū)》發(fā)布，雖然繼續(xù)表示澳大利亞不在南海爭(zhēng)端中選邊，但是“關(guān)注聲索國(guó)填礁造島建設(shè)行為強(qiáng)化地區(qū)緊張局勢(shì)”，并“反對(duì)人工建筑被用于軍事目的”，公開(kāi)表態(tài)介入南海爭(zhēng)端，公開(kāi)或者隱秘地抨擊中國(guó)立場(chǎng)及在南海采取的舉措。

（二）利用東盟框架等多邊平臺(tái)及多邊機(jī)制，以國(guó)際法及國(guó)際秩序捍衛(wèi)者姿態(tài)操控話語(yǔ)權(quán)

在某些公開(kāi)場(chǎng)合，澳大利亞曾在一段時(shí)期內(nèi)在南海問(wèn)題方面保持三點(diǎn)基本態(tài)度，即對(duì)南海爭(zhēng)端保持中立，不選邊站；強(qiáng)調(diào)依據(jù)國(guó)際法和平解決爭(zhēng)端，維護(hù)航行自由；支持東盟的南海行為準(zhǔn)則及建立多方安全和協(xié)商機(jī)制。但澳大利亞的態(tài)度近年來(lái)有所調(diào)整，明顯倒向菲律賓等東南亞聲索國(guó)一邊。前總理阿博特2015年6月在新加坡明確表示，“澳大利亞政府在南海爭(zhēng)端中保持中立，不會(huì)選邊站（Take No Side），但反對(duì)任何單方面改變現(xiàn)狀的舉措”。澳大利亞學(xué)者麥克·韋斯利（Michael Wesley）隱晦地批評(píng)中國(guó)在南海的行為是以“受目的支配的秩序”（Teleocratic Norms）對(duì)“受規(guī)則支配的秩序”（Nomocratic Norms）的挑戰(zhàn)，是對(duì)國(guó)際法、國(guó)際制度及東南亞區(qū)域機(jī)制的不尊重，將澳大利亞這個(gè)對(duì)“受規(guī)則支配的秩序”的堅(jiān)定維護(hù)者置于艱難境地。澳大利亞以維護(hù)國(guó)際法及國(guó)際準(zhǔn)則的姿態(tài)，支持菲律賓、越南等主權(quán)聲索國(guó)在東盟地區(qū)論壇、東亞峰會(huì)等東盟框架下的多邊場(chǎng)合討論南海問(wèn)題，支持東盟積極推動(dòng)與中國(guó)磋商有約束力的《南海各方行為準(zhǔn)則》。菲律賓單方面向南海仲裁案仲裁庭提出仲裁后，多方尋求域內(nèi)外國(guó)家支持，雖然并未得到東盟內(nèi)部的普遍支持，但澳大利亞卻表示出積極態(tài)度。2016年2月，中澳外交與戰(zhàn)略對(duì)話舉行前夕，澳大利亞外長(zhǎng)畢曉普表示，“澳大利亞認(rèn)可菲律賓尋求通過(guò)仲裁解決爭(zhēng)端的權(quán)利，督促各方不要威逼和恫嚇?！狈坡少e認(rèn)為“在仲裁進(jìn)展的關(guān)鍵時(shí)刻，（菲律賓）得到澳大利亞在仲裁案方面的支持，可以抵制中國(guó)的領(lǐng)土擴(kuò)張和蠶食以及對(duì)武力弱小鄰國(guó)的威嚇”。7月12日仲裁結(jié)果出臺(tái)后，澳大利亞力挺菲律賓，外長(zhǎng)畢曉普表示，“請(qǐng)中菲雙方共同遵守國(guó)際仲裁庭的終審和有約束力的仲裁結(jié)果”，“無(wú)視裁決將嚴(yán)重違反國(guó)際法，付出巨大聲譽(yù)成本”，引發(fā)中國(guó)政府的嚴(yán)正抗議，中國(guó)外交部發(fā)言人陸慷對(duì)此回應(yīng)“殷鑒不遠(yuǎn)”。

（三）深化與東南亞國(guó)家的安全、軍事關(guān)系，加強(qiáng)在東南亞的軍事存在

澳大利亞積極參加美國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)軍事演習(xí)。2001年，美國(guó)借反恐名義“重返”菲律賓，美菲舉行年度性“肩并肩”雙邊軍事演習(xí)。澳大利亞積極作為唯一第三方加人年度性軍事演習(xí)。2015年4月6日至30日，美國(guó)、菲律賓和澳大利亞三國(guó)在菲律賓毗鄰中菲爭(zhēng)議海域的巴拉望地區(qū)舉行了“肩并肩15”聯(lián)合軍演。2015年7月5日，美澳在澳北部舉行兩年一次的“護(hù)身軍刀（Talisman Sabre 2015）”大型軍演，假想場(chǎng)景為在澳大利亞北部海域登島，并首次邀請(qǐng)日本自衛(wèi)隊(duì)參加。

與此同時(shí)，澳大利亞有意激活《五國(guó)聯(lián)防條約》，加強(qiáng)與新加坡及馬來(lái)西亞的安全合作。1971年11月，英國(guó)與澳大利亞、新西蘭、馬來(lái)西亞、新加坡共同簽訂《五國(guó)防務(wù)協(xié)定（Five-Power Defence Arrangements）》，成立了五國(guó)聯(lián)防組織。冷戰(zhàn)后，該組織基本喪失功能。“9·11事件”后，該組織重啟以“反恐”為目標(biāo)的海上軍事演練。2015年1月30日，英國(guó)外交大臣菲利普.哈蒙德（PhilipHammond）在新加坡發(fā)表演講，強(qiáng)調(diào)英國(guó)對(duì)南海問(wèn)題的立場(chǎng)態(tài)度，表示《五國(guó)聯(lián)防條約》依然有效，而且是該地區(qū)唯一的多邊安全協(xié)定。英國(guó)隨時(shí)有能力支持地區(qū)伙伴。澳大利亞充分使用《五國(guó)聯(lián)防條約》締約國(guó)的身份，加強(qiáng)與新加坡、馬來(lái)西亞的安全合作，并為其參與南海事務(wù)獲取到“合法性”。2015年11-12月，澳大利亞在南海執(zhí)行“航行自由”飛行任務(wù)，其既體現(xiàn)了對(duì)美國(guó)在南海開(kāi)展軍事化舉措的支持，又解釋了“該行動(dòng)是五國(guó)聯(lián)防組織自冷戰(zhàn)便建立，至今依然有效的‘門(mén)戶行動(dòng)（Operation Gateway）的組成部分，這是澳大利亞對(duì)《五國(guó)聯(lián)防條約》規(guī)定的保障東南亞海事安全的承諾”。2015年11月22日，澳大利亞與馬來(lái)西亞在吉隆坡發(fā)表將兩國(guó)關(guān)系提升到戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的《聯(lián)合聲明》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)《五國(guó)聯(lián)防條約》及澳馬共同防衛(wèi)方計(jì)劃（MalaysiaAustralia Joint DefenceProgram）推動(dòng)兩國(guó)防衛(wèi)合作。

（四）向中方表達(dá)在南海問(wèn)題的關(guān)切態(tài)度，同時(shí)也靈活地與中國(guó)開(kāi)展安全合作

一方面，澳大利亞追隨美國(guó)的南海政策，在南海問(wèn)題上向中國(guó)施加影響，但是另一方面，其與中國(guó)并無(wú)深刻的政治、經(jīng)濟(jì)矛盾。1972年以來(lái)，兩國(guó)保持和發(fā)展了較好的雙邊關(guān)系，2014年，雙邊關(guān)系提升到“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”層面，中澳建立了總理年度定期會(huì)晤機(jī)制、外交與戰(zhàn)略對(duì)話、戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話等30多對(duì)政府間磋商機(jī)制。在發(fā)展與中國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的同時(shí)，澳大利亞也深化與中國(guó)的軍事交流與合作。2015年12月1日，中澳在堪培拉舉行第18次防務(wù)戰(zhàn)略磋商，中國(guó)人民解放軍總參謀長(zhǎng)房峰輝與澳國(guó)防軍司令賓斯金、國(guó)防部秘書(shū)長(zhǎng)理查森舉行會(huì)談，并會(huì)見(jiàn)了澳大利亞國(guó)防部長(zhǎng)佩恩。2015年10月，中國(guó)海軍和平方舟醫(yī)院船首次訪問(wèn)澳大利亞。10月31日，澳大利亞皇家海軍“阿蘭塔”、“斯圖爾特”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦，在中國(guó)海軍導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦運(yùn)城艦引導(dǎo)下，抵達(dá)中國(guó)湛江，開(kāi)展為期3天的友好訪問(wèn)。2016年1月2日，參加亞丁灣護(hù)航的中國(guó)海軍152艦艇編隊(duì)抵達(dá)澳大利亞布里斯班，與澳大利亞海軍進(jìn)行2016年首次聯(lián)合軍事演練。即便是在南海仲裁庭裁決結(jié)果出臺(tái)，美日澳公開(kāi)表示支持菲律賓的背景下，中國(guó)國(guó)防部仍于8月25日發(fā)布消息，稱“中澳美三方于8月24日至9月11日在澳大利亞達(dá)爾文港舉行‘科瓦里-2016陸軍技能聯(lián)合訓(xùn)練，此外，中澳陸軍將于9月14日至23日在澳大利亞悉尼舉行‘熊貓袋鼠2016聯(lián)合訓(xùn)練”。中澳關(guān)系的這種既競(jìng)爭(zhēng)又合作的局面，充分說(shuō)明兩國(guó)關(guān)系的多樣性和復(fù)雜性。

三、澳大利亞南海政策的特點(diǎn)及其啟示

澳大利亞并無(wú)獨(dú)立成熟的南海戰(zhàn)略，或者說(shuō)澳大利亞的南海政策，是一種典型的機(jī)會(huì)主義和實(shí)用主義。從表面上看，其南海政策具有很強(qiáng)的對(duì)美附屬性，以及隨政府換屆而出現(xiàn)振幅較大的波動(dòng)性。澳大利亞的南海政策仍將長(zhǎng)期受到美國(guó)外交政策（南海政策）的主導(dǎo)。澳大利亞將自身重新定位為南海事務(wù)攸關(guān)方，作為美澳同盟的一方積極配合美國(guó)地區(qū)戰(zhàn)略調(diào)整，強(qiáng)化在東南亞地區(qū)的軍事存在和影響力。

但是，我們必須同時(shí)高度關(guān)注澳大利亞南海政策自身的國(guó)家利益考慮，特別是保持經(jīng)濟(jì)繁榮，追求作為中等強(qiáng)國(guó)之首的外交政策，以及積極參與區(qū)域合作等多重因素的綜合考慮。在這方面，中澳關(guān)系的健康發(fā)展也有助于緩和澳大利亞對(duì)南海事務(wù)的極端態(tài)度。近年來(lái)，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅猛，雙邊自貿(mào)協(xié)定新近正式生效。2015年9月在澳大利亞北領(lǐng)地的戴利里弗首次舉行的中美澳“科瓦里”演習(xí)（Exercise Kowafi），以及中澳在南海、南太平洋舉行的多次軍事演習(xí)也有助于增強(qiáng)互信；中澳在印度洋亞丁灣共同參與護(hù)航行動(dòng)，擴(kuò)大了中澳軍事合作的視域，有利于維護(hù)共同的安全利益。澳大利亞總理特恩布爾于2016年4月中旬順利訪華，中澳兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在“尊重彼此核心利益和重大關(guān)切方面”進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。尤其是特恩布爾還受邀參加9月在中國(guó)杭州舉行的20國(guó)集團(tuán)峰會(huì)。同年7月，澳大利亞舉行大選，特恩布爾領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟執(zhí)政黨獲勝，現(xiàn)任政府的南海政策繼續(xù)延續(xù)。但如何打好“中澳經(jīng)濟(jì)牌”，這是在野黨工黨和執(zhí)政黨自由黨一國(guó)家黨聯(lián)盟都要考慮的問(wèn)題?！案?jìng)選靠口號(hào)，執(zhí)政靠經(jīng)濟(jì)”，續(xù)任政府勢(shì)必會(huì)將發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先考慮。這些因素都有益于緩和澳大利亞在南海的強(qiáng)硬立場(chǎng)，增進(jìn)其對(duì)中國(guó)在南海核心利益的理解。

澳大利亞雖然不是南海主權(quán)聲索國(guó)，但其出于追隨美國(guó)的外交政策以及自身利益考量而插手南海事務(wù)，客觀上使中國(guó)與菲律賓、越南等南海主權(quán)聲索國(guó)之間的爭(zhēng)議日益多邊化、國(guó)際化，造成中國(guó)一貫以來(lái)希望與爭(zhēng)議方雙邊解決爭(zhēng)端的努力成效受到?jīng)_擊，南海爭(zhēng)端的解決前景趨于復(fù)雜。

在美國(guó)強(qiáng)化遏制中國(guó)崛起的亞太大戰(zhàn)略的背景下，澳大利亞渴望繼續(xù)扮演南海地區(qū)“副警長(zhǎng)”的角色。澳大利亞外交政策的價(jià)值觀因素，也促使它繼續(xù)加強(qiáng)自身的西方國(guó)家身份認(rèn)同。這些都是不變的。中美競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系有利于澳大利亞在中美之間獲益最大化，正如澳大利亞現(xiàn)任特恩布爾總理曾經(jīng)表示的，“我們的國(guó)家利益要求我們，確實(shí)同時(shí)做到（而不是說(shuō)說(shuō)而已）華盛頓的盟友和北京的好朋友實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益”。但澳大利亞歡迎適度競(jìng)爭(zhēng)的中美關(guān)系，而不是使其被迫卷入戰(zhàn)爭(zhēng)選擇的中美對(duì)抗，過(guò)于對(duì)抗的中美關(guān)系會(huì)收縮澳大利亞的靈活外交空間，并不符合其戰(zhàn)略利益。中美如能順利推進(jìn)“新型大國(guó)關(guān)系”，有助于約束澳大利亞的南海舉措。同時(shí)，更加重要的是，由于中澳經(jīng)濟(jì)的高度相互依賴，迫使澳大利亞在它的安全盟友和經(jīng)濟(jì)伙伴之間保持適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系，以最大程度地維護(hù)其自身的國(guó)家利益。